朱分華,陳立強(qiáng)

(中共北京市委黨校,北京 100044)

一、公民參與的理念

20世紀(jì) 90年代以來(lái),隨著我國(guó)城市的快速發(fā)展和社區(qū)自治的興起,公民參與對(duì)于社區(qū)治理的重要性日益凸顯。什么是公民參與、公民如何參與、公民參與對(duì)社區(qū)治理有何影響等話題至今仍為備受關(guān)注的焦點(diǎn)。公民參與,又稱為公共參與、公眾參與,通常是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)[1]。而阿恩斯坦 (Arnstein)在其著名的《公民參與的階梯》一文中則這樣詮釋:“公民參與是一個(gè)公民權(quán)力的范疇。它涉及權(quán)力和資源的重置,使得那些被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的尚未享有公民權(quán)益的人,能夠被包容在未來(lái)的發(fā)展中。它作為一種發(fā)展戰(zhàn)略使得未享有公民權(quán)益的人能夠參與到信息分享、目標(biāo)和政策確立的過(guò)程中……總之,公民參與是一種方法用以促進(jìn)社會(huì)改革,使人們能夠分享富裕社會(huì)的資源。”[2]由此可見(jiàn),阿恩斯坦語(yǔ)境中的公民參與,既要求對(duì)權(quán)力和資源的重置以及弱勢(shì)群體給予重視,也強(qiáng)調(diào)公民在分享信息和參與決策方面的重要性。這一提法對(duì)我們今天探討社區(qū)治理中的公民參與問(wèn)題有積極的啟發(fā)意義。

從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看,社區(qū)治理是社區(qū)成員共同管理社區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程。其目的是通過(guò)劃分各主體對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任,相互結(jié)成權(quán)力依賴和互動(dòng)的關(guān)系,并共同承擔(dān)對(duì)社區(qū)事務(wù)的責(zé)任,實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的合作管理,從而使社區(qū)公共利益達(dá)到最大化。社區(qū)治理的動(dòng)力無(wú)非來(lái)自于社區(qū)本身和政府兩方面,這意味著社區(qū)居民與政府組織共同承擔(dān)著社區(qū)公共事務(wù)管理的責(zé)任。因此,一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府的組織和一大批有權(quán)責(zé)意識(shí)的公民的參與,在社區(qū)治理中具有同等重要的地位和作用。

二、我國(guó)社區(qū)治理中公民參與的基本現(xiàn)狀

公民參與是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力。在構(gòu)建中國(guó)式“內(nèi)生型”社區(qū)治理模式中,公民的力量不可或缺,這也成為我國(guó)城市社區(qū)治理整體上由“行政型”向“合作型”轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵性因素。如上所述,公民參與的理念表達(dá)了公民廣泛地自下而上地參與各種公共事務(wù)的現(xiàn)代行為方式,它凸顯了參與活動(dòng)的個(gè)體能動(dòng)性和自下而上的層面。公民參與成為社區(qū)發(fā)展的原動(dòng)力,是社區(qū)治理良好或一個(gè)社會(huì)發(fā)育成熟的標(biāo)志。

我國(guó)公民普遍參與社區(qū)事務(wù)是伴隨我國(guó)改革開(kāi)放后的市場(chǎng)化、城市化、現(xiàn)代化開(kāi)始的。有學(xué)者對(duì)我國(guó) 80年代的公民社區(qū)參與和 90年代后期以來(lái)的公民社區(qū)參與作了一個(gè)比較研究得出:80年代社區(qū)發(fā)展是圍繞著社區(qū)服務(wù)展開(kāi)的。其特點(diǎn)為:社區(qū)居民是服務(wù)項(xiàng)目的受益者,但很少提及參與社區(qū)事務(wù)的決策問(wèn)題;社區(qū)中縱向組織具有主導(dǎo)影響,例如居委會(huì)是“政府的腿”是廣泛接受的理念;社區(qū)參與表現(xiàn)出一種自上而下參與的取向,參與活動(dòng)主要是由政府來(lái)推動(dòng)的。而 2000年以來(lái)的社區(qū)發(fā)展在體制創(chuàng)新和社區(qū)直選的推動(dòng)下則表現(xiàn)出另一種特征:首先,在社區(qū)自治的推進(jìn)過(guò)程中,居民更多地希望參與社區(qū)事務(wù)的決策過(guò)程;其次,社區(qū)橫向組織的發(fā)展:例如業(yè)主委員會(huì)、中介服務(wù)組織和非政府組織開(kāi)始進(jìn)入社區(qū);第三,在社區(qū)體制創(chuàng)新的過(guò)程中,出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)參與規(guī)則和制度化的公民參與的趨勢(shì)[3]92-96?？傊?隨著現(xiàn)代化的推進(jìn),公民社會(huì)的興起和公民權(quán)責(zé)意識(shí)的增強(qiáng),公民社區(qū)參與的廣度和深度均有了較大的拓展和延伸。

然而,我國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐總體上尚處于初級(jí)階段。公民參與社區(qū)事務(wù)的頻度和效能仍處于一個(gè)較低的層次,參與渠道和參與影響仍存在較大局限性是不容忽視的事實(shí)。

11總體參與率較低,參與不平衡。據(jù)調(diào)查顯示,武漢市楊園街道社區(qū)居民總體平均參與程度處于“較少參與”水平(總體社區(qū)參與頻率均值為 2.19)[4]45-47,而這種現(xiàn)象在全國(guó)范圍內(nèi)很普遍。從年齡上看,參與社區(qū)活動(dòng)的人員“老”“少”居多?！袄稀敝饕侵鸽x退休的老干部、老黨員和工廠企業(yè)老職工等,“少”主要是指在校的中小學(xué)生。參與社區(qū)活動(dòng)的人員中將近 70%的人是離退休人員,中小學(xué)生占了10%左右,中青年僅占 20%,而且如果沒(méi)有單位強(qiáng)制性組織參與,中青年的比例將會(huì)更低[5]。從職業(yè)上看,不在職居民(包括離退休者、下崗者、個(gè)體戶、一直沒(méi)工作者等)社區(qū)參與多,而單位在職人員參與少。從婚姻狀況來(lái)看,已婚居民在生活上較未婚居民來(lái)說(shuō),與社區(qū)存在更多的關(guān)聯(lián),諸如戶口登記、計(jì)劃生育、孩子入學(xué)、衛(wèi)生檢查等。因此,已婚居民會(huì)更加關(guān)注和投入到社區(qū)公共事務(wù)和活動(dòng)中來(lái)。近年來(lái),活躍在北京大街小巷的首都社區(qū)志愿者,也呈現(xiàn)出老年化、非在職、家庭化的特點(diǎn)。

21以非政治性參與為主。在實(shí)踐中往往難以區(qū)分公民的參與是政治性參與還是非政治性參與,例如居委會(huì)組織社區(qū)成員討論是否應(yīng)該在居民區(qū)興建一個(gè)垃圾站,從社區(qū)公共權(quán)力的角度看可以說(shuō)是政治性參與,而從便民服務(wù)的角度則可以認(rèn)為是事務(wù)性參與。一般而言,像選舉居委會(huì)成員、各級(jí)人大代表和居民代表這樣的事項(xiàng)可以毫無(wú)爭(zhēng)議地歸入政治性參與當(dāng)中。隨著“社區(qū)”概念的普及和治理理念的廣泛影響,人們的參與觀念有所提升,而實(shí)際參與行為仍有待激發(fā)。筆者對(duì)北京市社區(qū)治理調(diào)研了解到,在北京 2009年上半年舉行的第七屆社區(qū)居委會(huì)選舉中,絕大部分社區(qū)仍是以居民小組長(zhǎng)為代表選舉出居委會(huì)成員,而不是以法定的其他兩種更體現(xiàn)民意的形式即全體居民或戶代表參選。如北京市豐臺(tái)區(qū)太平橋街道所轄十三個(gè)社區(qū)中,沒(méi)有一個(gè)社區(qū)直選,只有兩個(gè)相對(duì)較小的商品房新社區(qū)以戶代表參選,其余都由居民小組長(zhǎng)代表選舉。據(jù)該街道居民科劉科長(zhǎng)介紹,自2002年 8月北京市東城區(qū)北新橋九道灣社區(qū)舉行京城首次社區(qū)居委會(huì)直選以來(lái),北京在 2003年和 2006年進(jìn)行的第五屆和第六屆社區(qū)居委會(huì)選舉中都有部分社區(qū)是直選,其所在的太平橋街道所轄的部分社區(qū)也實(shí)踐過(guò)直選。然而,劉科長(zhǎng)表示,直選是需要條件的,成功的直選涉及多方面因素,所以只有在成熟的社區(qū)進(jìn)行。太平橋街道所轄社區(qū)在本次居委會(huì)換屆選舉中之所以沒(méi)有直選,其中一個(gè)很重要的原因是考慮到居民參選率,避免選舉冷場(chǎng)、多次補(bǔ)選等曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的局面。近幾年各地社區(qū)居委會(huì)選舉的力度有所加大,但從總體上看,居民參與的整體水平并不高,全國(guó)各地的社區(qū)選舉仍以居民代表參選,普通社區(qū)居民很少關(guān)注和參與社區(qū)的政治事務(wù)。像上海靜安寺這樣較為成熟的老社區(qū),居民的政治參與在居民的整個(gè)社區(qū)參與活動(dòng)中也只占 1/7左右的比例,而其他活動(dòng)則占 6/7之多,事務(wù)性參與在居民的社區(qū)參與中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)[6]。

31參與形式單一,渠道不暢。目前,我國(guó)城市居民社區(qū)參與以制度性被動(dòng)參與為主,這種參與機(jī)制所造成的直接后果就是社區(qū)成員參與率低,參與的層次也較低。從制度上來(lái)說(shuō),大到憲法法律、小至社規(guī)民約都規(guī)定了居民參與的權(quán)利、途徑和程序,居民參與社區(qū)事務(wù)也符合社區(qū)發(fā)展的需要,一般情況下居民會(huì)選擇制度性參與。然而,我們也看到存在愈來(lái)愈多的居民選擇了非制度性參與,并由此對(duì)社區(qū)乃至社會(huì)產(chǎn)生較大的影響。這種情況反映出社區(qū)主體間比較強(qiáng)烈的利益沖突,也映射出居民參與的制度渠道的不暢通,至少在某些方面的制度或參與效能是欠缺的,使得居民 (尤其是處于弱勢(shì)且得不到適當(dāng)救濟(jì)的居民)采取非正常渠道來(lái)謀求個(gè)人利益需求的滿足。

社區(qū)居民制度性被動(dòng)執(zhí)行式參與和動(dòng)員參與的模式,決定了普通居民在權(quán)力精英的主導(dǎo)缺乏明顯的主動(dòng)權(quán),很多時(shí)候,其能否有機(jī)會(huì)參與社區(qū)事務(wù)的關(guān)鍵在于是否得到了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的邀請(qǐng)。而那些受社區(qū)工作人員賞識(shí)的所謂“社區(qū)積極分子”和居民代表通常是被邀請(qǐng)的對(duì)象,普通居民則很少能有機(jī)會(huì)參與較正式的社區(qū)事務(wù)。其他國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)表明,社區(qū) NGO越活躍,社區(qū)居民參與就越頻繁,參與效能也越高。由于當(dāng)前我國(guó)社區(qū)內(nèi)部的 NGO數(shù)量仍然有限,普通居民缺少有效的社團(tuán)途徑參與社區(qū)事務(wù)。據(jù)調(diào)查,上海市南京東路街道社區(qū)高達(dá)84.4%的居民愿意參加各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)[7]14-16,北京 69.8%的受訪居民愿意每月抽出一定時(shí)間參加社區(qū)的公益活動(dòng)[8],但只有 15.7%的上海居民表示很想?yún)⒓由鐓^(qū)事務(wù)[7]14-16。由此可見(jiàn),導(dǎo)致居民參與不足的原因絕不單純,很多時(shí)候不是居民主觀不想?yún)⑴c,而是時(shí)間沖突、形式單調(diào)、渠道有限、動(dòng)員不足等方面的客觀原因所導(dǎo)致的復(fù)雜結(jié)果。

三、對(duì)加強(qiáng)公民參與社區(qū)治理的思考

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善,社區(qū)作為介于國(guó)家和家庭之間的社會(huì)公共空間已經(jīng)形成,并逐步擴(kuò)大。社區(qū)需求的日益多樣化以及市場(chǎng)體制下公民對(duì)維護(hù)自身利益的訴求的增加,要求社區(qū)治理中充分重視和吸納公民參與要素?！氨本┥鐓^(qū)問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果,在經(jīng)驗(yàn)層面印證了‘公民參與開(kāi)始成為中國(guó)社會(huì)生活的流行話語(yǔ)’的論點(diǎn),有關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究數(shù)據(jù)也清楚地表明:自下而上和制度化的參與是未來(lái)社區(qū)治理中公民參與的一個(gè)重要趨勢(shì)。”[3]92-96抽樣調(diào)查北京社區(qū),無(wú)論新老社區(qū),都有 84.5%以上的人對(duì)“社區(qū)生活要尊重居民的自主選擇”表示了贊同,超過(guò)半數(shù)以上的居民認(rèn)為社區(qū)參與是一項(xiàng)重要的公民權(quán)利,72.5%的居民“很想了解社區(qū)各種事務(wù)決策的過(guò)程”,81.1%的居民“希望在社區(qū)事務(wù)的決策過(guò)程中發(fā)表自己的意見(jiàn)”。而當(dāng)問(wèn)到“您認(rèn)為一些居民不愿參與社區(qū)工作的原因是什么”的問(wèn)題時(shí),67.2%的人回答說(shuō)沒(méi)有時(shí)間,42.6%的人認(rèn)為“不知道如何參與”,認(rèn)為“社區(qū)活動(dòng)不吸引人”、“沒(méi)有人來(lái)組織”和“不關(guān)心社區(qū)”的人分別占到30.4%、26.7%和24%[3]92-96。可見(jiàn),如何組織、吸引、鼓勵(lì)、服務(wù)公民參與是提高公民社區(qū)參與的關(guān)鍵所在。

11注重內(nèi)容和形式,從利益和興趣上吸引公民的參與

古人云:“天下熙熙,皆為利來(lái);天下攘攘,皆為利往。”人是“經(jīng)濟(jì)人”,利益是人行為的根本動(dòng)力。所謂利益就是指好處,不僅包括看得見(jiàn)的物質(zhì)好處,還包括無(wú)形的精神上的得益,而且很多時(shí)候,后者比前者更具有吸引力。在社區(qū)治理中,某種程度上說(shuō),公民參與獲取的精神利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)利益。通過(guò)社區(qū)參與獲得的榮譽(yù)感、受尊重、自我實(shí)現(xiàn)等體驗(yàn)的滿足,符合公民在工作場(chǎng)合和家庭之外的某些需要。如前所述,大部分公民主觀上是想?yún)⑴c社區(qū)事務(wù)的,但因?yàn)閷?duì)既有社區(qū)活動(dòng)不感興趣或覺(jué)得與自己關(guān)系不大而沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)。因此,挖掘社區(qū)活動(dòng)與居民利益和興趣的相關(guān)性,并使參與主體真實(shí)地感受到這種關(guān)聯(lián)性,才能形成公民社區(qū)參與的良性循環(huán)。

通過(guò)利益和興趣吸引和動(dòng)員公民參與,使參與人數(shù)逐漸增多、參與態(tài)度逐漸積極、參與范圍逐漸廣泛是當(dāng)前社區(qū)治理中的一大課題。社區(qū)事務(wù)與居民切身利益相關(guān)越直接、越明顯,能滿足參與主體興趣的范圍越廣泛,對(duì)社區(qū)居民的吸引力越大,也就越能激發(fā)居民的參與。通過(guò)利益和興趣的紐帶吸引居民參與,進(jìn)而培養(yǎng)居民對(duì)社區(qū)情感認(rèn)同的歸屬感。而具備了社區(qū)歸屬感的居民又以強(qiáng)烈的責(zé)任和義務(wù)感保障參與行為,如此形成活躍的參與氣氛。例如作為社區(qū)建設(shè)主要項(xiàng)目的社區(qū)服務(wù),應(yīng)改變以老年人和居民家庭為主、涉及中青年個(gè)體需求的內(nèi)容不多的局面;社區(qū)活動(dòng)也不應(yīng)只是為迎接上級(jí)檢查或紀(jì)念某個(gè)運(yùn)動(dòng)、節(jié)日,慰問(wèn)孤寡老人、詩(shī)歌大賽、文藝匯演等也不應(yīng)只由街道和居委會(huì)來(lái)組織,而應(yīng)更多地考慮居民個(gè)性化、多元化的需求,授權(quán)社區(qū) NGO經(jīng)常性地開(kāi)展內(nèi)容豐富、形式各異的活動(dòng)。

21提升參與效能感,激發(fā)公民參與的積極性

參與效能感,是指參與主體對(duì)參與收益的心理感知和對(duì)參與的付出與回報(bào)或者說(shuō)成本與收益的總體評(píng)估。國(guó)外流行的參與—回報(bào)理論認(rèn)為:如果 P(預(yù)期結(jié)果)+D(公民職責(zé))+B(利益)—C(代價(jià))>0時(shí),公民就會(huì)踴躍參加,反之參與積極性差[9]。武漢市某社區(qū)居民中,有兩成不愿意參與社區(qū)活動(dòng)的居民覺(jué)得“參加和不參加效果一樣”[4]45-47。從全國(guó)范圍來(lái)看,居民實(shí)際參與最多的項(xiàng)目是公益活動(dòng)、衛(wèi)生綠化活動(dòng)、志愿者服務(wù)活動(dòng)及鄰里互助活動(dòng)等,因?yàn)檫@些活動(dòng)對(duì)個(gè)人能力要求不高,容易看到參與效果;而居民對(duì)參與社區(qū)會(huì)議、參與社區(qū)管理、決策、監(jiān)督積極性不高,一方面是因?yàn)樗麄兏械阶约旱膮⑴c效果不明顯,覺(jué)得參加和不參加效果一樣;另一方面說(shuō)明居民高層次參與能力有待提高,社區(qū)參與環(huán)境有待改善。目前社區(qū)治理的主力仍是政府,包括社區(qū)組織和社區(qū)居民在內(nèi)的社區(qū)內(nèi)部要素仍未擺脫從屬性和依附性。阿恩斯坦認(rèn)為,強(qiáng)調(diào)公民參與,很重要的一個(gè)方面是要注重權(quán)力和資源的重新分配,應(yīng)賦予處于弱勢(shì)的群體更多的權(quán)利,使其處于合理地位從而實(shí)現(xiàn)各主體之間的平等對(duì)話,這樣才使參與更有意義。以社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),要求賦予社區(qū)及其成員更多的權(quán)利,以增強(qiáng)社區(qū)及其成員自我發(fā)展的信心及能力。通過(guò)社會(huì)賦權(quán)即社區(qū)及其成員獲得基本的生存資源,政治賦權(quán)即社區(qū)及其成員在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中有更多的發(fā)言權(quán)和參與社區(qū)決策與管理的機(jī)會(huì),心理賦權(quán)即社區(qū)成員不消極地屈從權(quán)威,有強(qiáng)烈的自尊心,能正確認(rèn)知自己的參與能力和價(jià)值等途徑[4]45-47,提升居民的參與效能感,激發(fā)其參與的積極性。

31完善制度化環(huán)境,促進(jìn)公民參與向縱深發(fā)展

制度化的公民參與是和諧社區(qū)的基礎(chǔ)建構(gòu),也關(guān)系著公民參與的效能感和積極性。在公民參與已經(jīng)成為全球化的語(yǔ)言的今天,和諧社會(huì)的建設(shè)有賴于一大批具有公共精神、維權(quán)意識(shí)和自我管理的現(xiàn)代公民。然而在一個(gè)原本缺乏公民參與傳統(tǒng)的文化環(huán)境中,如何在當(dāng)代社區(qū)治理的進(jìn)程中推進(jìn)公民參與仍然需要多方面的努力。這一進(jìn)程不僅有賴于人們觀念的變革,而且有賴于社會(huì)結(jié)構(gòu)從宏觀到微觀領(lǐng)域的變化。通過(guò)透明、公開(kāi)和公正的原則及制度保障公民對(duì)社區(qū)治理的縱深參與,又通過(guò)有序的制度化參與來(lái)培育具有權(quán)責(zé)意識(shí)的現(xiàn)代公民,實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧和人的現(xiàn)代化。

我們認(rèn)為,完善公民參與的制度化環(huán)境,至少應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮:首先,建立健全社區(qū)服務(wù)志愿者制度,從法律上明確公民參與社區(qū)活動(dòng)的地位,以推動(dòng)社區(qū)服務(wù)志愿者活動(dòng)持久地開(kāi)展下去,并通過(guò)參與志愿服務(wù)帶動(dòng)和提高公民政治參與的積極性。從世界范圍看,對(duì)公民參與志愿服務(wù)提出要求并制定相關(guān)法律法規(guī)、形成制度,具有一定的普遍性。在英美發(fā)達(dá)國(guó)家,對(duì)于公民參加低償和無(wú)償?shù)纳鐣?huì)服務(wù)活動(dòng),是有明確的《公民服務(wù)法》或《勞動(dòng)法》為法律保障的。由民間組織發(fā)起的社會(huì)活動(dòng)及該組織的社會(huì)地位都在法律中有明確的規(guī)定,這些組織也得到應(yīng)有的法律保護(hù)。目前我國(guó)廣東、福建、寧波等地通過(guò)地方性法規(guī)對(duì)當(dāng)?shù)毓裰驹阜?wù)進(jìn)行了立法,該做法值得全國(guó)推廣。二是建立社區(qū)成員定期參加社區(qū)內(nèi)社會(huì)公益服務(wù)勞動(dòng)制度,并以此來(lái)探索公民社區(qū)參與的新途徑。建立和健全定期參加社會(huì)公益服務(wù)勞動(dòng)制度,既有助于個(gè)人培養(yǎng)社區(qū)參與意識(shí),也有利于社區(qū)中家庭間的交流,還有利于社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的精神文明建設(shè)。如法國(guó)規(guī)定,年滿 18歲的男性公民,符合條件者必須履行國(guó)民志愿役;韓國(guó)規(guī)定中學(xué)生每年必須參加志愿服務(wù) 40小時(shí);日本政府立法,將郵政儲(chǔ)蓄利息部分的 30%抽出,設(shè)立志愿者活動(dòng)專項(xiàng)基金。我國(guó)北京市規(guī)定,2009年起全市大、中、小學(xué)生應(yīng)參加一定時(shí)間的社區(qū)志愿服務(wù),并將此經(jīng)歷作為升學(xué)、評(píng)優(yōu)和入黨的參考。三是進(jìn)一步完善基層民主制度和居民代表會(huì)議制。充分發(fā)揮居民代表會(huì)的溝通和監(jiān)督職能,加強(qiáng)社區(qū)工作者與廣大居民的經(jīng)常性聯(lián)系,健全民主監(jiān)督和制約機(jī)制,為社區(qū)居民自覺(jué)主動(dòng)地參與社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理提供積極的政策動(dòng)力,開(kāi)辟優(yōu)越的制度環(huán)境。

41科學(xué)定位居委會(huì)角色,有效帶動(dòng)公民參與

居委會(huì)是法定的城市基層群眾性自治組織,其實(shí)際角色應(yīng)與法定角色相吻合。居委會(huì)應(yīng)成為社區(qū)及其成員根本利益的代言人,而不是政府的依附、街道的“腿”——被大量行政事務(wù)拖累得疲憊不堪而無(wú)暇認(rèn)真考慮社區(qū)及其成員的真正需求。從實(shí)際情況看,居委會(huì)不僅是社區(qū)成員在遇到生活問(wèn)題或困難時(shí)重要的求助對(duì)象,也是居民社區(qū)參與的主要途徑,居委會(huì)本身在社區(qū)參與中發(fā)揮著動(dòng)員、組織作用。然而,居委會(huì)所發(fā)揮的實(shí)際功能與其目標(biāo)功能還有很大的差距,居委會(huì)應(yīng)成為公民社區(qū)參與的重要保障。

要發(fā)揮好居委會(huì)等社區(qū)組織在公民參與中的作用,以下幾點(diǎn)必須得以重視:首先要弱化居委會(huì)行政色彩,完成居委會(huì)的功能重建,強(qiáng)化其服務(wù)功能。其次是建立完整的以居委會(huì)為核心的社區(qū)組織體系。有學(xué)者根據(jù)社區(qū)組織的服務(wù)性特征,將各種社區(qū)組織劃分為五種類型:一是半行政半自治型服務(wù)組織,如居民委員會(huì);二是互助、福利型組織,如自愿者協(xié)會(huì);三是有償服務(wù)型組織,如物業(yè)公司;四是居民自發(fā)形成的無(wú)特定形式,為某一特定目標(biāo)或社區(qū)需求聚集而成的個(gè)案型社區(qū)服務(wù)組織;五是其他群眾性社團(tuán)組織。上述社區(qū)組織中居委會(huì)與其他組織是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系 (社區(qū)黨組織除外)。公民社會(huì)理論認(rèn)為,一個(gè)社會(huì)中自發(fā)結(jié)成的群眾性NGO越多,社會(huì)的自生能力就越強(qiáng),公民的參與程度也越高。因此,應(yīng)完善以居委會(huì)為核心的社區(qū)組織體系,為公民參與的制度化、常規(guī)化、組織化提供有效保障。

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