李貴華

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410081)

論行政許可法之法律保留原則

李貴華

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410081)

法律保留原則是憲法人權(quán)保障的內(nèi)在的含義,是對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的保護(hù)。行政許可法規(guī)范權(quán)力的行使,以公共利益為目標(biāo),保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。法律保留和依法行政在本質(zhì)、目的、范圍和實(shí)現(xiàn)途徑上是一致的,堅(jiān)持法律保留原則的行政許可法,才是依法行政,執(zhí)政為民。

法律保留原則;行政許可法;權(quán)利保留

一、法律保留原則的概念及實(shí)質(zhì)

1886 年奧托·邁耶在《法國行政法原理》一書中首次提出法律保留(Vorberhalt des Gesetzes)的概念,認(rèn)為行政權(quán)必須依附在法律之下,行政只有獲得法律的授權(quán),方能干涉人民的自由和財(cái)產(chǎn)[1]75-77。在《德國行政法》中,奧托·邁耶強(qiáng)調(diào)認(rèn)為行政有其作用的領(lǐng)域——主要是國家沒有干涉?zhèn)€人自由與財(cái)產(chǎn)的“政府行為”以及特別權(quán)力關(guān)系,而法律保留就是指在行政自由作用的范圍以外,議會(huì)法律是行政的必要基礎(chǔ),行政只有獲得議會(huì)法律的授權(quán)才能干涉公民的基本權(quán)利與自由。法律保留公民的權(quán)利和自由高于行政權(quán),行政權(quán)力的行使應(yīng)該以公民的權(quán)利和自由的保障為前提,而不能限制和剝奪公民的基本權(quán)利和自由[2]。所以,現(xiàn)代法律保留原則具有規(guī)范行政與立法的雙面意義,既是行政法律保留,也是立法法律保留。行政法律保留是所有議會(huì)立法型的法治國家的共通要求。

我國憲法明確規(guī)定我國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)。同時(shí)以明確的條款列舉公民的基本權(quán)利和義務(wù)。以上都表明我國法律嚴(yán)格保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由,所以我國著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授認(rèn)為,法律保留原則是指“凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng),或者只能由法律規(guī)定;或者必須在法律明確授權(quán)的情況下,行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定?！盵3]89

憲法上的法律保留原則從應(yīng)然的角度規(guī)定人民的權(quán)利,而行政法的法律保留追究的是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的根據(jù)與源泉,根據(jù)立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)法所制定的普遍性規(guī)定,可以作為行政活動(dòng)的法律根據(jù)。所以,對(duì)于法律保留原則的實(shí)質(zhì),肖北庚教授認(rèn)為法律保留原則的實(shí)質(zhì)就是權(quán)利保留。[4]權(quán)利人民自己保留是自然權(quán)利觀及其憲政實(shí)踐的一個(gè)重要側(cè)面,然而權(quán)利的人民保留如缺乏有效的制度保障則會(huì)停于宣言狀態(tài),其實(shí)現(xiàn)必然取決于政府對(duì)其成立目的認(rèn)同,只有政府的運(yùn)作完全服從于其建立目的——尊重和保障人權(quán),并視尊重和障公民的基本權(quán)利為政府義務(wù)時(shí),人民保留的權(quán)利才能得到有效實(shí)現(xiàn)。所以法律保留實(shí)質(zhì)就是權(quán)利保留。

二、行政許可法的概念及其權(quán)利保障

關(guān)于行政許可的概念,行政法理論界存在著多種不同的觀點(diǎn),但是我們從規(guī)范的角度,可以更好的來厘定行政許可的概念。

首先,從我國《行政許可法》第2條來看,行政許可是具體行政行為的一種,指法定享有許可權(quán)的機(jī)關(guān),根據(jù)公民、法人和其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為 。這是最狹義的理解,只有許可機(jī)關(guān)頒發(fā)了許可證才稱為行政許可。其次,從《行政許可法》第38條第二款來看,行政許可除包括狹義理解的外,是否頒發(fā)許可證的活動(dòng)都屬于行政許可 ,因?yàn)橄鄬?duì)人提交了申請,行政許可機(jī)關(guān)有可能許可而頒發(fā)了許可證,也有可能經(jīng)過審查拒絕頒發(fā)而不予許可,不予許可也是行政許可的工作之一,行政機(jī)關(guān)依法作出不予許可的書面決定應(yīng)當(dāng)說明理由告訴我們。由此可見不予許可也是行政許可概念中的題中之意。最后,從《行政許可法》第六章的相關(guān)內(nèi)容來看,行政許可不僅指是否頒發(fā)許可證的環(huán)節(jié),還包括頒發(fā)之后對(duì)被許可人實(shí)施許可行為的活動(dòng)進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)與管理,即規(guī)定的監(jiān)督、檢查的內(nèi)容也屬于行政許可法應(yīng)予調(diào)整的內(nèi)容。

《行政許可法》第4條確定了行政許可法定的基本原則:“設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”即行政許可法定原則。它要求行政許可的設(shè)定和實(shí)施必須有明確的法律依據(jù),并且應(yīng)當(dāng)由法定的主體按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。也即行政許可法定原則包括兩個(gè)層次的涵義:第一、行政許可制度的設(shè)置必須有法律依據(jù)。①依法定事項(xiàng)設(shè)定行政許可。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都只能嚴(yán)格按照《行政許可法》第十二條所規(guī)定的事項(xiàng)設(shè)定行政許可,超越法定許可事項(xiàng)范圍設(shè)定的行政許可無效;②依法定權(quán)限設(shè)定行政許可。對(duì)于可以依法設(shè)定行政許可的事項(xiàng),行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)必須遵守《立法法》有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的立法權(quán)限,以及《行政許可法》有關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)限的相關(guān)規(guī)定,無權(quán)或者越權(quán)設(shè)定的行政許可無效或者將被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷。③依法定程序設(shè)定行政許可。許可法定原則強(qiáng)調(diào)不僅實(shí)體上要合法,程序上也要合法。行政許可管理機(jī)關(guān)應(yīng)該按照什么樣的程序規(guī)制行政許可,行政相對(duì)人應(yīng)按照什么程序取得行政許可等問題都需要有法定依據(jù)。設(shè)定主體違反法定程序設(shè)置許可,將被有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)撤銷。另外許可法定原則還要求行政許可申請人的資格和能力必須符合法定條件,其申請程序必須符合法定要求,申請內(nèi)容必須符合法律規(guī)定及社會(huì)公共利益。第二、行政許可程序違法的,要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。[5]172行政許可程序違法,就會(huì)對(duì)行政許可決定以及行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生相應(yīng)的影響。前者主要是對(duì)行政許可決定效力的影響,后者是行政責(zé)任。根據(jù)行政許可程序違法的性質(zhì)及情節(jié)輕重,可能對(duì)行政許可是實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員適用行政處分甚至追究刑事責(zé)任。《行政許可法》第7章,用《法律責(zé)任》來規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)工作人員及其行政行為。根據(jù)責(zé)任的輕重來追究責(zé)任,從而更好的保護(hù)公民的權(quán)利和利益,或者為社會(huì)公共利益的維護(hù)來行使公共權(quán)力。

三、法律保留原則與我國依法行政

《行政許可法》明確規(guī)定:設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。對(duì)于行政許可法的合法性原則中,其與法律保留原則是一致的,都是統(tǒng)一在憲政國家的法治制度中。憲政法律秩序的價(jià)值追求與人類的基本價(jià)值觀是相同的,即承認(rèn)并認(rèn)同公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)和生命權(quán),所不同的是,促使憲政法律秩序形成的憲政,將這些基本權(quán)利賦予法律形式,納入人權(quán)保障體制,并且規(guī)定基本人權(quán)不能剝奪、不可侵犯、不可讓渡。[6]56

(一)法律保留和依法行政統(tǒng)一于憲法。法律保留原則是法治國家的要求,在我國確立法律保留原則是對(duì)我國憲政建設(shè)的很大促進(jìn)。法律保留原則為行政機(jī)關(guān)提供“依法行政”所必須的法,將某些主要事項(xiàng)掌握在立法者的手里。同時(shí)劃分人民與國家之間的關(guān)系。這些都集中體現(xiàn)在憲法的保障行使中。而政府在行政權(quán)的行使中,過度的權(quán)力集中行使必將導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利的限制,特別是19世紀(jì)來的“行政國家”即國家行政權(quán)滲透到人民社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,人民在其生活的整個(gè)過程中都離不開行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)的行政行為影響人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國家安全、穩(wěn)定和發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。[7]

在沒有建立起對(duì)包括規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為的私法審查制度之前,作為權(quán)力享有者的人大必須負(fù)擔(dān)起對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約責(zé)任?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定人大常委會(huì)的監(jiān)督職能和監(jiān)督程序。對(duì)于法律保留和行政許可的行使、監(jiān)督都必須依耐憲法的保障實(shí)施來建立憲政法律秩序。憲政法律秩序的建立,不僅需要憲法運(yùn)行機(jī)制的良性運(yùn)行,以保證憲法主體廣泛地遵守和執(zhí)行憲法,而且還要防止違憲行為,減少無序,而要防止違憲行為,關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督,建立強(qiáng)有力的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。[8]168

(二)法律保留與依法行政統(tǒng)一于人權(quán)保障。人權(quán)是指作為一個(gè)人所應(yīng)該享有的權(quán)利,是一個(gè)人為滿足其生存和發(fā)展需要而應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。其核心是使每個(gè)人的人格、精神、道德和能力都獲得充分發(fā)展。我國《立法法》第9條將公民基本權(quán)利的保障納入法律的絕對(duì)保留事項(xiàng),有利于公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。法律保留原則強(qiáng)調(diào)對(duì)于影響人民自由權(quán)利之重要事項(xiàng),沒有法律的明確授權(quán),行政機(jī)關(guān)不能作出行政行為。保障人權(quán)要求國家依法配置權(quán)力,確保行政權(quán)力可以依法得到有效行使的同時(shí)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督,促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確地行使權(quán)力,確保自然人、法人和其他組織的基本權(quán)利不受非法的侵害。原法律保留原則之起因,乃為使人民的基本權(quán)利能夠受到更大的保障?，F(xiàn)代各國一般都強(qiáng)調(diào)在影響公民、法人或其它組織的基本權(quán)利時(shí),必須由議會(huì)制定的法律予以規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在任何情況下都不能染指,并將這一規(guī)則通過憲法或者其他憲法性法律予以確認(rèn)?！缎姓S可法》規(guī)定:為了規(guī)范行政許可行的設(shè)定和實(shí)施,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理,根據(jù)憲法,制定本法。由此可以理解,政許可法對(duì)于行政領(lǐng)域,旨在規(guī)范行政權(quán)力的行使,更好的保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三)法律保留和依法行政統(tǒng)一于限制權(quán)力、規(guī)范行政。法律保留原則在權(quán)利的保護(hù)和權(quán)力的制約方面都有明確的規(guī)定,對(duì)公民的權(quán)利以法律的形式確定,而行政許可法則圍繞對(duì)權(quán)力的制約和公共利益的保護(hù)來規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為。憲法和行政法中的法律保留原則都強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)的分工,通過分工來明確各自的權(quán)力范圍。對(duì)于絕對(duì)保留的事項(xiàng),必須立法,而不能授權(quán)于行政機(jī)關(guān);對(duì)于相對(duì)保留事項(xiàng),則可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。所謂法律絕對(duì)保留的事項(xiàng),是指在任何情況下都只能由法律做出規(guī)定的事項(xiàng);所謂相對(duì)保留的事項(xiàng),是指在法律一時(shí)無法制定而實(shí)踐中又非常需要的情況下,可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定為行政法規(guī)的事項(xiàng)。[9]75行政法中的法律保留主要是依法行政的要求,解決的是行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性問題。行政法中的法律保留原則,側(cè)重于任何行政機(jī)關(guān)不得制定屬于法律保留事項(xiàng)的規(guī)范性文件,行政機(jī)關(guān)的行為必須符合憲法和法律的規(guī)定。行政許可的范圍、行政許可的程序必須合法有效。

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D912.1

A

1671-8275(2010)04-0012-02

2010-05-25

李貴華(1983-),女,湖南韶陽人,湖南師范大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)2008級(jí)碩士研究生。研究方向:行政法。

責(zé)任編輯:之 者