卜二東

(安徽師范大學(xué)政法學(xué)院,安徽蕪湖 241003)

完善我國預(yù)防性監(jiān)察立法的可行性

卜二東

(安徽師范大學(xué)政法學(xué)院,安徽蕪湖 241003)

目前我國行政監(jiān)察的工作方法往往側(cè)重于事后監(jiān)察,但這并不能從根本上解決行政機(jī)關(guān)違法行為的發(fā)生。預(yù)防性監(jiān)察則是事前監(jiān)察或事中監(jiān)察,它能起到未雨綢繆、防患于未然的作用。而我國預(yù)防性監(jiān)察法制卻存在許多不足,所以加大對(duì)預(yù)防性監(jiān)察研究的力度有著積極的意義。

行政監(jiān)察;預(yù)防性監(jiān)察;可行性

行政監(jiān)察是指國家在政府系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立專門行使監(jiān)督職權(quán)的機(jī)關(guān),依法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他組織和人員行使行政權(quán)力,執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策、決定的情況及違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)視、督察、糾舉和懲戒的一種活動(dòng)。[1]1行政監(jiān)察是政府內(nèi)部重要的自我制約機(jī)制,其對(duì)權(quán)力的監(jiān)控職能是其他監(jiān)督體系所不能替代的,它在國家政治生活和行政管理中具有重要的地位和作用。預(yù)防性監(jiān)察則是指監(jiān)察機(jī)關(guān)采取思想教育、道德規(guī)范及制度完善等措施以防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法或不合理行使職權(quán)的一種前置監(jiān)督機(jī)制。[2]236

一、我國目前預(yù)防性監(jiān)察法制存在的不足

預(yù)防性監(jiān)察作為行政監(jiān)察的主要形式之一,在增強(qiáng)權(quán)力對(duì)于腐敗的“免疫力”以及對(duì)于腐敗“傳染源”的隔離方面占有很大的優(yōu)勢(shì)。但是目前我國的預(yù)防性監(jiān)察法制卻存在很多的不足,它們主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,法律監(jiān)督機(jī)制不健全。從1987年國家建立監(jiān)察部以來,“懲治”型的工作方法一直是我們做反腐倡廉工作時(shí)所采用的重要方法,事前防范和事中監(jiān)督機(jī)制卻沒有得到很好的完善。現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察工作的重要法律依據(jù),但是這兩部法律中規(guī)定大多屬于原則性規(guī)定和事后懲罰性規(guī)定,對(duì)于預(yù)防性監(jiān)察的規(guī)定則比較少。但是僅僅只有懲治,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)閼椭坞m然可以威懾腐敗分子、警惕世人,但如果事實(shí)上存在腐敗分子未依法受到懲處的情況,那么懲治腐敗的警示和預(yù)防作用將大大削弱,并可能促發(fā)更多腐敗,形成惡性循環(huán);其次,懲治是事后的一種懲罰行為,并不能彌補(bǔ)因該腐敗而產(chǎn)生的不良后果。在懲治的過程中難免會(huì)存在一些漏網(wǎng)之魚,致使一部分腐敗分子逍遙法外。懲治性措施與預(yù)防性措施相比較而言,前者側(cè)重于治標(biāo),后者則側(cè)重于治本。

第二,教育預(yù)防機(jī)制弱化,需要相互配套的規(guī)章制度。當(dāng)前,我國預(yù)防性行政監(jiān)察側(cè)重于思想道德上的預(yù)防,提倡廉政教育。采取思想道德教育預(yù)防無疑有著重要的作用,從教育的角度來講,公務(wù)員的廉潔從政的意識(shí)和公民廉潔行事的意識(shí)都屬于思想觀念范疇,它們是相對(duì)穩(wěn)定的,在短時(shí)間內(nèi)不易發(fā)生變化。強(qiáng)化預(yù)防教育,筑牢思想道德防線是做好行政監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性任務(wù)。但是總結(jié)我國幾十年來行政監(jiān)察工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以看出,思想道德教育方面的硬度和力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,由于缺乏相互配套的規(guī)章制度,教育預(yù)防機(jī)制遠(yuǎn)未形成。俗話說:“天下熙熙,皆為利來;天下攘攘,皆為利往”。人非圣賢,孰能無過。作為社會(huì)的一員,在利益的誘惑下,許許多多的人最終還是會(huì)被束手就擒。這說明僅僅靠思想上的預(yù)防是不行的,還需要從法律以及其他的角度對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行預(yù)防。

第三,預(yù)防性監(jiān)察立法步伐的滯后。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,腐敗早已成為全球性的問題。目前世界各國都把預(yù)防性監(jiān)察擺在了突出重要的位置,制定了許多嚴(yán)格的法律。法律作為約束人們行為的規(guī)范,缺少必要的法律將會(huì)出現(xiàn)人治。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中出現(xiàn)了很多新情況、新問題,但現(xiàn)行行政監(jiān)察法律法規(guī)停滯不前,相關(guān)的預(yù)防性監(jiān)察的法律沒有得到完善。監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理一些新出現(xiàn)的問題時(shí)雖然做了一些工作,但往往缺乏法律法規(guī)依據(jù)。此外,雖有一些預(yù)防性監(jiān)察的規(guī)章制度,但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中往往流于形式,沒有實(shí)際的可操作性。

第四,預(yù)防性監(jiān)察制度的相關(guān)配套法規(guī)不合理。法治國家總是通過統(tǒng)一的政令來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。只有不斷地完善法律規(guī)范,給人們的行為提供一個(gè)統(tǒng)一的準(zhǔn)則才能實(shí)現(xiàn)國家穩(wěn)定。但從總體上看,我國預(yù)防和治理腐敗的法律和制度還不健全,還沒有建立起宏觀、微觀既配套又完備的,適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的從源頭上預(yù)防和治理腐敗的法律和制度的完整體系。[3]當(dāng)前與預(yù)防性監(jiān)察工作相關(guān)的配套法律法規(guī)尚不健全,如《行政程序法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等,都還在制定過程中,有的甚至還沒有列入全國人大立法規(guī)劃。此外,配套法規(guī)多數(shù)是以規(guī)章、辦法、通知來規(guī)定,如黨中央、國務(wù)院聯(lián)合制定的《制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等有關(guān)規(guī)范性文件,其效力比較有限。

綜上所述,我國現(xiàn)行的預(yù)防性監(jiān)察的法律往往是應(yīng)急的、階段性的,它們?nèi)鄙俪耙庾R(shí)。此外,預(yù)防性的規(guī)范往往散落于其它部門法規(guī)中,沒有完整的法律規(guī)范,并且政策性規(guī)定偏多,由于位階較低,缺乏法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和威懾性,操作性不強(qiáng),這大大限制了我國預(yù)防性行政監(jiān)察工作的進(jìn)行。

二、完善我國預(yù)防性監(jiān)察立法的可行性

立法的可行性問題是一個(gè)關(guān)于立法時(shí)機(jī)是否成熟進(jìn)行判斷的問題,回答這個(gè)需要考察立法條件是否已經(jīng)具備。如果現(xiàn)實(shí)迫切需要,同時(shí)立法者又具備了立法的能力,就可以認(rèn)為立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。[4]73

首先,在我國的封建社會(huì),統(tǒng)治者建立了一套完備的監(jiān)察制度,而且達(dá)到了很高的水平,它是統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)成熟的標(biāo)志。戰(zhàn)國時(shí)的法家主張“明主治吏不治民”,正是兩千多年來監(jiān)察制度長(zhǎng)久不衰的原因。我國古代的監(jiān)察制度重要特點(diǎn)就是監(jiān)察立法十分完備,監(jiān)察官依法行使監(jiān)察權(quán),監(jiān)察活動(dòng)能夠做到有法可依。從漢代的《監(jiān)御史九條》,唐代的《巡察六條》,元代的《憲臺(tái)格例》以及清朝的《欽定臺(tái)規(guī)》等,[3]正是完備嚴(yán)密的監(jiān)察法律制度,保證了監(jiān)察制度的相對(duì)穩(wěn)定性,對(duì)于龐大的官僚群體起到了心理上的震懾和實(shí)際上的防范懲戒作用。縱觀我國古代的監(jiān)察制度,通過行使彈劾、推事、諫諍、封駁權(quán),形成了“以條問事,依法監(jiān)察”的傳統(tǒng),充分發(fā)揮了監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施司法監(jiān)督、推行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、提高制約效能、保障政令暢通等整飭吏治的作用。雖然我國古代的監(jiān)察制度是為了維護(hù)封建皇權(quán)的統(tǒng)治,但就其重視立法和依法監(jiān)察而言,這對(duì)于當(dāng)代預(yù)防性監(jiān)察立法有很大借鑒意義。

其次,建國以來,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都論述了對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員加強(qiáng)監(jiān)督、監(jiān)察的重要性。早在1985年,鄧小平就指出,解決貪污腐化和濫用權(quán)力主要通過兩個(gè)手段:“一個(gè)是教育,一個(gè)是法律”。1992年他在南方講話中再次提出,廉政建設(shè)“還是要靠法制,搞法制靠的住些”。江澤民在中央紀(jì)委五次全體會(huì)議上的講話也提出“反腐倡廉工作要逐步實(shí)現(xiàn)制度化、法制化”。黨的十六屆三中全會(huì)第一次提出:“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗的體系。”黨的十六屆四中全會(huì)提出:“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”,抓緊建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系。尤其強(qiáng)調(diào)從源頭上防止腐敗的重要性,要求建立拒腐防變的教育長(zhǎng)效機(jī)制,反腐倡廉的制度體系,權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制。黨的十七大報(bào)告中明確指出:“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí),更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域?！鄙鲜龅囊幌盗欣碚搶?duì)于建立國家廉政體系有積極的指導(dǎo)意義,對(duì)于我國預(yù)防性監(jiān)察立法的完善也提供了強(qiáng)有力的支持。

最后,西方社會(huì)由于存在不同于中國的民主土壤,其對(duì)權(quán)力的控制也有別于中國。近代來,隨著資產(chǎn)階級(jí)思想家分權(quán)制衡思想地提出,分權(quán)制衡的政治制度也得以在各國實(shí)踐與完善。孟德斯鳩作為分權(quán)思想的集大成者,他指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)”,“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。[5]154所以他主張防止權(quán)力濫用的最好辦法是用權(quán)力約束權(quán)力,建立一種能夠以權(quán)力制約權(quán)力的政治體制。經(jīng)過幾百年的發(fā)展,西方國家已經(jīng)積累了豐富的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)并建立了十分完善的行政監(jiān)察制度,這對(duì)于行政權(quán)力的制衡,防止其被濫用,對(duì)建立廉潔、高效政府起到了積極的推動(dòng)作用。改革開放以來,我國行政法的理論研究有了很大的成果,域外的行政法理論也被大量地介紹到國內(nèi),國內(nèi)行政法理論研究出現(xiàn)了百家爭(zhēng)鳴的局面。隨著依法治國理念地提出,行政立法無論在技術(shù)、層次、種類上還是行政法律體系都得到了不斷得完善。由于國外行政監(jiān)察制度經(jīng)過不斷地發(fā)展相對(duì)于我國而言比較完善,許多的先進(jìn)理念和制度經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)W(xué)習(xí)。目前國外有關(guān)預(yù)防性監(jiān)察的立法非常豐富,許多國家都制定了嚴(yán)格的法律制度,比如美國1978年的《文官制度改革法》等,新加坡的《公務(wù)員法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等系列規(guī)章制度,這些法律規(guī)定了官員腐敗的類型和懲治與預(yù)防的措施,對(duì)政府官員的行為起到了規(guī)范和約束作用。依據(jù)對(duì)我國基本國情和監(jiān)察制度的分析,區(qū)別性地吸收域外監(jiān)察制度的有益成分會(huì)給我國監(jiān)察制度的發(fā)展提供一個(gè)建設(shè)性的新視角,對(duì)于我國預(yù)防性監(jiān)察的立法也會(huì)有積極的借鑒意義。

法治是與權(quán)力制約和監(jiān)督連在一起的,沒有制約和監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致濫用和腐敗,同時(shí)法治要求一切國家權(quán)力都要依既定的法律行使。在對(duì)權(quán)力腐敗的綜合治理中,立法防治無疑是緊要且關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。預(yù)防性監(jiān)察作為事前監(jiān)察或事中監(jiān)察,起到防患于未然的作用,加強(qiáng)和完善預(yù)防性行政監(jiān)察立法有助于充分發(fā)揮預(yù)防性行政監(jiān)察的作用。此外,加強(qiáng)預(yù)防性行政監(jiān)察立法,亦可以使一系列相關(guān)法規(guī)制度得以健全,通過嚴(yán)格執(zhí)行制度,公共權(quán)力行使者的違法行為可以暴露并受到查處,同時(shí)通過預(yù)防監(jiān)察提高公共權(quán)力行使者拒腐防變的能力,不斷完善法規(guī)制度,能夠大大降低通過同一種方式發(fā)生的幾率,進(jìn)而鞏固懲治腐敗的成果,從而促進(jìn)我國的廉政建設(shè)。所以不斷完善我國預(yù)防性行政監(jiān)察的立法對(duì)于我國行政監(jiān)察機(jī)制的運(yùn)行有著重要的意義。

[1] 國家稅務(wù)總局教材編寫組.稅務(wù)行政監(jiān)察[M].北京:人民出版社,2004.

[2] 杜興洋.行政監(jiān)察學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2008.

[3] 夏贊忠.中國廉政法律制度研究[M].北京:中國方正出版社,2007.

[4] 王萬華.中國行政程序法立法研究[M].北京:中國法制出版社,2005.

[5] 孟德斯鳩.論法的精神:上冊(cè)[M].張雁深,譯.上海:商務(wù)印書館,1982.

責(zé)任編輯:張彩云

D926.34

A

1671-8275(2010)02-0110-02

2009-12-26

卜二東(1987-),男,安徽靈璧人,安徽師范大學(xué)政法學(xué)院2008級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。研究方向:行政法學(xué)。