劉薈

(華中師范大學(xué);武漢 武昌 430079)

中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)十年回顧與展望

劉薈

(華中師范大學(xué);武漢 武昌 430079)

城市社區(qū)建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中提出的一項(xiàng)重大的實(shí)踐課題。從二十世紀(jì)八十年代后期特別是進(jìn)入九十年代以來，城市社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的迅速發(fā)展有力的推進(jìn)了城市社區(qū)研究。城市社區(qū)現(xiàn)已成為多門學(xué)科共同研究的對(duì)象。文章通過對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的緣起，十年以來的發(fā)展歷程及其內(nèi)部存在問題的研究，試圖對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展前景做出一定的展望。

城市社區(qū);城市社區(qū)建設(shè);單位制;行政化

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的分化日益明顯，社區(qū)作為社會(huì)發(fā)展的基本單元，正逐步發(fā)揮著越來越重要的作用。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的研究發(fā)軔于二十世紀(jì)九十年代初，其在全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模推廣以2000年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》為標(biāo)志。

一、我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的源起

我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與西方城市社區(qū)建設(shè)有著本質(zhì)的區(qū)別，因?yàn)槲覈?guó)城市社區(qū)建設(shè)是在特殊的歷史條件下興起的。

近代以來，由于軍閥割據(jù)，戰(zhàn)亂紛爭(zhēng)，國(guó)力衰微，整個(gè)中國(guó)就如“一盤散沙”。經(jīng)過中國(guó)共產(chǎn)黨艱苦卓絕的奮斗，中華人民共和國(guó)成立，建立了以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。新中國(guó)依靠強(qiáng)有力的國(guó)家政權(quán)，消除了舊中國(guó)的散漫無組織的散沙狀態(tài)，迅速實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會(huì)的穩(wěn)定，并形成了空前的全國(guó)團(tuán)結(jié)，但從此也走上了“強(qiáng)國(guó)家、弱市場(chǎng)、弱社會(huì)”的發(fā)展道路。

建國(guó)初期，為了恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)實(shí)行的是高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，就需要政府掌握足夠的信息，由此建立了權(quán)力高度集中的行政管理體制和社會(huì)管理體制。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)方面都采取行政命令的形式。這在特殊的歷史時(shí)期，或者說在建國(guó)初期，起了重要的作用，它能夠在極短的時(shí)間調(diào)動(dòng)一切可調(diào)動(dòng)的力量完成我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會(huì)的穩(wěn)定;但同時(shí)也造成了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的失衡。國(guó)家掌管一切，社會(huì)和市場(chǎng)基本上無可作為。政府管轄范圍過于寬泛和超強(qiáng)控制，嚴(yán)重抑制了社會(huì)組織的發(fā)育，社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重不足，社會(huì)接納力嚴(yán)重弱化。這就形成了：“行政全能型”政府以國(guó)家的身份將社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的管理集于一身，并通過各種手段組建各種全能的“單位”，并將絕大多數(shù)社會(huì)成員吸納其中加以組織和控制，由此導(dǎo)致了政企不分、政事不分、社政不分、單位依附于政府、個(gè)人依附于單位。

單位雖然能夠包含大部分的城市居民，但是還有一部分不屬于單位之內(nèi)，如一些無業(yè)游民，那他們生活和服務(wù)誰來提供呢?五十年代，為了加強(qiáng)對(duì)城市居民的管理和基層政權(quán)建設(shè)，各級(jí)城市基層政權(quán)組織設(shè)立了派出機(jī)關(guān)——街道辦事處，并按居民的居住地區(qū)設(shè)立了居民委員會(huì)。街道辦事處主要負(fù)責(zé)動(dòng)員群眾、實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的管理和控制，而居民委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)解決紛爭(zhēng)、治安保衛(wèi)、公共福利、居民管理、協(xié)助政府開展工作，同時(shí)向政府反映居民要求。在當(dāng)時(shí)這兩機(jī)構(gòu)發(fā)揮了很好的作用，但是由于當(dāng)時(shí)的單位制的全面覆蓋性，國(guó)家的強(qiáng)制作用，吸納了大部分的居民，所以兩者只是在“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”格局下對(duì)“單位體制”起拾遺補(bǔ)缺的作用，只是黨和政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和社會(huì)控制上的手段。街道辦事處和居民委員會(huì)的管理體制也基本上是以行政管理為主。街道辦事處行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的行政職能，而居民委員會(huì)也沒有發(fā)揮群眾性自治組織的作用，實(shí)際上成為執(zhí)行行政指令的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”。

進(jìn)入改革開放以來，我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了重大的變化，最主要的表現(xiàn)便是“單位制的解體”。也就是人們解釋中國(guó)社區(qū)建設(shè)興起時(shí)常用的“單位制解體理論”?！皢挝恢评碚摗睘樯鐓^(qū)自治提供了理論基礎(chǔ)。最早以單位為視角研究中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的是美國(guó)學(xué)者華爾德。他在《共產(chǎn)主義社會(huì)的新傳統(tǒng)主義》一書中提出“單位依附關(guān)系理論”。國(guó)內(nèi)的學(xué)者在分析20世紀(jì)90年代社區(qū)建設(shè)的背景和城市基層社會(huì)管理體制變遷時(shí)，將單位理論作為一種解釋模式引入到我國(guó)學(xué)術(shù)界，產(chǎn)生了重大影響?！保?］

二、我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)存在的問題——政府、社區(qū)矛盾

由我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的緣起，我們可以看到：我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)是在“全能”政府“失效”和“萬能”市場(chǎng)“失靈”的背景下發(fā)生的，是在國(guó)家與社會(huì)分離、作為國(guó)家與社會(huì)連接點(diǎn)的“單位制”解體的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，其重要目標(biāo)之一就是重新進(jìn)行社會(huì)整合和社會(huì)改造［2］這種不同的產(chǎn)生背景也就決定了我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與西方的不同。就如陳偉東教授所說的中國(guó)的社區(qū)建設(shè)道路“是一條不同于西方社區(qū)自治的中國(guó)化道路”。［3］其存在的問題必須引起重視。

(一)城市社區(qū)建設(shè)中政府、社區(qū)和社會(huì)組織各自的作用發(fā)揮不當(dāng)

1.建設(shè)中政府的作用不當(dāng)。政府常常出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象，處理不好與社區(qū)的關(guān)系，一定程度造成了建設(shè)主體單一和資金來源單一的城市社區(qū)建設(shè)的困境。

政府越位——社區(qū)運(yùn)行行政化傾向過于嚴(yán)重。社區(qū)行政化在中國(guó)傳統(tǒng)政治思想和當(dāng)前體制下有其必然性和合理性，在一定程度上對(duì)社區(qū)的發(fā)展有積極作用。比如有利于社區(qū)服務(wù)功能的強(qiáng)化，有利于社區(qū)控制功能的強(qiáng)化，有利于社會(huì)的整合和社會(huì)的穩(wěn)定。但社區(qū)運(yùn)行行政化過于強(qiáng)烈，對(duì)社區(qū)的全面發(fā)展不利。

政府的錯(cuò)位和缺位——政府對(duì)該做什么，不該做什么拿捏不準(zhǔn)。政府應(yīng)該有所為有所不為，政府不能錯(cuò)位，更不能缺位。社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)居民自治，改變國(guó)家包辦社會(huì)的格局，使國(guó)家權(quán)力從包括社區(qū)在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)適當(dāng)?shù)耐顺?。但這并不是說我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)政府應(yīng)該全部退出，政府對(duì)社區(qū)的依法管理始終是必要的，這是國(guó)家履行社會(huì)管理職能的必然要求。尤其是在我國(guó)現(xiàn)在市場(chǎng)機(jī)制不完備，社會(huì)組織比較欠缺的條件下，政府的管理體制是必不可少的。這就要求政府明確“何所為，何所不為”。政府要轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)擔(dān)負(fù)起社區(qū)建設(shè)掌舵者的責(zé)任，在政策法規(guī)上，建設(shè)經(jīng)費(fèi)上、協(xié)調(diào)工作上起到重要作用。而不要事事親為，不能取代社區(qū)居民的自我管理，而是要促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。

2.社區(qū)及內(nèi)部組織作用的欠缺。

由于我國(guó)“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的特點(diǎn)，國(guó)家政府組織的發(fā)展比較完善，而社會(huì)組織卻非常弱小。在城市社區(qū)中，只有街道辦事處和居委會(huì)組織比較成熟，而又由于政府組織過于強(qiáng)大，居委會(huì)原來應(yīng)有的群眾性自治組織的作用被遮蓋，同時(shí)由于居委會(huì)：一是缺少自治管理權(quán)力，與街道辦事處實(shí)際上形成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，二是過多的承擔(dān)了由政府交派的事務(wù)性工作，無暇顧及份內(nèi)的工作。從而導(dǎo)致社區(qū)不能真正代表民意，不能得到居民的認(rèn)同，也就不能很好的調(diào)動(dòng)居民建設(shè)社區(qū)。同時(shí)社區(qū)中其他的社會(huì)組織更是虛弱不堪，不能獨(dú)當(dāng)一面。

在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中，沒有較好的處理好政府組織、社區(qū)和社會(huì)組織之間的關(guān)系，造成了建設(shè)主體的單一和資金來源的單一，只有真正處理好三者之間的關(guān)系，才能真正做好城市社區(qū)建設(shè)。

(二)社區(qū)參與不夠，社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)

我國(guó)現(xiàn)階段的政治參與主要是動(dòng)員式參與和精英式參與。社區(qū)成員在社區(qū)工作人員的動(dòng)員、說服下參與公共事務(wù)，或只是同意已經(jīng)決定的事項(xiàng)，居民的政治參與還不是社會(huì)事務(wù)決策的必要條件。同時(shí)社區(qū)還存在社區(qū)精英決定社區(qū)事務(wù)，參與也只是社區(qū)精英的政治參與。同時(shí)參與率低，有效參與率就更低了，參與機(jī)制不完善。人們參與的積極性不高的現(xiàn)象。

從以上的分析我們可以看到，社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力是兩方面的：一是政府的推動(dòng);二是居民自身的訴求，兩者缺一不可。而現(xiàn)在我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)過程中，嚴(yán)重缺乏居民自身訴求的傳達(dá)渠道。使居民的意愿不能及時(shí)得到滿足。同時(shí)我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，大量的“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，同時(shí)大量的農(nóng)村人口涌入城市，社會(huì)流動(dòng)人口大量增加，社區(qū)中人員混雜，從而給社區(qū)管理帶來了一定的難度，同時(shí)人們的思想觀念五花八門，形形色色。還沒有形成一致的社區(qū)意識(shí)。

三、我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的未來走向——社區(qū)自治

自從二十世紀(jì)八十年中期以來，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)逐步開展起來，到現(xiàn)在已經(jīng)成為一股潮流，一開始城市社區(qū)建設(shè)以社區(qū)服務(wù)為突破口和龍頭，然后逐步擴(kuò)展到社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境和社區(qū)治安等全方位的社區(qū)事業(yè)建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上開始了社區(qū)黨建和社區(qū)自治組織的建設(shè)。1999年，沈陽(yáng)市拉開了以社區(qū)自治為龍頭、以社區(qū)組織建設(shè)為重點(diǎn)、以社區(qū)組織建設(shè)帶動(dòng)社區(qū)事業(yè)建設(shè)的全方位社區(qū)建設(shè)新階段的序幕。2000年底，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的文件。這個(gè)文件強(qiáng)調(diào)要“以改革精神加強(qiáng)城市社區(qū)組織和隊(duì)伍建設(shè)”即以社區(qū)自治為龍頭，以社區(qū)組織建設(shè)為重點(diǎn)，以社區(qū)組織建設(shè)推動(dòng)社區(qū)事業(yè)建設(shè)的全方位社區(qū)建設(shè)的新階段的啟動(dòng)。

從我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的歷程中我們可以看到我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的未來是以強(qiáng)化社區(qū)組織為重點(diǎn)的社區(qū)自治。

我國(guó)理論界廣泛接受的社區(qū)自治的概念的基本內(nèi)涵為：社區(qū)自治是指政府管理之外的社會(huì)自治，即政府管理行政事務(wù)、社區(qū)自治組織管理社區(qū)事務(wù)。它強(qiáng)調(diào)社區(qū)的自主權(quán)、主張通過政府與社區(qū)分權(quán)，使社區(qū)成為獨(dú)立的權(quán)利主體，獨(dú)立管理社區(qū)公共事務(wù)。民政部《關(guān)于在我國(guó)推動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中對(duì)社區(qū)自治提出了具體說法：“在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督?！保?］現(xiàn)在學(xué)術(shù)界有很多學(xué)者質(zhì)疑社區(qū)自治在我國(guó)可實(shí)行性的問題，他們認(rèn)為在我國(guó)“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”，國(guó)家權(quán)力強(qiáng)大，社區(qū)組織欠缺的背景下，社區(qū)自治建設(shè)是不可能的。這些學(xué)者誤解了一點(diǎn)：他們認(rèn)為社區(qū)自治就完全是社區(qū)、社會(huì)組織的作用，國(guó)家被排除在外。筆者認(rèn)為，社區(qū)自治并不是完全排除國(guó)家的作用，從社區(qū)自治的基本內(nèi)涵我們可以看出，社區(qū)自治政府照常管理行政事務(wù)，而在我國(guó)，社區(qū)中是不會(huì)缺少行政事務(wù)的。我們應(yīng)該將政府和社區(qū)分權(quán)。但不能忽視了國(guó)家政府的作用

(一)充分發(fā)揮政府在推進(jìn)社區(qū)自治建設(shè)中的作用

社區(qū)自治是我們社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)，但這個(gè)過程是漫長(zhǎng)的。在此過程中，我們應(yīng)該積極發(fā)揮國(guó)家的作用，但為防止政府過多參與社區(qū)建設(shè)，造成“行政——社區(qū)”的現(xiàn)象，我們要明確政府在社區(qū)建設(shè)中的作用界限。

筆者認(rèn)為政府在城市社區(qū)建設(shè)中只管行政管理部分，起引導(dǎo)、推動(dòng)、服務(wù)和保障作用。具體來說應(yīng)該包括：一是充分發(fā)揮政治權(quán)威，利用體制內(nèi)的資源，規(guī)劃社區(qū)組織體系的建立。二是深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，為群眾逐步提高對(duì)社區(qū)建設(shè)的關(guān)注和參與社區(qū)建設(shè)打下必要的基礎(chǔ)。三是形成一定的制度和機(jī)制，如法律制度、有組織的思想政治體系等，保證社區(qū)建設(shè)正確的方向。

(二)發(fā)揮社區(qū)居民在推動(dòng)社區(qū)自治中的驅(qū)動(dòng)作用

社區(qū)自治的發(fā)展最重要的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力就是社區(qū)居民的社區(qū)參與。因此發(fā)展社區(qū)自治必須充分發(fā)揮社區(qū)居民的作用

強(qiáng)化人們的社區(qū)參與，真正做到社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，形成公民社區(qū)。應(yīng)該使居民能夠分擔(dān)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，并且能夠分享社區(qū)建設(shè)的成果，使每個(gè)居民能夠有機(jī)會(huì)為謀取社區(qū)共同利益施展自己的才能，從而使社區(qū)的各種資源得到充分的利用和有效整合。特別是在資源匱乏的情況下，居民的有效參與是社區(qū)發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)施的保障。

社區(qū)參與不僅是社區(qū)自治的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)也是社區(qū)自治最具實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的手段是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。居民參與便必不可少。有效的政治參與是擴(kuò)大政治民主的基礎(chǔ)，也是民主建設(shè)的重要內(nèi)容。

(三)社區(qū)中自治組織的建設(shè)

社區(qū)中自治組織是自治發(fā)展的不可或缺的因素，但是因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的影響，中國(guó)社會(huì)自治組織發(fā)展嚴(yán)重不足。就現(xiàn)今我國(guó)存在的社會(huì)組織來說，大部分也是依附于國(guó)家，屬于半自主的社會(huì)組織。這就需要我們?cè)诔鞘猩鐓^(qū)建設(shè)過程中大力扶植社會(huì)組織的發(fā)展，使其在社區(qū)自治過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(四)完善社區(qū)自治制度

社區(qū)自治“在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督?！边@就要求我們完善自治方面的制度建設(shè)，從制度上保證社區(qū)自治的發(fā)展。我們應(yīng)該從制度上確定居委會(huì)和街道辦事處的關(guān)系，保證居委會(huì)的獨(dú)立性。強(qiáng)化居民的社區(qū)參與，在制度上保障居民參與權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)要確定社會(huì)自治組織與國(guó)家的關(guān)系，保證自治組織的獨(dú)立性。

我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)發(fā)展了十余年，對(duì)整個(gè)中國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)具有重大意義。而我們所要做的就是促成社區(qū)居民自治，充分發(fā)揮其在我國(guó)政治發(fā)展中應(yīng)有的作用。

［1］張寶鋒.城市社區(qū)自治研究綜述［J］.晉陽(yáng)學(xué)刊.2005，(01).

［2］徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2001，(03).

［3］陳偉東.中國(guó)城市社區(qū)自治：一條中國(guó)化道路——演變歷程、軌跡、問題及對(duì)策［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(01).

［4］中華人民共和國(guó).關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，中辦發(fā)［2000］23號(hào)文件.

The Chinese City Community Constructs：Ten Year Review and Forecast

LIU Hui
(Huzhong Normal University，Wuchang 430079，Wuhan)

The urban community construction is a significant practice topic which in our country economic society system reforming and the city modernization process proposed.Has been specially enters since the late－1980s in the 90s，the city community services and the community construct the rapidly expand powerful advancement city community has studied.The urban community already became the many discipline team studies the object.This article through the origin which constructs to the urban community，since ten year development process and the internal existence question’s research，has attempted the prospects for development which constructs to the urban community to make certain forecast.

urban community;the urban community construction;system of units;administrative

K9

A

1671－5004(2010)03－0071－03

2010－06－02

劉 薈 (1985－)，女，山東泰安新泰人，華中師范大學(xué)碩士，研究方向：中國(guó)農(nóng)村政治和農(nóng)村發(fā)展。