梁特光

(中共漣源市委黨校 湖南 漣源 417000)

貧困村村民自治中存在的問題及對策
——來自湖南省漣源市貧困村的調(diào)查

梁特光

(中共漣源市委黨校 湖南 漣源 417000)

解決各省級貧困村貧困的根本方法要從外部援助和內(nèi)部整頓兩方面進行,但從扶貧中所發(fā)現(xiàn)的問題及結(jié)果來看,村級組織的問題已嚴重影響到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進步。村民自治組織內(nèi)部的整頓和村民自治制度的完善,以及正確處理“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系,才是解決問題的關(guān)鍵。

貧困村,村民自治,民主選舉,村務(wù)公開

黨的十六屆五中全會指出,建設(shè)社會主義新農(nóng)村“要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求,扎實穩(wěn)步地加以推進”。其中民主政治建設(shè),是建設(shè)社會主義新郊區(qū)新農(nóng)村的重要目標之一。推進農(nóng)村基層民主,核心內(nèi)容是進一步推進民主選舉、,民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證村民直接行使當家作主的民主權(quán)利?！按迕褡灾巍奔创迕?自治,其整體含義可以理解為農(nóng)民的非政治性的治理行為。[1]通過對湖南省漣源市幾個省級貧困村村民自治、推進民主政治建設(shè)情況,以及上級各部門的扶貧結(jié)果的調(diào)研發(fā)現(xiàn)解決各省級貧困村貧困的根本方法固然要從外部援助和內(nèi)部整頓兩方面進行,但從扶貧中所出現(xiàn)的問題和結(jié)果來看,村民自治組織內(nèi)部的整頓以及正確處理“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系,才是解決問題的根本途徑和出路。

一、村民自治中存在的問題

根據(jù)《漣源市第七次村民委員會換屆選舉工作實施方案》的通知,湖南省漣源市同意村開展了村民委員會換屆選舉工作,由此暴露出了貧困村村民自治中的重大問題,“鄉(xiāng)政”與“村治”的不正常關(guān)系也得以暴露,從側(cè)面反映了當前“鄉(xiāng)政”與“村治”模式的種種局限。

同意村是湖南省省級貧困村,從2007年3月開始,婁底市、縣、鄉(xiāng)各級扶貧工作組進駐同意村到2008年4月,同意村發(fā)生了建國以來的最大變化,從主公路通往同意村的水泥公路建成了。這讓多年來廣大村民最頭痛的問題得以解決,也充分說明了解決貧困村問題,從外部注入資金的重大作用。但從隨后進行的村民委員會換屆選舉所揭開的一系列問題來看,當前貧困村真正貧困的根源還在于村級黨支部及村民委員會存在重大問題,也就是說,規(guī)范村民自治組織與村級黨支部方面的制度的貧困。由于制度的貧困,使得上級扶貧的最大功效在很大程度上被抵消了。重視爭取資金,從經(jīng)濟上扶貧而忽視政治上的扶貧,這也許是當前各級扶貧工作中普遍存在的問題。在同意村、興福村這次換屆選舉工作全程中反映出以下問題。

1.“村務(wù)公開”存在重大問題,其根源是缺乏對“兩委”的制約與監(jiān)督。

按照《漣源市第七次村民委員會換屆選舉工作實施方案》規(guī)定:“村級財務(wù)清理工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,由村委會換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織實施,經(jīng)管、監(jiān)督、民政等有關(guān)部門要積極配合,清理工作以村自查為主,由村民主理財小組對本屆村委會任期內(nèi)賬目進行全面的清理、審查,鄉(xiāng)經(jīng)管站負責(zé)對賬目清理進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查。對群眾反映財務(wù)問題較多的村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組成工作組進村幫助清理。對清理工作中發(fā)現(xiàn)的問題,要查清原因,并依照有關(guān)規(guī)定進行查處。清理完畢后,將結(jié)果及時向村民會議或村民委員會議報告,并在村務(wù)公開欄中公開”。應(yīng)該說,漣源市對村務(wù)公開的原則是明確的,思路是清晰的。但在同意村的村務(wù)公開過程中卻出了問題,具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對同意村的財務(wù)公開干涉過多,查什么,查到什么程度,結(jié)果是否公開,都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說了算。

為響應(yīng)上級號召,同意村也在其所屬的漣源市六畝塘鎮(zhèn)黨委和政府的指導(dǎo)下開始了換屆選舉籌備工作,并組成了臨時財務(wù)清查組。對于同意村來說,多年來沒有公開過的村級財務(wù)問題成為換屆選舉的重中之重,是否對財務(wù)進行公開,成為在任黨支部、村民委員會成員與試圖進入新的村委、支委的村民之間較量的關(guān)鍵籌碼?，F(xiàn)任村支委與村委不愿意公開,因而試圖阻止村務(wù)公開,并得到了漣源市六畝塘鎮(zhèn)駐村干部的默許。由于賬目不全,清賬組只對2005年到2007年賬目進行了清查,但暴露的問題同樣嚴重。

其中清賬成員反映最強烈的問題就是,上級扶貧資金的使用不公開、不規(guī)范。村民根本就不知道上級到底有哪些扶貧款項。從扶貧資金的使用結(jié)果來看,老百姓看得見、摸得著的只有新修的公路,其它扶貧資金,特別是專業(yè)養(yǎng)殖特別資金被主要領(lǐng)導(dǎo)及其關(guān)系戶侵占。以2007年養(yǎng)牛扶貧資金為例,經(jīng)同意村第七屆選舉委員會臨時賬務(wù)清理組核實證據(jù)后,認定這是一次明顯的欺上瞞下的行為,全部所謂養(yǎng)牛專業(yè)戶,基本不符合事實。全村只有12條牛,真正養(yǎng)牛專業(yè)戶所得到的補助費最多為800元。包括村支書、村主任、會計、村支委委員在內(nèi)的百分之九十五所謂養(yǎng)牛專業(yè)戶都是虛構(gòu)的。因此,同意村第七屆選舉委員會財務(wù)清理組沖破鄉(xiāng)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重重阻力,財務(wù)最終得以公開,立刻引起了村民的強烈不滿。選舉結(jié)果說明了村民是有強烈民主意識的,原有村委、支委在村委改選中除村會計外,其余全部落選。

2.“鄉(xiāng)政村治”模式存在嚴重缺陷,村民自治在一定程度上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織管理所代替。

20世紀80年代推行村民自治以來,中國的鄉(xiāng)村治理實際上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式,即國家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治。理,論界曾經(jīng)認為,在“鄉(xiāng)政村治”模式下,政府政務(wù)與鄉(xiāng)村事務(wù)截然分開,互不干涉,應(yīng)當說是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。但通過20余年的治理實踐來看,實際運行中的村治與鄉(xiāng)政,主要表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系,并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導(dǎo)地位,使村民自治正在逐步喪失其本原有的自治意義。

鄉(xiāng)政對村治的干涉過多,導(dǎo)致村民自治中的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督在實踐中很難得到真正體現(xiàn)。

鄉(xiāng)政對村治的干涉過多主要表現(xiàn)在對村支委和村委的人選的變相甚至強迫任命,從而實現(xiàn)對村委的控制上。在當前中國的村民自治中,村“兩委”之間的關(guān)系問題主要表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系,即作為權(quán)力覆蓋范圍相同、服務(wù)對象相同,但權(quán)力來源不同的兩個農(nóng)村基層組織之間的沖突與協(xié)調(diào)、爭斗與妥協(xié)。因此,村“兩委”矛盾的實質(zhì)就是權(quán)力沖突問題,大體表現(xiàn)為三種情況,村黨支部攬權(quán),村委會集權(quán),村委和支委相互扯皮。然而從同意村、興福村的“兩委”的關(guān)系來看,主要表現(xiàn)為村支委攬權(quán),原因有二,一是通過對發(fā)展黨員進行控制,村支書在發(fā)展黨員問題上,往往從自己利益出發(fā),選擇年齡較大,這里不排除因大量青壯年勞動力外出務(wù)工,留守村民普遍老齡化的因素,且易于被控制的村民入黨,而且盡可能減少培養(yǎng)對象,從而確保在黨內(nèi)選舉時能保持較高的支持率,從而穩(wěn)固自身地位。而在發(fā)展黨員問題上,上級黨組織顯然缺乏對村支委組織建設(shè)的監(jiān)督與指導(dǎo)。從興福村發(fā)展黨員情況來看,新發(fā)展的黨員都集中在50歲左右,年齡偏大。40歲以下的近十年只有2名。當前同意村黨員共38人,其中32人為55歲以上,只有6名是50歲以下,包括村支書及其三個親屬,。從1990年上任的村支書以來的18年時間只發(fā)展了3名親信黨員。二是村支書的候選人在相當大的程度上是由鄉(xiāng)黨組織指定的,因而有比較強大的鄉(xiāng)政資源作為支撐。如同意村在本次村委換屆選舉中,由于鄉(xiāng)黨組織推薦的現(xiàn)任村支書沒能進入村委,鄉(xiāng)黨委一名副書記陪同現(xiàn)任村支書到全體黨員中做工作,強制黨員在馬上要進行的村支委選舉中必須聽從組織意圖,結(jié)果引起大多數(shù)黨員的公憤,在這種形勢下本應(yīng)如期舉行的村支委選舉在鄉(xiāng)黨組織的操縱下竟然無期限被推遲,后村支委選舉于5月中旬召開原村支書落選,然而鄉(xiāng)政府堅持把已落選的村支書作為定補干部,而以高票當選的村委會副主任則不能作為村定補干部,并強制村委和支委接受,否則,選舉結(jié)果無效。這樣既不是村委委員也不是支委委員的原村支書成了同意村的定補干部,。通過對村支書人選的控制達到對村委的控制是當前鄉(xiāng)政村治的主要特點。這就為村支書攬權(quán)提供了可能。

村黨支部攬權(quán),使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵。村黨組織作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織,享有對村民自治的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán),這是中國共產(chǎn)黨對國家政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在農(nóng)村的延伸,也是憲法和法律明確規(guī)定的。村民自治權(quán)在根本上是由憲法原則規(guī)定,并由《村民委員會組織法》具體確認的。它的確立和實現(xiàn),從根本上講是中國共產(chǎn)黨有效領(lǐng)導(dǎo)、積極組織和大力推進的結(jié)果。村民自治也必須在黨組織引導(dǎo)下運行。黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),黨在農(nóng)村改革發(fā)展目標的實現(xiàn),,必須更多地依靠村黨組織作為直接的組織渠道。因此,黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民自治權(quán)在根本上是一致的,村黨組織和村委會的根本目標從方向上講也是一致的。但是,在村民自治的實踐中,行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的村黨組織和行使村民自治權(quán)的村委會常常產(chǎn)生矛盾。村黨組織的攬權(quán),在村民自治的實踐中往往表現(xiàn)為黨組織書記個人的攬權(quán)和集權(quán),包辦和干涉應(yīng)該屬于村委會職權(quán)范圍內(nèi)的工作,村里的大事小事都是書記說了算,事無巨細都大包大攬,村委會成了黨組織的附庸和擺設(shè)。這不僅沖擊了村委會的正當職權(quán)和村民的民主權(quán)利,使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵。

3.民主選舉不規(guī)范、缺乏對選舉的有效監(jiān)督,存在嚴重的賄選、宗族勢力干涉等非法行為。

在同意村財務(wù)得到部分公開的情況下,原村委、支委成員和試圖進入新的村委、支委的村民展開了激烈的競爭,雙方都出現(xiàn)了賄選行為。

根據(jù)《漣源市第七次村民委員會換屆選舉工作實施方案》的通知,同意村在上級鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)下組成了以已退位的5位老村支書、村主任為主的選舉委員會,現(xiàn)任村委及支委人員均不參與,負責(zé)村委會的換屆選舉工作。應(yīng)該說在選舉委員會組成人員上是具有創(chuàng)新精神的。然而問題出在選舉委員會成員本身上,選舉委員會成員成為競選雙方收買的目標。一方面是選舉委員會為行賄方拉票,另一方面是在投票環(huán)節(jié)上有意識地放縱不符合選舉程序的行為。出現(xiàn)這種嚴重的不符合民主選舉的行為,縣、鄉(xiāng)有關(guān)部門指導(dǎo)與監(jiān)督不到位或者說不作為是其根源。

二、解決當前貧困村村民自治制度貧困的對策

同意村、興福村存在的問題,在其它普通行政村也不同程度地存在,解決當前問題的辦法,從村民自治外部而言就是要正確處理鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系,加強規(guī)范鄉(xiāng)政與村治關(guān)系的制度建設(shè),既要保證黨對村治的政治領(lǐng)導(dǎo),在加強對貧困村經(jīng)濟扶貧的同時,要加強對村級領(lǐng)導(dǎo)班子的改造,更要加強對村級領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督,從實際出發(fā)探索有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治和諧的制度。從內(nèi)部而言,要進一步完善村民自治制度,建立起能對兩委實行有效監(jiān)督和制約的機制。

1.正確處理鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系,使村委會真正成為群眾性的自治組織。

徐勇教授認為,當前的鄉(xiāng)政村治模式是一種壓力型模式,這種壓力型模式往往造成鄉(xiāng)政“行政擴張,行政成本過高,“鄉(xiāng)政”對“村治”進行強勢干預(yù),村民自治組織日益行政化,鄉(xiāng)級政府無所不管,仍在延續(xù)全權(quán)全能的管理體制,導(dǎo)致村民自治程度降低,村委會成為鄉(xiāng)政府的附庸?！班l(xiāng)政”不能適應(yīng)“村治”的變革,已成為鄉(xiāng)村治理的瓶頸環(huán)節(jié)。張健認為,“鄉(xiāng)村”矛盾深層次上是“國家”與“村民”的沖突。[2]在當前尚未找到更加完善的能保證實現(xiàn)鄉(xiāng)與村和諧關(guān)系模式的條件下,只能在鄉(xiāng)政村治的框架下盡可能完善現(xiàn)有體制,實行制度創(chuàng)新,探索能使鄉(xiāng)政與村治和諧運作的新制度。本人認為,在探索規(guī)范鄉(xiāng)政與村治關(guān)系上要做到以下幾點

首先,要牢固樹立鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系是引導(dǎo)、指導(dǎo)而不是主導(dǎo)的思想意識。既要正確指導(dǎo)村委和支委的工作,又要堅決防止“代民作主”。

其次,在當前村民自治機構(gòu)不完善的條件下暫不宜實行村支書和村主任一肩挑。這一方面有利于減少鄉(xiāng)政對村治的過多干涉,另一方面能在一定程度上防范村主任權(quán)力過于集中。

再次,要改變傳統(tǒng)的依靠行政命令實現(xiàn)鄉(xiāng)政對村治的控制模式,主要通過指導(dǎo)村黨支部發(fā)展、培養(yǎng)高素質(zhì)的黨員來達到鄉(xiāng)政對村治的控制。因此必須改進農(nóng)村黨員發(fā)展模式,按照“公開、公平、公正”的原則,引入競爭機制,打破少數(shù)人對農(nóng)村基層政治資源的壟斷,建立吐故納新、保持活力的機制,盡可能把觀念新、有競爭意識、本事強、有致富能力、品德好、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀青年吸收進黨內(nèi),優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu),提高黨員素質(zhì),保持農(nóng)村黨員的先進性,使農(nóng)村黨組織切實成為本村的政治核心,成為村民擁護的領(lǐng)導(dǎo)核心。

最后,要加強和完善村民自治的立法工作,建立和完善村民自治的權(quán)利救濟機制。在規(guī)范鄉(xiāng)政對村民自治指導(dǎo)的原則方面目前只存在一些原則性的制度,缺乏具體的細節(jié)、條例,如鄉(xiāng)政權(quán)在違背村民自治的情況下,村民缺乏維護自身權(quán)利的相關(guān)法規(guī)。如同意村以高票當選的村委會副主任,鄉(xiāng)政府不按有關(guān)規(guī)定給予村定補干部的待遇,相反給予沒能當選的原村支書以村定補干部名額,于是新當選的村委員進行了上訴,既然決定是鄉(xiāng)政府做出的,上訴到鄉(xiāng)政府是不可能解決定問題的。于是村委會上訴到法院,但法院不受理。因此,加強村民自治法律法規(guī)的細則建設(shè)勢在必行,重點在于圍繞上級違反了有關(guān)法律法規(guī),村民或村委會能進行權(quán)利救濟的法律法規(guī)建設(shè)。

上述問題是當前貧困村村民自治要真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督要解決的外部因素。

2.建立健全對兩委的監(jiān)督和制約機制。

要建立起能嚴格制約和監(jiān)督兩委的村民自治機構(gòu),出路在于,一要明確村支委和村委的職能,使支委從具體村務(wù)中解放出來,大力加強村級黨組織建設(shè),既要把村黨組織建設(shè)成為村民自治的政治領(lǐng)導(dǎo)核心,又要把村級黨組織建設(shè)成為對村委進行強有力監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。既要防止村支委被架空而無所事事、不作為的現(xiàn)象,又要防止支委成為什么都干的全能型管家。為此,村務(wù)的具體操作上,可以明確規(guī)定村支委書記不管具體的人、財、物工作,人、財、物等具體工作由村主任負責(zé),村支書主要應(yīng)成為村民自治機構(gòu)中的制約村委會的其它權(quán)力機構(gòu)的負責(zé)人。從而把實現(xiàn)黨對村治的政治領(lǐng)導(dǎo)和村民自治權(quán)力機構(gòu)對村委會的監(jiān)督有機結(jié)合起來。二是要建立健全村民自治的相關(guān)組織。明確村民大會是村民自治的最高權(quán)力機構(gòu),村級重大事務(wù)必須通過村民大會,實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分立。

首先,要堅持和完善村民代表大會制度,明確規(guī)定其最高權(quán)力地位。村級重大事項和村民關(guān)心的熱點問題必須經(jīng)過村民代表大會討論決策,不能由少數(shù)干部說了算,村民要直接參與到村政事務(wù)的管理中來?？紤]到外出務(wù)工人員多,在村民代表大會的召集時間上最好選定在春節(jié)期間。要確立村黨支部在村民代表會議中的領(lǐng)導(dǎo)地位,發(fā)揮黨組織在村級民主政治中的政治核心作用,村支委負責(zé)村代表大會的召集,以保障村級民主建設(shè)正確的方向。在決策程序上,對村里重大事項的處理,應(yīng)先廣泛征詢村民意見后,再提交村民會議或村民代表大會民主討論,按大多數(shù)人的意見進行決策,確保決策的民主化和科學(xué)化。按照“一聽二看三表決””的“三步法”來決策,即先聽取村民的意見,讓村民代表充分醞釀形成議案,再將議案正式提交村民會議或村民代表會議討論,最后提交村民會議或村民代表會議表決。[3]

其次,要建立和完善獨立的村級財務(wù)管理機構(gòu)和制度,實行村民民主理財。村級財務(wù)審查組對村代表大會負責(zé),由村民代表大會選舉產(chǎn)生,對村級財務(wù)實行月審制。在村級財務(wù)的管理上,為防止駐村干部以及其它鄉(xiāng)干部在所駐村亂報賬的現(xiàn)象,要改變“村賬委托代理”的理財監(jiān)督制度。所謂的“村賬委托代理”[4]是由鄉(xiāng),鎮(zhèn),設(shè)置專職記賬會計,村財務(wù)不設(shè)記賬會計、只設(shè)現(xiàn)金會計,村級財務(wù)設(shè)置現(xiàn)金日記賬、存款日記賬,以及與財務(wù)收支相關(guān)的登記簿或輔助賬。這種財務(wù)監(jiān)督制度在一定程度上有利于鄉(xiāng)政對村治的控制和監(jiān)督,但另一方面也為鄉(xiāng)政對村治的利用,亂報銷發(fā)票提供了機會。因此要建立獨立于鄉(xiāng)財政的的村級財務(wù)制度村級財務(wù)機構(gòu)直接向村民代表大會負責(zé),向每年召開的村代表大會報告工作。

3.嚴格實行村務(wù)公開,使村民對村干部的行為享有直接的監(jiān)督權(quán)。

實行村務(wù)公開的關(guān)鍵在于確立村務(wù)公開的責(zé)任制,要把是否實行村務(wù)公開作為對“兩委”考核的重要標準。最好的辦法是明確村民代表大會是村務(wù)公開的主體。由村民代表大會選舉產(chǎn)生的村務(wù)公開委員會,每月召開一次會議,就公開的村務(wù)進行研究討論,并進行村務(wù)公開。在村支書不具體管人、財、物的前提下,由村支書出任村務(wù)公開委員會主任,這樣既體現(xiàn)了黨在村民自治中的政治領(lǐng)導(dǎo)地位,也實現(xiàn)了黨組織對村委會的有效監(jiān)督。

上述三個方面是實現(xiàn)真正意義上的村民民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)部因素。只有從外部和內(nèi)部同時入手,更強調(diào)內(nèi)部因素,以解決貧困村村民自治中所必需的制度供給,才能實現(xiàn)貧困村的經(jīng)濟與社會的同步發(fā)展,完成新農(nóng)村建設(shè)的重大使命。

[1][2]張健.從“賦權(quán)”走向“讓渡”:公民社會轉(zhuǎn)型中的村民自治問題[J].湖湘論壇,2009,(4).

[3][4]張敬芬.推進基層民主政治建設(shè),,,構(gòu)建農(nóng)村和諧社會[J].中國共產(chǎn)黨,2006,(12).

D6

A

1009-3605,2010,01-0106-04

2009,-11-12

梁特光,男,湖南漣源人,中共漣源市委黨校講師,主要研究方向,黨史黨建。

責(zé)任編輯：詹花秀