楊 成,樊安紅

(湖南文理學院 法學院,湖南 常德 415000)

論行政訴訟證據(jù)交換制度的完善

楊 成,樊安紅

(湖南文理學院 法學院,湖南 常德 415000)

證據(jù)交換制度在行政訴訟中具有特有的功能,合理的證據(jù)交換制度能有效實現(xiàn)司法公正,提高訴訟效率。雖然我國司法解釋已涉及行政訴訟證據(jù)交換的規(guī)定,但規(guī)定得過于原則,不具有可操作性,存在一些弊端,因此有必要對行政訴訟證據(jù)交換制度進行改革與完善。

行政訴訟;證據(jù)交換;司法公正;司法效率

我國行政訴訟法是上世紀 80年代末期制定的,沒有涉及證據(jù)交換制度。鑒于證據(jù)交換在行政訴訟中所具有的功能以及行政審判的需要,2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)對證據(jù)交換作了相關規(guī)定,初步確立了證據(jù)交換制度。但從近年的行政審判實踐來看,很多地方人民法院在行政審判中的證據(jù)交換基本上是流于形式,證據(jù)交換制度應有的功能沒有得到發(fā)揮。本文擬從行政訴訟證據(jù)交換制度功能的角度對《規(guī)定》進行文本分析,探討完善我國行政訴訟證據(jù)交換制度的途徑。

一、行政訴訟證據(jù)交換制度的功能

所謂證據(jù)交換制度,是指行政案件在開庭審理前,在法院的主持下,當事人之間就準備在法庭上使用的證據(jù)彼此交換,使當事人相互了解彼此的證據(jù)與觀點從而公平訴訟的制度。合理的行政訴訟證據(jù)交換制度既能實現(xiàn)司法公正,又能提高訴訟效率。

(一)實現(xiàn)司法公正

公正一直是訴訟程序制度所追求的首要和最高的價值目標,有人甚至認為訴訟制度真正永恒的生命基礎在于它的公正性[1]。公正包括實體公正和程序公正,證據(jù)交換制度能兼顧實體公正與程序公正。實體公正主要是指法官對案件事實真實的發(fā)現(xiàn)。美國大法官特雷勒曾說過:“真實最可能發(fā)現(xiàn)在訴訟一方合理地了解另一方時,而不是在突襲中”[2]。一般而言,法官只有在充分了解案件事實的前提下,才能對案件作出公正的裁決,而在訴訟過程中,法官主要是通過雙方提供的證據(jù)來了解案件事實。因此,法官只有在最大限度地了解雙方所獲取的證據(jù)并在雙方當事人進行充分的質證和辯論的基礎上,才能對案件作出公正的裁決。如果允許一方當事人在庭審中突然提出證據(jù),另一方當事人則很難就該證據(jù)立即進行充分的質證和有力的反駁,導致法官難以充分了解案件事實,可能作出不公正的裁決。而庭前證據(jù)交換制度要求雙方于開庭前相互交換證據(jù),避免了一方因對方突然提出新證據(jù)而措手不及的情形,使當事人對對方的觀點和證據(jù)有充分的準備時間,從而保障了當事人的質證權和辯論權能夠得到充分有效的行使,從而使法官的裁判能夠建立在最大限度地接近實體真實的基礎之上,而不是取決于一方當事人或律師的訴訟策略和程序技巧?？梢哉f,證據(jù)交換制度改變了把行政訴訟作為一種雙方當事人訴訟技巧比賽或斗爭的狀況,導致證據(jù)突襲作為合法訴訟策略的消失,使行政審判成為真正建立在真實情況上的公正判決。

程序公正是看得見的正義,具體包括法官應保持中立、雙方當事人訴訟地位平等、雙方當事人之間能進行充分的質證和辯論等。在行政訴訟中,被告掌握了案件的主要證據(jù),原告只有在充分了解被告所掌握的證據(jù)的基礎上才能進行充分的質證和辯論。由于行政訴訟法規(guī)定“被告不提交答辯狀不影響人民法院的審理”,在《規(guī)定》出臺之前,被告通常在開庭時才提交答辯狀和證據(jù)副本,使原告在開庭前難以做相應的準備,其質證權和辯論權也就難以有效行使,這就導致本來就處于弱勢地位的原告處于更為不利的地位,程序正義蕩然無存。而庭前證據(jù)交換為當事人提供了充分的收集和提出證據(jù)的機會,并使每一方當事人 (尤其是原告)都能迫使對方當事人公開他所掌握的證據(jù)材料,在信息占有上形成和諧對稱,從而真正確保當事人訴訟地位的平等和公平進行訴訟,體現(xiàn)程序的公正性。

(二)提高行政訴訟效率

1.減少法院和當事人的訴訟投入。從司法實踐看,一方面,有的當事人經(jīng)常在庭審中以有新證據(jù)提供為由要求延期審理,有的當事人不積極主動收集提供證據(jù);另一方面,有的當事人在庭審中提出大量證據(jù),對方當事人措手不及,無法有效地進行質證,法官也無法有針對性地組織庭審進行,導致審判法官為獲取案件事實常常一案多次開庭,案件久拖不決,訴訟成本增高,效率明顯低下,人為地造成人、財、物的浪費。而通過庭前對證據(jù)的交換和固定,使證據(jù)能夠及時提出,并使雙方當事人能夠相互知悉對方掌握的信息和證據(jù),從而積極地準備防御或攻擊,增強庭審的對抗性;同時證據(jù)交換、舉證時限等規(guī)則規(guī)定了逾期舉證失權的效果等責任后果,可以促使當事人雙方積極舉證,防止他們及其律師玩訴訟技巧,借助程序上的空當給對方以突然襲擊,從而能有效地減少或避免重復開庭和拖延訴訟,進而減少法院和當事人訴訟的成本。

2.使庭審集中化,縮短訴訟期限。不間斷審理原則是現(xiàn)代訴訟的主要原則之一,也是保障訴訟效率的必然要求。從認識規(guī)律來說,審判是法官對過去發(fā)生事實的認識活動。法官通過庭審過程,對證據(jù)進行綜合判斷,去偽存真,從而認定案件事實。如果庭審不集中,勢必造成法官在后續(xù)開庭時忘記或混淆上一次開庭時的內心確信,這必然影響法官認定事實的準確性,從而影響訴訟公正。而且從常識上講,多次開庭必然會造成訴訟資源的浪費與訴訟效率的低下,使訴訟不能有效率地進行。合理的證據(jù)交換制度,使當事人在審前明晰對方的主張和雙方的爭點,同時了解對方的證據(jù),而為案件的集中審理創(chuàng)造了必要和充分的條件,從而大幅度縮短訴訟期限[3]。

(三)促使雙方當事人訴訟外的和解

我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調解原則,但沒有禁止雙方當事人訴訟之間訴訟外的和解。根據(jù)我國行政訴訟法的相關規(guī)定,如果雙方當事人希望在訴訟外和解,可在原告申請撤訴之后自行和解。通過證據(jù)交換,雙方當事人都相互了解對方的證據(jù)和主張,訴訟的勝負大致可以預料,考慮到繼續(xù)進行訴訟會造成時間、精力、金錢等的耗費,當事人往往會斟酌實體利益與程序利益的大小輕重,權衡判決與和解的利弊得失,選擇訴訟外的和解來解決他們之間的糾紛。一旦行政案件通過當事人之間自行和解得以解決,行政主體與行政相對人之間就不會存在怨恨,既維護了行政相對人的合法權益,也維護了行政主體的威信,進而也就維護了社會的穩(wěn)定與和諧。

二、行政訴訟證據(jù)交換制度的弊端

(一)我國行政訴訟證據(jù)交換制度立法的現(xiàn)狀

《規(guī)定》對證據(jù)交換作了相關規(guī)定,初步確立了證據(jù)交換制度?！兑?guī)定》第 21條,對行政訴訟證據(jù)交換制度作了原則性的規(guī)定,明確了證據(jù)交換的案件適用范圍和基本要求,即“對于案情比較復雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件,人民法院可以組織當事人在開庭前向對方出示或者交換證據(jù),并將交換證據(jù)的情況記錄在卷”。同時,《規(guī)定》第 7條、第35條、第 36條和第 41條也對與證據(jù)交換有關的問題作了規(guī)定。第 7條規(guī)定:“原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當事由申請延期提供證據(jù)的,經(jīng)人民法院準許,可以在法庭調查中提供。逾期提供證據(jù)的,視為放棄舉證權利?！钡?35條規(guī)定:“證據(jù)應當在法庭上出示,并經(jīng)庭審質證。未經(jīng)庭審質證的證據(jù),不能作為定案的依據(jù)。當事人在庭前證據(jù)交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據(jù),經(jīng)審判人員在庭審中說明后,可以作為認得案件事實的依據(jù)?！钡?36條規(guī)定:“經(jīng)合法傳喚,因被告無正當理由拒不到庭而需要依法缺席判決的,被告提供的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)。但當事人在庭前交換證據(jù)中沒有爭議的證據(jù)除外?！钡?41條規(guī)定,當事人在行政程序或者庭前證據(jù)交換中對證人證言無異議的,經(jīng)人民法院準許,可以提交書面證言。

(二)我國行政訴訟證據(jù)交換制度的弊端

《規(guī)定》雖然確立了證據(jù)交換制度,但從近年的行政審判實踐來看,很多地方行政訴訟證據(jù)交換基本上是流于形式,其應有的功能沒有得到發(fā)揮。究其根源,主要是該《規(guī)定》所確立的證據(jù)交換制度僅僅是原則性的規(guī)定,沒有細化,導致在實踐中不具有可操作性,其制度本身存在諸多弊端。

1.證據(jù)交換沒有成為一般性規(guī)定。根據(jù)《規(guī)定》第 21條,只有對于案情比較復雜或者證據(jù)數(shù)量較多的行政案件,人民法院才可以 (而不是應當)組織當事人進行證據(jù)交換。也就是說,證據(jù)交換是在法院認為有必要的前提下進行的,沒有成為一般性的規(guī)定,這導致一些地方法院對行政案件往往不進行證據(jù)交換。我們認為,一般而言,證據(jù)交換應當成為一般性規(guī)定,除非當事人合意并申請法院批準可以不進行證據(jù)交換,否則只要當事人申請證據(jù)交換,就應當進行證據(jù)交換活動。當然對于一些本身較為簡單或者證據(jù)較為單一的訴訟,在當事人合意的情況下,法院也可以批準不進行證據(jù)交換。這也是提高訴訟效率的需要[3]。

2.忽視了當事人的啟動權。我國行政訴訟證據(jù)交換雖然在人民法院的主持下進行的,但并不意味著證據(jù)交換的啟動權也只能由法院行使。證據(jù)交換是在雙方當事人之間展開的證據(jù)交換活動,當事人才是證據(jù)交換的主體。因此,證據(jù)交換除了賦予法院依職權啟動之外,也應賦予當事人通過申請來啟動證據(jù)交換。而我國當前行政訴訟的證據(jù)交換只能由法官依職權啟動,忽視了當事人及其代理人的啟動權,無形中限制了當事人的積極主動性,甚至侵犯了當事人的訴權。

3.證據(jù)交換的主持者不統(tǒng)一。由于司法解釋沒有明確規(guī)定證據(jù)交換的主持者,導致在行政審判實踐中證據(jù)交換的主持者不統(tǒng)一。就目前行政審判實踐中的情況來看,證據(jù)交換主持者有四種模式分別是:主審法官模式;合議庭模式;法官助理模式;書記員模式。這幾種模式與西方國家的預審法官模式相比,還有一定的差距,不利于證據(jù)交換功能的發(fā)揮。所謂預審法官模式,是指將法官分為預審法官和主審法官,由預審法官負責主持證據(jù)交換,主審法官不參與證據(jù)交換活動。我們認為,就行政訴訟證據(jù)交換的功能而言,預審法官模式是一種最好的選擇,其理由是:這種模式有利于防止先定后審,強化庭審的作用;有利于杜絕“單方接觸”,防止或減少司法腐敗;有利于防止先入為主[4]。

4.證據(jù)交換的范圍、次數(shù)不明確。首先,證據(jù)交換的范圍不明確?！兑?guī)定》僅僅規(guī)定了“對復雜疑難或證據(jù)較多的行政案件”可以進行證據(jù)交換,但對行政案件的哪些證據(jù)應當交換、哪些證據(jù)不用交換沒有作出明確的規(guī)定,導致在行政審判實踐中,人民法院對于哪些證據(jù)可以交換、哪些證據(jù)不能交換掌握的尺度不統(tǒng)一,較為混亂。其次,證據(jù)交換的次數(shù)和時間不明確。關于證據(jù)交換的次數(shù),《規(guī)定》沒有作出明確的規(guī)定,各地法院的做法也不統(tǒng)一。在西方發(fā)達國家,基于訴訟效率的考慮,證據(jù)交換一般一次完成,對于疑難復雜的案件,可以再次進行證據(jù)交換,但最多不能超過兩次。

三、行政訴訟證據(jù)交換制度的完善

我國行政訴訟證據(jù)交換制度,均來自于最高人民法院的司法解釋,在《中華人民共和國行政訴訟法》中找不到相關的法律依據(jù)。最高人民法院的司法解釋突破了《行政訴訟法》的規(guī)定,從法律效力的角度分析,這種解釋是無效的。因此,我們應盡快修訂《行政訴訟法》,對行政訴訟證據(jù)交換制度進行精心的設計,就證據(jù)交換的主持者、范圍、次數(shù)、時間、相關配套措施和法律后果等作出明確而又具體的規(guī)定。

(一)對證據(jù)交換作出一般性規(guī)定,并賦予當事人的啟動權

在修訂《行政訴訟法》時,我們應將證據(jù)交換作為一般性的訴訟環(huán)節(jié)規(guī)定下來,即除非當事人合意并申請法院批準可以不進行證據(jù)交換,否則應當進行證據(jù)交換活動。證據(jù)交換制度主要是為當事人收集證據(jù)和探知對方證據(jù)而使用的,當事人具有從事證據(jù)交換的內在動因,我們應賦予當事人對證據(jù)交換的啟動權,充分調動當事人在證據(jù)交換中的積極性和主動性。借鑒《規(guī)定》的做法,證據(jù)交換的啟動權同時賦予人民法院和當事人。對于普通行政案件,如果當事人申請證據(jù)交換,法院應當組織當事人在開庭前交換證據(jù);對于案情比較復雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件,人民法院應當組織當事人在開庭前向對方出示或者交換證據(jù),并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。

(二)設立預審法官主持證據(jù)交換

為了避免主審法官先入為主,證據(jù)交換應當由預審法官負責。我國應統(tǒng)一設置預審法官,根據(jù)我國法院當前的具體情況,可考慮由立案庭的法官擔任預審法官。在證據(jù)交換過程中,證據(jù)交換的主體是雙方當事人,預審法官僅僅是主持者,應處于消極的地位。預審法官主要是負責將交換證據(jù)的情況記錄在卷。為了便于記錄,預審法官可制作一套證據(jù)交換的表格,內容應包括:證據(jù)的名稱,證據(jù)需證明的案件事實,提出證據(jù)的時間,收件人簽名,證據(jù)簽收人對該證據(jù)的態(tài)度。對當事人沒有爭議的事實、證據(jù),預審法官應當記錄在卷;對有異議的證據(jù),按照需要證明的事實分類記錄在卷,并記載異議的理由。預審法官在必要時行使釋明權,即對當事人有異議的證據(jù),預審法官圍繞證據(jù)的客觀性、合法性、關聯(lián)性逐一明確,就雙方爭議的焦點提出初步提示性意見。證據(jù)交換結束后,預審法官將整個證據(jù)交換過程、爭議焦點、證據(jù)情況、自認事實等寫成書面報告,隨同案件材料移送審判庭。

(三)明確證據(jù)交換的范圍、時間、次數(shù)

1.證據(jù)交換的范圍。審前交換的證據(jù)主要包括:書證材料;起訴狀、答辯狀,補充材料,情況證明等,對案件事實起證明作用的所有個人材料;當事人收集或邀請有關部門所做的鑒定結論、勘驗筆錄等書面材料;現(xiàn)場筆錄;書面證人證言以及視聽資料等。涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及其他可能損害公共利益的證據(jù)不得在庭前交換。

2.證據(jù)交換的時間和次數(shù)。證據(jù)交換的時間一般是在答辯期屆滿后開庭審理前,至于具體時間可以由當事人協(xié)商一致并經(jīng)人民法院認可,也可以由人民法院確定。當事人申請延期舉證,經(jīng)人民法院準許的,證據(jù)交換日期相應順延。證據(jù)交換的次數(shù)由預審法官酌情掌握,不宜次數(shù)太多,一般不超過兩次,期間也不宜太長。一般而言,第一次證據(jù)交換結束后,預審法官可根據(jù)提供證據(jù)的情況詢問雙方當事人是否需要補充證據(jù)及補充證據(jù)所需要的時間,決定是否進行第二次證據(jù)交換,并告知當事人逾期向法院提交證據(jù)的法律后果。在證據(jù)交換結束后,不宜立即開庭,應給予當事人一段適當?shù)臅r間,以便當事人核實證據(jù),準備質證和辯論意見。

[1]譚兵.民事訴訟法學[M].北京:法律出版社,1997:12.

[2]〔美〕戈丁爾.法律哲學 [M].北京:三聯(lián)書店,1987:232.

[3]李祖軍,王偉.審前程序的獨立價值與我國審前程序的重構[J].吉首大學學報,2006,(3):109-119.

[4]李浩.民事審前準備程序:目標、功能與模式 [J].政法論壇,2004,(4):3-8.

On Perfection of Evidence-exchange System of Adm in istrative L itigation

YANG Cheng,FAN An-hong

Evidence-exchange system of administrative litigation has characteristic function of realizing judicial justice and raising judicial efficiency.Judicial interpretation of administrative litigation law has provisions of evidence-exchange system,but its provisions are s imple and evidence-exchange system has flaws.So it’s necessary for us to reform and perfect our evidence-exchange system.

Administrative Litigation;Evidence-exchange;Judicial Justice;Judicial Efficiency

DF3

A

1008-7966(2010)05-0023-03

2010-03-13

湖南省社會科學基金項目(07YBB106)

楊成 (1976-),男,江西九江人,講師,武漢大學法學院 2009級憲法與行政法專業(yè)博士研究生;樊安紅 (1968-),男,湖南石門人,副教授,法學碩士。

[責任編輯:李 瑩 ]