尉澤輝,李銅川,馬 琳

(1.陜西高速集團(tuán);2.東北林業(yè)大學(xué))

1 引 言

目前全國(guó)各地高速公路建設(shè)速度持續(xù)加快,在建規(guī)模不斷擴(kuò)大,而國(guó)家和各省涉及高速公路項(xiàng)目建設(shè)的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件不斷完善,對(duì)高速公路項(xiàng)目前期工作也提出新的要求,尤其在過去的一年里各省都在搶抓“擴(kuò)內(nèi)需,保增長(zhǎng)”的歷史機(jī)遇發(fā)展本省交通事業(yè),希望以最快的速度通過國(guó)家各部委、省級(jí)各廳局的手續(xù)審批。

高速公路建設(shè)項(xiàng)目前期的立項(xiàng)審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等十一項(xiàng)專題手續(xù)審批,以及其他與鐵路、電力、天然氣,甚至軍事設(shè)施進(jìn)行意見的征詢,程序復(fù)雜,手續(xù)繁多,因此有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目前期的審批程序進(jìn)行分析研究,以便加快前期程序辦理,確保工程建設(shè)順利開展。

2 高速公路建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批程序

2.1 可行性研究

工程建設(shè)項(xiàng)目程序一般劃分為項(xiàng)目決策(建議書及工可研)、工程設(shè)計(jì)、施工和移交使用四個(gè)階段,項(xiàng)目前期管理通常為項(xiàng)目決策并延伸至工程初步設(shè)計(jì)階段。工程建設(shè)項(xiàng)目在決策階段,需要完成兩步工作。(1)進(jìn)行編制項(xiàng)目建議書。建設(shè)單位進(jìn)行項(xiàng)目建議書編制,建議書編制完成后,由省級(jí)交通主管部門組織初步評(píng)估、審查、論證,經(jīng)修改后即可作為編制預(yù)可行性研究的依據(jù)。預(yù)可行性研究報(bào)告編報(bào)完成后,由省級(jí)交通主管部門根據(jù)全省高速公路網(wǎng)布局規(guī)劃報(bào)國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)批復(fù)。(2)是進(jìn)行工程可行性研究。建設(shè)單位根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)可行性研究報(bào)告進(jìn)行工可研報(bào)告編制,報(bào)告編制完成后,由省級(jí)交通主管部門報(bào)請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委立項(xiàng)審批。

在正式上報(bào)工可研報(bào)告前,建設(shè)單位必須首先完成建設(shè)用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、文物影響評(píng)估及項(xiàng)目選址意見等四個(gè)專項(xiàng)的批復(fù),否則國(guó)家發(fā)改委不予受理。

2.2 三類項(xiàng)目前期管理

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》,高速公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作的管理制度和方法發(fā)生了較大變化,按照是否使用政府財(cái)政性資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)分別實(shí)行審批、核準(zhǔn)和備案三類。凡是使用政府財(cái)政性資金的項(xiàng)目將嚴(yán)格遵守審批制的各項(xiàng)規(guī)定依照“項(xiàng)目建議書——可行性研究報(bào)告——開工報(bào)告”的流程進(jìn)行項(xiàng)目的申請(qǐng)和批復(fù);不使用政府投資的企業(yè)投資項(xiàng)目,采取核準(zhǔn)或者備案的方式進(jìn)行管理,其中核準(zhǔn)制項(xiàng)目需向省級(jí)交通主管部門上報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)并完成項(xiàng)目核準(zhǔn)的流程,備案制項(xiàng)目只需向省級(jí)交通主管部門進(jìn)行備案登記。對(duì)于三類項(xiàng)目無論哪一類均需通過審批完成決策,滿足資金、土地、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、項(xiàng)目效益等多方面的要求,并于開工前申請(qǐng)施工許可證。

3 專項(xiàng)評(píng)估程序的辦理

(1)環(huán)境影響專項(xiàng)審批。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《關(guān)于簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)批程序的通知》,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià),經(jīng)省級(jí)環(huán)保部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)國(guó)家環(huán)保護(hù)部批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后,國(guó)家發(fā)改委或省發(fā)改委方給予建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)。

(2)建設(shè)用地專項(xiàng)審批。

根據(jù)《土地管理法》和《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理法》,在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段,建設(shè)單位需分別向省級(jí)土地主管部門和國(guó)土資源部提出預(yù)審申請(qǐng),向國(guó)土資源部提出預(yù)審申請(qǐng)時(shí),應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)資料,包括建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)表,建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)報(bào)告,省級(jí)國(guó)土資源部門初審意見,項(xiàng)目可行性研究報(bào)告,占用耕地的初步方案,縣級(jí)以上土地利用總體規(guī)劃圖及相關(guān)圖件。由國(guó)土資源部批復(fù)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件。待工程建設(shè)項(xiàng)目完成施工圖設(shè)計(jì)后,再向省級(jí)土地主管部門及國(guó)土資源部申請(qǐng)建設(shè)用地正式審批文件。土地預(yù)審批復(fù)文件是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)的依據(jù)之一。

(3)文物影響評(píng)估報(bào)告的審批。

根據(jù)《文物保護(hù)法》,國(guó)家重大建設(shè)工程選址,應(yīng)當(dāng)盡可能避開不可移動(dòng)文物,因特殊情況不能避開的,應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)施原址保護(hù)。實(shí)施原址保護(hù)的,事先確定保護(hù)措施,根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別報(bào)相應(yīng)的文物行政部門批準(zhǔn),并將保護(hù)措施列入可行性研究報(bào)告中。文物影響評(píng)估批復(fù)在建設(shè)單位上報(bào)可研報(bào)告之前必須完成。

(4)選址意見審批。

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》及《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目選址意見書管理辦法》,對(duì)實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目依據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)文件向省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請(qǐng)辦理建設(shè)項(xiàng)目選址意見書。省級(jí)建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)同意的項(xiàng)目選址意見,是省發(fā)改委和國(guó)家發(fā)改委批復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)之一。

(5)水土保持方案審批。

根據(jù)《水土保持法》,建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施應(yīng)堅(jiān)持與主體工程 “三同時(shí)”原則。建設(shè)單位編報(bào)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案,向省級(jí)水土保持主管部門提出申請(qǐng),由其提出初審意見。根據(jù)項(xiàng)目審批權(quán)限,建設(shè)單位再將申請(qǐng)材料和初審意見報(bào)國(guó)家水利部,由其進(jìn)行方案批復(fù)。建設(shè)單位在編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書時(shí),報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括省級(jí)或國(guó)家行政主管部門同意的水土保持方案。

(6)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估備案登記。

根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》,地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估單位對(duì)建設(shè)工程遭受地質(zhì)災(zāi)害危害的可能性做出評(píng)價(jià),提出預(yù)防治理措施,并由省級(jí)國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)審批。在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的工程建設(shè)項(xiàng)目,需在可行性研究階段進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估,評(píng)估結(jié)果作為下一階段工程設(shè)計(jì)中防治措施的依據(jù)。

(7)防洪評(píng)價(jià)審批。

根據(jù)《防洪法》和《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》,對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目,建設(shè)單位應(yīng)編制防洪評(píng)價(jià)報(bào)告,經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意后,方可按照基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)。在長(zhǎng)江、黃河等河道及其主要支流內(nèi)修建的建設(shè)項(xiàng)目由國(guó)家水利部所屬的流域機(jī)構(gòu)(如長(zhǎng)江、黃河水利委員會(huì))實(shí)施管理。建設(shè)單位根據(jù)河道主管機(jī)關(guān)的審查同意書辦理相應(yīng)的河道施工許可手續(xù)。

(8)林地審批。

根據(jù)《森林法》及《占用征用林地審批管理辦法》,對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目必須占用或者征用林地的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)林業(yè)主管部門提出申請(qǐng),經(jīng)審核同意后,依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù),并由用地單位依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。林地占用的相關(guān)手續(xù)是建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批土地的前提條件。

(9)礦產(chǎn)壓覆審批。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》,對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆礦產(chǎn)資源,應(yīng)當(dāng)向省級(jí)國(guó)土資源主管部門提出申請(qǐng),經(jīng)審核同意后,依照有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的法律、行政法規(guī)辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)。

(10)地震安全性評(píng)價(jià)審批。

根據(jù)《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》,國(guó)家重大建設(shè)工程必須進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)。地震安全性評(píng)價(jià)單位對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)后,編制地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告,建設(shè)單位將根據(jù)管理權(quán)限上報(bào)省級(jí)或國(guó)家地震安全主管部門,由其進(jìn)行審定,確定建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求,出具地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)審意見,并據(jù)此意見對(duì)工程項(xiàng)目特大橋梁、隧道等重要構(gòu)造物進(jìn)行抗震演算。

(11)建設(shè)項(xiàng)目施工許可審批。

根據(jù)《關(guān)于實(shí)施公路建設(shè)項(xiàng)目施工許可工作的通知》,對(duì)已經(jīng)完成建設(shè)項(xiàng)目的前期立項(xiàng)審批,初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)等程序的,建設(shè)單位應(yīng)向省級(jí)交通主管部門提出申請(qǐng),經(jīng)初審并提出初審意見后,建設(shè)單位將申請(qǐng)材料和初審意見報(bào)交通運(yùn)輸部,由其做出建設(shè)項(xiàng)目施工許可審批。

4 環(huán)境協(xié)調(diào)

4.1 與鐵路交叉的意見征求

目前由于高速公路快速發(fā)展,使得公路建設(shè)不可避免地要與鐵路進(jìn)行交叉,高速公路建設(shè)給鐵路的正常運(yùn)營(yíng)造成一定影響,因而建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案必須征得鐵路主管部門的審查,出具方案審查意見函。建設(shè)單位還需與鐵路部門簽署施工監(jiān)管協(xié)議,并辦理施工安全許可證后方可開展工程建設(shè)。

4.2 與電力、天然氣等交叉的意見征求

當(dāng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目與電力、天然氣、石油管道、移動(dòng)信號(hào)塔以及軍用設(shè)施等存在交叉干擾時(shí),應(yīng)及時(shí)征求以上管理部門的意見。

另外還應(yīng)征求建設(shè)項(xiàng)目沿線各市、縣級(jí)人民政府對(duì)高速公路路線方案、立交位置及取、棄土場(chǎng)位置等設(shè)計(jì)是否符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域規(guī)劃的意見,以防在建設(shè)期間因方案調(diào)整影響工程建設(shè)進(jìn)展。

5 設(shè)計(jì)階段的管理

5.1 成立項(xiàng)目前期工作機(jī)構(gòu)

建設(shè)單位從項(xiàng)目立項(xiàng)開始就應(yīng)成立項(xiàng)目前期機(jī)構(gòu),以便及早介入設(shè)計(jì),制定總體設(shè)計(jì)原則,明確設(shè)計(jì)新理念,形成基本的設(shè)計(jì)思路。

5.2 設(shè)計(jì)分層次分階段審查

設(shè)計(jì)單位在開展項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)時(shí),建設(shè)單位同設(shè)計(jì)單位保持溝通,及時(shí)掌握設(shè)計(jì)進(jìn)程和設(shè)計(jì)過程中遇到的問題,并分層次開展設(shè)計(jì)審查,及時(shí)優(yōu)化勘察設(shè)計(jì)方案。

首先委托設(shè)計(jì)咨詢單位對(duì)初步地質(zhì)勘察和初步設(shè)計(jì)從技術(shù)角度進(jìn)行過程監(jiān)理,這也是落實(shí)國(guó)家雙院制審查制度的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措;其次由建設(shè)單位召集單位內(nèi)部職能部門及項(xiàng)目建設(shè)一線管理專家,對(duì)初步設(shè)計(jì)文件分別進(jìn)行初步審查,從建設(shè)管理角度查找設(shè)計(jì)文件中的不足;再次由省級(jí)交通主管部門組織省內(nèi)專家進(jìn)行審查,就初步設(shè)計(jì)文件從行業(yè)主管角度在執(zhí)行國(guó)家方針、政策以及省內(nèi)設(shè)計(jì)新理念等方面進(jìn)一步嚴(yán)格把關(guān)。

5.3 抓好審查意見的落實(shí)

在初步設(shè)計(jì)審查結(jié)束后,建設(shè)單位將各方面意見整理匯總,與設(shè)計(jì)單位進(jìn)一步溝通,共同研究每一條意見,使建設(shè)單位或?qū)＜姨岢龅膬?yōu)化方案得到落實(shí),并要求設(shè)計(jì)單位形成書面意見反饋,安排專人具體負(fù)責(zé)。

6 結(jié)束語(yǔ)

在高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過程中,前期工作是項(xiàng)目開展的關(guān)鍵階段,前期工作是否能夠按照計(jì)劃完成對(duì)工程的開工及后續(xù)建設(shè)產(chǎn)生直接的影響。只有通過抓好設(shè)計(jì)文件質(zhì)量,減少方案的多次變化,提高建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理速度,就可以確保工程建設(shè)得以順利開展。

[1] 胡堅(jiān)鋒 .高速公路建設(shè)項(xiàng)目前期管理探析[J].交通科技,2007,(10).

[2] 孫宏斌.公路設(shè)計(jì)分階段審查的體會(huì)[J].黑龍江交通科技,2007,(12).

[3] 項(xiàng)目管理與招標(biāo)采購(gòu)[M].中國(guó)計(jì)劃出版社,2009.