向靖宇(中南民族大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

淺談兩型社會(huì)構(gòu)建中公共政策制定的公眾參與問題3

向靖宇
(中南民族大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

在兩型社會(huì)構(gòu)建中公共政策制定的公眾參與問題尤為顯得重要。本文從憲法與行政法的角度概述了在兩型社會(huì)構(gòu)建中公眾參與的必要性與推動(dòng)其發(fā)展的重要途徑。

公眾參與;公眾參與機(jī)制;制度建設(shè);推動(dòng)途徑

十七大之后,武漢城市圈和長株潭城市群被國家確定為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)并被賦予先行先試的政策創(chuàng)新權(quán)。這方面集工業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)和交通優(yōu)勢于一體的武漢城市圈和長株潭城市群,無疑具有很高的試驗(yàn)價(jià)值,以“兩型社會(huì)”試驗(yàn)為突破口,將全面提高兩大城市圈的整體素質(zhì)。然則在“兩型社會(huì)”實(shí)驗(yàn)區(qū)的構(gòu)建過程中,作為這一政策的重要參與一方即廣大的民眾并沒有完全的參與到這一政策的制定、過程中,如何能讓廣大的公眾參與到兩型社會(huì)的建設(shè)當(dāng)中,這完全值得我們探討和研究。

一、公共政策制定過程中公眾參與的概述

公共政策的本質(zhì)屬性在于公共性,只有在制定公共政策時(shí)收集客觀而全面的信息才能保證政策的科學(xué)化,只有廣泛的公眾參與才能保證政策的民主化。而科學(xué)合理的公共政策只有獲得公眾的支持才能順利實(shí)施,以維護(hù)公共利益、確保政策的穩(wěn)定性持續(xù)性,公眾參與在公共政策的制定過程中起到十分重要的作用。

建立公共政策制定的公眾參與機(jī)制,是我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和用以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策運(yùn)行機(jī)制不斷創(chuàng)新的迫切需要。由于傳統(tǒng)公共決策體制及模式的積弊和公眾自身素質(zhì)的局限,導(dǎo)致我國公共政策制定中公眾參與的缺失。而公眾參與的缺失正是我國公共政策制定中出現(xiàn)失誤和面臨困境的重要原因之一。

二、公共政策制定過程中公眾參與的必要性

(一)公民公眾參與是社會(huì)主義法治建設(shè)的強(qiáng)大武器,它體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的核心價(jià)值:公眾參與是社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體,在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。作為保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)有序、有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制,它是一個(gè)連續(xù)的雙向的交換意見過程,以增進(jìn)公眾了解政府機(jī)構(gòu)、集體單位和私人公司所負(fù)責(zé)調(diào)查和擬解決的環(huán)境問題的做法與過程;將項(xiàng)目、計(jì)劃、規(guī)劃或政策制定和評估活動(dòng)中的有關(guān)情況及其含義隨時(shí)完整地通報(bào)給公眾;積極地征求全體公民對以下方面的意見和感覺:設(shè)計(jì)項(xiàng)目決策和資源利用,比選方案及管理對策的醞釀和形成,信息的交換和推進(jìn)公眾參與的各種手段與目標(biāo)。作為公共生活“民主化”的符號,公眾參與體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的核心和本質(zhì),同時(shí)也昭示了中國民主制度內(nèi)容和形式的不斷發(fā)展。因此說,沒有民主就沒有現(xiàn)代化;沒有有序的、有效的公眾參與,民主制度的品格和實(shí)踐效果就會(huì)受到影響。

(二)政治民主化進(jìn)程呼喚公眾參與的發(fā)展:公眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下一項(xiàng)基本的公民權(quán)利,也是民主政治的重要標(biāo)志之一。民主的本質(zhì)即“人民有參與國家或?qū)掠凶杂砂l(fā)表意見的權(quán)利”,已成為公眾參與政策制定過程的理論根基。“參與是民主的基石,也是民主行政的特質(zhì)”不僅成為學(xué)者們爭相論證的命題,也已成為人們的共識。隨著我國政治體制改革的逐步深入,政治過程正在向民主化和法制化發(fā)展,公民的獨(dú)立自主意識、政治參與意識、法制意識以及政治民主化的要求也在逐步增強(qiáng)。他們不再愿意像過去那樣被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的政策安排,不再滿足于僅僅通過他們的代表行使決策權(quán),而是越來越強(qiáng)烈地要求介入政策過程和公共事務(wù)的管理;他們要求政務(wù)公開制度,保障公民對政務(wù)的知情權(quán),以便對政府的公共決策實(shí)行有效的監(jiān)督,直接行使作為國家主人翁的民主權(quán)利。在這種情況下,凡是真正以民主化為價(jià)值取向的政府決策者,或者說如果一個(gè)政府真正地是民有、民治、民享的政府的話,都非常注重并力圖促進(jìn)公共政策的公眾參與。

(三)市場經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展,公民的財(cái)富和利益日益增加,獨(dú)立、多元的經(jīng)濟(jì)主體日益成長和壯大,獨(dú)立、多元化的利益產(chǎn)生獨(dú)立和多元的權(quán)利訴求,要求加強(qiáng)公眾參與:舊的以管制為目的的法制有的嚴(yán)重不適應(yīng)公民要求,政府在市場化過程中自身也被利益化了,因而公器私用侵害公民權(quán)利也非常嚴(yán)重。如城市拆遷和農(nóng)村征地中的利益掠奪和利益侵害就是這種表現(xiàn)。中國近幾十年城市現(xiàn)代化高速發(fā)展過程中,城市規(guī)劃幾乎是沒有作用的,有順口溜說:“規(guī)劃規(guī)劃,專家畫畫,墻上掛掛,不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”。城市道路求寬、求大、講氣派而交通布局、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理,造成交通堵塞嚴(yán)重。很多城市大量破壞性拆毀,很多有價(jià)值的文物也被拆除,許多都由于沒有公眾參與。中國公民開始越來越強(qiáng)烈地、自發(fā)自覺地為自己的權(quán)利而斗爭。

三、公共政策制定過程中公眾參與的推動(dòng)途徑

我們看到公眾參與在一些實(shí)踐層面已經(jīng)做起來,但我們看到的景象,都是一些孤立的點(diǎn),而沒有連貫的面。參與都是一些斷斷續(xù)續(xù)的片段,沒有成為普遍存在的常規(guī)制度。其主要原因,一是缺少制度基礎(chǔ),二是少有法律保障,這使得公眾參與缺少系統(tǒng)而呈碎片化。為此,我們認(rèn)為目前要努力推動(dòng)的是:

(一)讓公眾參與變成法律上的剛性規(guī)定。中國目前各方面的公眾參與要不要做仍然靠政府領(lǐng)導(dǎo)的“覺悟”,而不是法律設(shè)定的程序,成為政府部門的責(zé)任和義務(wù)。由于法律的缺陷和政府的動(dòng)力不足,中國公眾參與的發(fā)展,民間力量的推動(dòng)就顯得非常重要。要使公眾參與在中國有真正的發(fā)展,必須從法律上解決參與應(yīng)作為政府決策和治理程序過程的剛性制度問題。如城市規(guī)劃中,應(yīng)該在地區(qū)、城市的總體規(guī)劃中,在規(guī)劃圖則階段,在具體規(guī)劃項(xiàng)目的申請、建設(shè)過程中,保證公眾參與和利害關(guān)系人的意見表達(dá)機(jī)會(huì)。這樣,公眾參與才會(huì)真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

(二)完善我國公眾參與立法制度:目前,對于公民參與立法尚未有法律的明文規(guī)定。但立法機(jī)關(guān)在立法過程中對公民的意見越來越重視,越來越注重在立法的各個(gè)階段通過多種形式征集公民的反映。公民參與立法的程度愈來愈深,范圍也愈來愈廣。這種發(fā)展趨勢本身是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求一致的。隨著經(jīng)濟(jì)民主化的不斷發(fā)展,立法民主化的進(jìn)程會(huì)進(jìn)一步加快,公民立法參與的深度和廣度也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。因此,有必要總結(jié)公民參與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求和民主政治的發(fā)展趨勢,盡快制定公民立法參與的法律或法規(guī),使公民立法參與制度化、法律化。因此我們需要:加強(qiáng)公民參與的制度建設(shè),首先,完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度,人民代表大會(huì)及其常委會(huì)一度是我國立法過程中的橡皮圖章。由人民選舉代表組成人民代表大會(huì),對包括立法在內(nèi)的國家內(nèi)外事物行使最高決定權(quán)。目前我國的人民代表大會(huì)制度雖然較以前取得了長足的進(jìn)步,但還有不完善之處。完善人民代表大會(huì)制度首先要完善選舉制度,其要點(diǎn)在于加強(qiáng)選舉過程的競爭性,并逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍。再次,完善立法公開制度。立法公開制度是民眾參與立法制度的基礎(chǔ)和前提,他包括信息資料公開和立法進(jìn)程公開。完善立法公開制度就必須通過法律建立健全信息資料公開和公民旁聽制度,增強(qiáng)立法公開制度的規(guī)范性、程序性和責(zé)任性。最后,重點(diǎn)發(fā)展立法聽證制度。從世界各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,大多數(shù)國家都把立法聽證作為民眾參與立法最重要的制度加以大力發(fā)展。美國甚至把立法聽證作為立法的必經(jīng)程序,法律規(guī)定,未經(jīng)立法聽證的法律不得生效。

(三)加強(qiáng)公民在公眾參與中的自身建設(shè):強(qiáng)化公民公眾參與的法律意識,必須要造就公民的法律信仰感,這樣才能反映這一特定國族本身及其全體國民的利益最大化的訴求,認(rèn)同法律具有反映、保護(hù)這一利益及其追求活動(dòng)的意愿與能力。公民自身加強(qiáng)以權(quán)利本位理論為依據(jù)拓展制度形態(tài)法律文化的學(xué)習(xí)。權(quán)利文化是法治社會(huì)得以形成的人文條件。權(quán)利本位文化的實(shí)質(zhì),是個(gè)人權(quán)利的實(shí)定化和義務(wù)的相對化。只有在這一文化背景下,人和人之間的關(guān)系才是平等、自主的,人和國家的關(guān)系是義務(wù)領(lǐng)域的服從,自由領(lǐng)域里的排拒,權(quán)利領(lǐng)域里的依靠和參與,由此產(chǎn)生社會(huì)和諧。權(quán)利文化對于法治,正如土壤對于種子,缺少了文化的養(yǎng)料,法治便斷難育成。因此,公民在法律文化的學(xué)習(xí)過程中必須以法律制度和法律規(guī)范中的權(quán)利本位理論為核心。加強(qiáng)化憲法法律理論學(xué)習(xí)。憲法從政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域賦予公民選舉、監(jiān)督、生存、受教育、勞動(dòng)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等各項(xiàng)權(quán)利。作為一部書寫公民權(quán)利的基本法,憲法應(yīng)為權(quán)利時(shí)代公民首先了解和掌握。

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