張瑛杰(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

淺析行政賠償中的職務(wù)行為3

張瑛杰
(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

職務(wù)行為是行政賠償?shù)囊?所以對(duì)職務(wù)行為的界定涉及到受害人求償權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于對(duì)職務(wù)行為缺乏相關(guān)的科學(xué)的法律界定,實(shí)務(wù)中認(rèn)定不一,影響法律適用的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性,因此,如何判斷職務(wù)行為成為能否給予行政賠償?shù)年P(guān)鍵。

行政賠償;職務(wù)行為;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償法的規(guī)定,國(guó)家對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員行使的與其職權(quán)無(wú)關(guān)的行為所造成的損害不承擔(dān)賠償責(zé)任,由此可見(jiàn),受害人能否獲得國(guó)家賠償?shù)年P(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)的行為是否為職務(wù)行為。在立法和實(shí)踐中對(duì)職務(wù)行為都沒(méi)有明確的界定,這對(duì)法律的適用產(chǎn)生影響。

一、職務(wù)行為在實(shí)踐中的問(wèn)題

正確界定“職務(wù)行為”的范圍,區(qū)分職務(wù)行為與非職務(wù)行為是構(gòu)成要件中的重點(diǎn)難點(diǎn),這是理論上存在爭(zhēng)議、實(shí)踐中難以把握的問(wèn)題。對(duì)職務(wù)行為做出區(qū)分的重要意義在于,它對(duì)行政人員所作的行政行為的性質(zhì)認(rèn)定有重要影響,它關(guān)系著責(zé)任承擔(dān)的歸屬問(wèn)題,也關(guān)系著國(guó)家與受害人的利益問(wèn)題。[1]在實(shí)踐中我們可以知道要確定行政賠償?shù)姆秶?認(rèn)定行政賠償案件,關(guān)鍵就在對(duì)職務(wù)行為的認(rèn)定。

二、職務(wù)行為的概念

行政賠償?shù)穆殑?wù)行為是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使行政職務(wù)的行為,同時(shí)職務(wù)行為必須是針對(duì)特定的公民、法人和其他組織作出的具有法律約束力的決定。依據(jù)這個(gè)定義,行政賠償法律關(guān)系的賠償請(qǐng)求人必須是特定的法人或其他組織,在行政訴訟中具體行政行為的對(duì)象。然而從實(shí)際情形來(lái)看,引起損害賠償發(fā)生的原因不僅包括違法行使職權(quán)的行為,還包括違法的事實(shí)行為。再?gòu)倪`法行使職務(wù)行為的后果來(lái)看,其不僅給公民、法人和其他組織造成不利后果,也侵害了第三方的合法權(quán)益。違法的事實(shí)行為,如國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中毆打或教唆他人毆打,這類(lèi)行為并非“職務(wù)行為”,但由于是在行使職權(quán)過(guò)程中發(fā)生的,與行使職權(quán)有關(guān),國(guó)家賠償法將其納入了國(guó)家賠償?shù)姆秶?由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任,在法律上擴(kuò)大了保護(hù)的范圍。對(duì)此,理論界已達(dá)成共識(shí),不存在爭(zhēng)議。有爭(zhēng)議的是,對(duì)非職務(wù)行為所針對(duì)的公民、法人或其他組織所造成的損害,我們稱(chēng)之為對(duì)“第三人”的損害,應(yīng)該如何賠償?例如,武警在追捕逃犯時(shí),開(kāi)槍擊中了第三人并致其死亡,作為案中的第三人,能否提起國(guó)家賠償訴訟?有些學(xué)者認(rèn)為,這雖然是一個(gè)職務(wù)行為,但由于行為的相對(duì)方不是警察代表國(guó)家行使職權(quán)的對(duì)象,警察與受害人之間不存在職權(quán)關(guān)系,因而該賠償關(guān)系不適用國(guó)家賠償,而只能適用民事賠償。但是依據(jù)國(guó)家賠償法,這種情形也應(yīng)納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。理由?

第一,從世界各國(guó)賠償制度的發(fā)展來(lái)看,都是經(jīng)歷了從無(wú)到有、賠償范圍從窄到寬的過(guò)程,因此對(duì)于我們國(guó)家法制發(fā)展相對(duì)落后的形勢(shì)來(lái)看,更應(yīng)該突破原有理論的局限,正如上述所舉的案例明明是因職務(wù)行為而引起的損害賠償,就應(yīng)該納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?而不應(yīng)該列入民事賠償。這也就需要我們對(duì)行政賠償中的職務(wù)行為的界定做進(jìn)一步的分析。

第二,從上述國(guó)家賠償法第五條第一項(xiàng)的規(guī)定中,我們可以從邏輯上推導(dǎo)出:因“與行使職務(wù)行為有關(guān)的損害行為所造成的損害,國(guó)家要承擔(dān)賠償責(zé)任”的結(jié)論。在這類(lèi)案件中,國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的損害行為,對(duì)于受害者來(lái)說(shuō),顯然是與行使職務(wù)行為有關(guān)的行為,因而應(yīng)適用于行政賠償。

三、國(guó)內(nèi)外對(duì)職務(wù)行為的界定觀點(diǎn)

(一)國(guó)外學(xué)者對(duì)職務(wù)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

各國(guó)立法及實(shí)務(wù)對(duì)此規(guī)定不盡相同。普通法普遍實(shí)行的是行政人員違法的職務(wù)行為要按照法律原則承擔(dān)賠償責(zé)任。美國(guó)法律對(duì)職務(wù)行為的界定主要是通過(guò)判例進(jìn)行解釋的,其合法的職務(wù)行為只要未超出職責(zé)范圍即可。日本賠償法規(guī)定的職務(wù)行為范圍很廣,只要從客觀上能夠被視為社會(huì)上普遍認(rèn)可的職務(wù)行為的范圍就被納入賠償?shù)姆秶?。法?guó)界定職務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)是公務(wù)人員處于行政機(jī)關(guān)的地位,行使國(guó)家賦予的職權(quán)時(shí)所作的行為,均視為職務(wù)行為。瑞士的判例從受害人的角度出發(fā),只要受害人有理由相信國(guó)家工作人員正在執(zhí)行職務(wù),就能夠獲得國(guó)家賠償。英國(guó)和美國(guó)在認(rèn)定職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定了執(zhí)行職務(wù)的范圍限于雇傭人辦理的事項(xiàng)范圍。這被學(xué)者稱(chēng)之為“主觀標(biāo)準(zhǔn)”,即通過(guò)行為人的主觀意思表示來(lái)判斷行為的性質(zhì)。但是如果工作人員是為了自己的利益而實(shí)施的行為,就不屬于職務(wù)行為。[2]不管是以上何種標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)都會(huì)顯得難以把握,因?yàn)樵摌?biāo)準(zhǔn)因過(guò)于主觀化,其意思存在于行為人內(nèi)心,一般人是難以從外部覺(jué)察,從而實(shí)際上成為一個(gè)很不確定的標(biāo)準(zhǔn),若以此為標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)很容易導(dǎo)出‘國(guó)家無(wú)責(zé)任論’的結(jié)論,使國(guó)家很輕易的推卸了責(zé)任?！盵3]日本、瑞士和法國(guó)認(rèn)為判斷是否執(zhí)行職務(wù)只需從外觀上辨認(rèn)即可,對(duì)于行為人的內(nèi)心意思則在所不問(wèn),這種觀點(diǎn)被學(xué)者稱(chēng)之為“客觀標(biāo)準(zhǔn)”。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為只要從外在表現(xiàn)上看出是職務(wù)行為即可。德國(guó)也采用客觀說(shuō),即以行為之外觀為準(zhǔn),只要行為從外觀上可認(rèn)為屬于社會(huì)觀念上執(zhí)行職務(wù)的范疇即可。主觀標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)相比,雖也有其合理的一面,但適用主觀標(biāo)準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)易于免責(zé),不利于對(duì)受害人利益之保護(hù)。客觀標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)注重從行為的外在表現(xiàn)形式來(lái)認(rèn)定是否是職務(wù)行為,而不管行為人在主觀上是否有執(zhí)行職務(wù)的意思表示,至于行為人是否還有其他的目的更是在所不問(wèn)。

(二)我國(guó)學(xué)者對(duì)職務(wù)行為的界定

我國(guó)大陸學(xué)者也多傾向于客觀說(shuō)。行為主體的行為必須是行使職權(quán)的行為。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者也多贊成客觀說(shuō):行為之外觀,為執(zhí)行職務(wù)之范圍,其范圍為雇用人選任監(jiān)督之范圍,于此范圍內(nèi),雇用人擴(kuò)張其社會(huì)活動(dòng),延展其支配,其責(zé)任亦應(yīng)隨之延展,征之報(bào)償理論及危險(xiǎn)理論,均應(yīng)如此解釋。從而客觀上為職務(wù)行為,有牽連之關(guān)系者,皆可認(rèn)定職務(wù)行為。

四、我國(guó)行政賠償中應(yīng)認(rèn)定職務(wù)行為的范圍

我國(guó)行政賠償中對(duì)職務(wù)行為的認(rèn)定應(yīng)該符合我國(guó)的國(guó)情,保障賠償法能夠切實(shí)使公民獲得國(guó)家賠償。

(一)職權(quán)要素應(yīng)為首要因素

從上面的闡述可以看出,職務(wù)行為是與其職責(zé)密切相關(guān)的。職權(quán)只能是公務(wù)人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)行使的,一般公民是不具有這一權(quán)能的,因此職務(wù)行為的本質(zhì)要素是職權(quán)要素。在此職權(quán)行為應(yīng)包括:執(zhí)行職務(wù)本身的行為和與職務(wù)行為有適當(dāng)牽連關(guān)系的行為。執(zhí)行職務(wù)本身的行為不存在爭(zhēng)論,容易判斷。這里只對(duì)“與執(zhí)行職務(wù)有適當(dāng)牽連的行為”做出分析。

1.為執(zhí)行職務(wù)而采取不法手段之行為。如警察訊問(wèn)案犯時(shí),予以刑訊逼供的行為。

2.利用執(zhí)行職務(wù)之機(jī)實(shí)施的非法行為。指利用執(zhí)行職務(wù)的合法行為掩蓋其非法的目的。如警察張三與李四有矛盾,甲借辦案到乙家搜查之機(jī),趁機(jī)將乙的財(cái)產(chǎn)據(jù)為己有。

(二)行為的時(shí)間

行政人員行為時(shí)的時(shí)間對(duì)于判斷其行為是否為職務(wù)行為有至關(guān)重要的作用。國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員在上班時(shí)間對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行管理,應(yīng)為職務(wù)行為。但其下班后對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行收稅等行為,是否屬于執(zhí)行職務(wù),實(shí)務(wù)中還存有疑問(wèn)。本文認(rèn)為,國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員是否處于執(zhí)行職務(wù)的時(shí)間行政管理相對(duì)人是不易知曉的,從保護(hù)弱者的角度考慮,一般應(yīng)認(rèn)定職務(wù)行為。

(三)行為的地點(diǎn)

一般來(lái)說(shuō),公務(wù)人員應(yīng)在其管理范圍轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行職務(wù)。但是行政主體在其轄區(qū)外的行為也不能一概認(rèn)定為非“職務(wù)行為”。正如日本學(xué)者鹽野宏所言:“……即使認(rèn)為進(jìn)行該濫用的公務(wù)員的行為所要進(jìn)入事物管轄的范圍,也不一定屬于土地管轄范圍”。

(四)行為時(shí)名義

行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)首先應(yīng)亮明身份,這也是判斷職務(wù)行為的一個(gè)重要方面。國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員行使職權(quán)的行為是與其特定的公務(wù)身份相聯(lián)系,因此如果是以國(guó)家機(jī)關(guān)名義進(jìn)行的,如公務(wù)員著裝、佩帶標(biāo)志、出示證件等,則具有公務(wù)員身份,該行為應(yīng)視為行使職權(quán)的行為。反之,則不屬于行使職權(quán)的行為。在對(duì)公務(wù)人員的身份認(rèn)定上還有一個(gè)復(fù)雜情況,就是非公務(wù)人員冒充公務(wù)人員造成他人損害的情況,有觀點(diǎn)認(rèn)為,在受害人盡了相當(dāng)注意情況下仍不能辨識(shí)假冒者真?zhèn)味馐芮謾?quán)損害的,可比照民法之中的“表見(jiàn)代理”理論將其認(rèn)定為職務(wù)行為而由國(guó)家負(fù)責(zé)賠償。這種理解是有欠缺的。首先,職務(wù)行為與個(gè)人行為只有在行為人是行政人員的前提下才有必要做出區(qū)分,如果行為人本身不是公務(wù)員,只是假冒公務(wù)員,不管他怎么假裝其行為也不能認(rèn)為是職務(wù)行為,例如稅務(wù)人員的征稅行為、工商管理人員的管理市場(chǎng)行為等,即使越權(quán),也是行使職權(quán)的行為。但是檢察人員管理市場(chǎng)的行為,審判人員的治安處罰行為等,都是與其職責(zé)無(wú)關(guān)的行為,不能認(rèn)定是行使職權(quán);其次,“因假冒無(wú)論在事實(shí)上還是形式上均與國(guó)家機(jī)關(guān)不存在任何代理或委托關(guān)系,國(guó)家當(dāng)然不能對(duì)其行為負(fù)任何責(zé)任?！盵4]再者,如果將假冒行政人員的職務(wù)行為也納入賠償范圍,這勢(shì)必加重國(guó)家的負(fù)擔(dān),對(duì)于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)也是不合理的。

總之,界定行政賠償?shù)穆殑?wù)行為,就要根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn),綜合判斷,具體問(wèn)題具體分析。惟其如此,方能得出正確的結(jié)論,同時(shí)應(yīng)本著既能使受害人能獲得國(guó)家的賠償又不會(huì)過(guò)分加重行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)的原則,在具體案件中,應(yīng)斟酌各種情勢(shì),使受害人利益和國(guó)家利益獲得最大的平衡。

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