○宋清華 夏韜

（中南財經(jīng)政法大學新華金融保險學院 湖北武漢 430073）

為了貫徹國家政策或意圖，許多國家建立了不以盈利為目的的政策性銀行，政策性銀行在這些國家經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為金融體系的組成部分。但隨著時間的推移，政策性銀行的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了顯著變化，政策性銀行的發(fā)展開始面臨許多困難，世界各國政策性銀行紛紛處于變革、演變之中：有的政策性銀行在完成了其歷史使命以后退出了歷史舞臺，或被兼并收購；有的政策性銀行依然堅守其原來的業(yè)務范圍，堅持政策性銀行的辦行方向；而相當一部分政策性銀行則走上了商業(yè)化發(fā)展之路，甚至完全轉變成商業(yè)銀行。我國1994年建立起來的國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行等三家政策性銀行，經(jīng)過十多年的發(fā)展之后何去何從？借鑒國外政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗，走商業(yè)化、市場化發(fā)展之路，是我國政策性銀行的現(xiàn)實選擇。

一、國外政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗

1、德國復興信貸銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗

第二次世界大戰(zhàn)后，為配合歐洲復興計劃的實施，德國政府依照《德國復興信貸銀行法》于1948年11月成立了德國復興信貸銀行（簡稱KFW），主要目的是協(xié)助政府重建戰(zhàn)后的德國經(jīng)濟。德國復興信貸銀行總部位于萊茵河畔的法蘭克福，最初被定位于對“聯(lián)邦政府特殊政治或經(jīng)濟利益的項目”進行投資，主要集中在公路、鐵路等交通和城市基礎設施，后來轉向提供出口信貸和對中小企業(yè)進行融資。在投資信貸當中，德國復興信貸銀行的首要任務是為促進德國中小企業(yè)的發(fā)展，為中小企業(yè)投資項目提供優(yōu)惠的長期信貸。德國企業(yè)99%是中小企業(yè)，德國的中小企業(yè)解決了德國近三分之二就業(yè)人口的就業(yè)問題。

隨著德國經(jīng)濟金融形勢的變化，德國復興信貸銀行走上了商業(yè)化之路，具體做法是：將其已與商業(yè)銀行產生競爭的出口信貸和項目融資業(yè)務等獨立出來，納入到新建的全資子公司復興信貸伊佩克斯銀行（KFW-IPEX Bank）。復興信貸伊佩克斯銀行是專門從事進出口貿易和項目融資的商業(yè)銀行，它在2004年初至2007年底前作為行中行進行獨立前的試運行，從2008年初起正式作為標準的商業(yè)銀行運作，不再享受國家優(yōu)惠待遇。通過這樣的改革，既可以避免德國復興信貸銀行利用國家優(yōu)惠政策與商業(yè)銀行進行不公平競爭，同時也能使德國復興信貸銀行通過較長時間建立起來并已具備了一定競爭優(yōu)勢的市場業(yè)務得以保留。

現(xiàn)在的德國復興信貸銀行是金融集團控股公司，由KFW促進銀行、KFW中小企業(yè)銀行、復興信貸伊佩克斯銀行、KFW開發(fā)銀行、德國投資與開發(fā)有限公司組成。德國復興信貸銀行通過全資擁有或以控股方式設立子公司，分別從事不同的政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務。雖然政府沒有對其風險控制提出要求，但德國復興信貸銀行主動按照新巴塞爾協(xié)議標準，制定了一套嚴格的風險管理措施。復興信貸伊佩克斯銀行則完全按照商業(yè)銀行法進行風險管理。

德國復興信貸銀行通過建立母子公司，實行集團化管理。集團化發(fā)展模式的意義在于：一是在集團內部有效解決政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務的分業(yè)經(jīng)營問題。二是集團可以用商業(yè)性業(yè)務盈利彌補政策性業(yè)務虧損，在業(yè)務運作上不依賴財政補貼等方式，更多是通過市場化方式運作，提高執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖和政策的能力。德國復興信貸銀行的出口信貸和國際項目融資等商業(yè)性業(yè)務盈利較好，作為其一個重要業(yè)務構成來支撐政策性業(yè)務。三是可以有效解決監(jiān)管問題，為金融監(jiān)管當局對集團內部的政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務分別按不同標準進行監(jiān)管提供了可能。德國復興信貸銀行受《德國復興信貸銀行法》的制約，對出口信貸和項目融資等商業(yè)性業(yè)務嚴格按照商業(yè)銀行法監(jiān)管。

德國復興信貸銀行為德國經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，是一個與德國一起成長的銀行。它是國有銀行，以促進德國企業(yè)的發(fā)展和推動德國經(jīng)濟發(fā)展為己任。它雖然是國有的，但相對獨立，不受政府的干預，項目的授信權掌握在董事會手里。由政府部門領導組成監(jiān)事會，對其業(yè)務進行監(jiān)督。它不依靠政府補貼做新業(yè)務，不用向國家繳納股利，也不用上繳所得稅。德國復興信貸銀行是一家大銀行，但它沒有分支機構，它為促進德國經(jīng)濟發(fā)展所提供的信貸、規(guī)劃和方案是通過“批發(fā)”的方式由商業(yè)銀行進行“批發(fā)”與“零售”。德國復興信貸銀行本身是盈利的。它受德國聯(lián)邦政府的委托，管理德國國家預算中的援助款項。德國對中國的不少援助項目是先經(jīng)過德國復興信貸銀行的審核后由德國政府發(fā)放的。

2、法國德夏銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗

法國德夏銀行（Dexia CLF）成立于1996年，最初是一家在全球范圍內從事公用事業(yè)融資和項目融資的專業(yè)銀行，現(xiàn)在已發(fā)展成為一家可以提供各種金融服務的全能銀行。它的前身是地方政府投融資局（CAECL），并由CAECL過渡為法國地方信貸銀行（CLF），最終轉型為德夏銀行。CAECL是一家成立于1966年的國有機構，從事政策性業(yè)務，如向法國次主權部門提供貸款，為地方政府發(fā)債提供擔保等。1981年頒布的《分權法》使法國開始了中央政府與地方政府分權的過程。2003年，法國地方政府獲得了金融自主權，這為CAECL發(fā)展成為為地方政府、地方企業(yè)和公共事業(yè)項目提供項目融資為主的業(yè)務模式創(chuàng)造了良好的環(huán)境。與此同時，伴隨著金融監(jiān)管局對歐洲資本市場監(jiān)管的進一步放松，法國國內資本市場逐漸活躍壯大。而歐元的出現(xiàn)，以及歐洲經(jīng)濟一體化的進程，為德夏銀行擴大融資渠道實現(xiàn)轉型創(chuàng)造了有利條件。

法國德夏銀行商業(yè)化改革的具體措施有：第一，提供一站式服務。在轉型之前，CAECL長期擁有40%—50%的法國公用事業(yè)融資市場份額，銀行本身為公共部門提供金融服務的經(jīng)驗充沛。在轉型過程中，德夏銀行的業(yè)務功能定位是為地方政府和地方企業(yè)提供項目融資和公用事業(yè)融資的一站式服務。第二，政府主權逐步退出，保持信用的連續(xù)性。1987年，CAECL的資產負債表轉入新成立的CLF，這是CAECL由政策性金融機構向商業(yè)性金融機構轉型的開始。CLF的大部分股權由中央政府所有，在其后十年間政府的緩慢撤資減緩了其在商業(yè)化轉型過程中資信受到的沖擊，降低了轉型過程中的融資成本。第三，拓寬融資渠道。轉型過程中，德夏銀行的籌資模式由之前的對政府信用支持依賴較大轉變?yōu)橐园l(fā)行資產抵押債券為主的批發(fā)性籌資模式。德夏銀行作為向商業(yè)性金融機構轉型的銀行，還擁有一些零售型籌資，如企業(yè)和個人存款等。

3、日本政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗

第二次世界大戰(zhàn)后，為了迅速實現(xiàn)經(jīng)濟的重建和發(fā)展，日本陸續(xù)在幾乎每一個需要扶助和支持的產業(yè)領域，如國民生活、進出口、中小企業(yè)、住宅、醫(yī)療、公營企業(yè)、農林漁業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、振興開發(fā)等，都對應設立了政策金融機構，再加上1936年11月設立的商工組合中央金庫，這些為數(shù)眾多的政策金融機構在各自領域以特有方式向特殊對象展開金融服務，為日本經(jīng)濟的迅速恢復、高速增長及此后的低速穩(wěn)定增長發(fā)揮了重大作用。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)之后，政策性銀行在穩(wěn)定日本金融體系、恢復日本經(jīng)濟的過程中發(fā)揮了極其重要的作用，政策性銀行貸款余額與GDP的比例達到20%左右。但日本政策性銀行規(guī)模過大，政策性金融機構過于龐雜，也導致金融市場上資源配置的扭曲。1999年，日本對政策金融機構進行整合重組，將日本輸出入銀行與海外經(jīng)濟協(xié)力基金合并，成立國際協(xié)力銀行；將日本開發(fā)銀行與北海道東北開發(fā)公庫合并，設立日本政策投資銀行；將國民金融公庫與環(huán)境衛(wèi)生金融公庫合并，成立國民生活金融公庫。經(jīng)過整合，日本的政策性金融機構形成了“二行七庫”局面?！岸小奔慈毡菊咄顿Y銀行和國際協(xié)力銀行；“七庫”即國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、農林漁業(yè)金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、公營企業(yè)金融公庫、住宅金融公庫和商工組合中央金庫。2001年，日本頒布《專門公共機構改革法》（SpecialPublic Institutions Reform Laws），開始推行政策性銀行的改革。2005年11月，小泉內閣提出了日本政策性銀行改革的三個基本方針：第一，限定政策性銀行職能，只行使三項職能——支持中小企業(yè)發(fā)展和個人業(yè)務的開展；確保國家海外資源的供應；在國際項目中進行日元貸款。第二，堅持“高效率小政府”、“民間能做的事情就交給民間”，政策性金融機構“由官轉民”，實現(xiàn)政策金融規(guī)模減半目標。到2008年，實現(xiàn)政策性銀行貸款余額與GDP的比率從18%下降到10%左右，與國際平均水平同步。財政部不再向政策性銀行補充資本金，也不會沖銷虧損。第三，努力實現(xiàn)政策金融機構的高效率經(jīng)營。通過部分擔保、證券化、間接融資等手段補充完善民間金融機構，杜絕政府官員退職退休后“下凡”到政策性金融機構任職的現(xiàn)象，對于合并后新設立的政策性金融機構進行組織簡化，提高運營效率。

按照上述基本方針的要求，小泉內閣確定8家政策性金融機構的改革方案是：5家合并，2家民營化，1家移交地方管理。2006年4月，通過修改《住宅金融公庫法》，將受民間金融機構排擠最嚴重的住宅金融公庫轉化為獨立法人。2007年2月，日本內閣會議通過了將國際協(xié)力銀行、中小企業(yè)金融公庫等5家政策金融公庫整合的《股份公司日本政策金融公庫法案》。2007年5月，《股份公司日本政策金融公庫法案》獲得日本參議院通過，其核心內容是：到2008年10月，將國民生活金融公庫、農林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫和國際協(xié)力銀行整合，設立政府全額出資的股份公司，定名為“日本政策金融公庫”；沖繩振興開發(fā)金融公庫將于2012年度以后并入。對另外3家政策金融機構的處理結果是：面向地方自治體的下水道事業(yè)等進行融資的公營企業(yè)金融公庫于2008年10月解散，其融資業(yè)務移交給由地方自治體出資設立的“地方公營企業(yè)等金融機構”；面向社會基礎設施等提供長期融資的日本政策投資銀行和面向中小企業(yè)提供融資的商工組合中央金庫于2008年10月成為政府全額出資的股份公司，在此后的5—7年時間里，政府將逐步減持并最終全部拋售持有的股份，以實現(xiàn)徹底民營化。

4、韓國政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗

韓國的政策性銀行有韓國產業(yè)銀行、韓國進出口銀行、韓國長期信用銀行、韓國住宅銀行等。20世紀80年代末，韓國實行了產業(yè)政策的調整和轉軌，將“政府主導型”經(jīng)濟逐步向“民間主導型”經(jīng)濟過渡，并在金融領域推行民營化，逐漸減少銀行體系中政策性金融的比重，政策性銀行紛紛商業(yè)化、民營化。

韓國產業(yè)銀行（Korea Development Bank）是1954年4月依據(jù)《韓國產業(yè)銀行法》成立的一家企業(yè)金融專業(yè)銀行。韓國產業(yè)銀行的早期任務是為韓國工業(yè)重建提供長期融資，20世紀70年代后集中支持重化工業(yè)、高新技術與尖端技術以及中小企業(yè)發(fā)展，1997年亞洲金融危機后開始促進公司和金融部門重組、參與民營化改造，提供多種投資服務和企業(yè)金融服務，包括貿易融資、資金安排、擔保服務等，以滿足各類企業(yè)不同的需求。韓國產業(yè)銀行是由韓國政府全額出資成立的政府金融機構，先后向三星、現(xiàn)代、LG、STX等韓國知名企業(yè)提供了大量的資金支持。韓國產業(yè)銀行積極拓展在亞洲國家的業(yè)務，在中國上海、北京、廣州等地設有分行，并經(jīng)中國證監(jiān)會批準獲得合格境外機構投資者（QFII）資格。2009年，韓國產業(yè)銀行金融集團（KDB FinancialGroup Inc.）成立，該集團擁有大宇證券等多家子公司。韓國產業(yè)銀行的目標是在2020年前成為世界前20大商業(yè)投資銀行。

韓國國民銀行（Kookmin Bank）是成立于1963年的一家商業(yè)銀行。1998年受亞洲金融危機的影響，韓國銀行體系進行了結構調整。1998年6月，韓國國民銀行合并了大東銀行。同年12月，作為政策性銀行的韓國長期信用銀行并入韓國國民銀行。2001年，韓國國民銀行又實現(xiàn)了對另一家政策性銀行即韓國住宅銀行的合并，韓國國民銀行成為韓國最大的商業(yè)銀行。韓國國民銀行的口號是：“要做亞洲的花旗銀行”。

5、星展銀行：新加坡發(fā)展銀行商業(yè)化的產物

星展銀行（DBS Bank Limited）原名新加坡發(fā)展銀行（Development Bank of Singapore）。新加坡發(fā)展銀行成立于1968年，由政府和民間共同投資創(chuàng)建。它最初是政策性銀行，其設立的目的是積極引導國內外資金支援新加坡基礎設施建設、重點產業(yè)和支柱產業(yè)的開發(fā)，為制造加工業(yè)提供長期金融服務。在新加坡建國初期，基礎設施投資建設任務非常繁重，因而建立新加坡發(fā)展銀行是十分必要的。然而，新加坡是一個城市國家，地域極為有限，既不存在長期大量的基礎設施投資，也無明顯區(qū)域性差異。開發(fā)性政策性金融業(yè)務在新加坡建國并迅速現(xiàn)代化后，便逐步縮小或萎縮。在這種情況下，新加坡發(fā)展銀行要繼續(xù)生存與發(fā)展，就必須擴展商業(yè)性業(yè)務。新加坡發(fā)展銀行早期在為工業(yè)提供長期融資過程中獲得了項目評估和風險評估、項目貸款和項目融資方面的經(jīng)驗，幫助其他銀行拓展了業(yè)務領域，一同促進了新加坡的經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，新加坡發(fā)展銀行積極拓寬自身的業(yè)務領域，增加商業(yè)性業(yè)務和投資業(yè)務，其政策性銀行的性質開始發(fā)生改變。20世紀80年代中期開始，新加坡發(fā)展銀行已經(jīng)演變?yōu)樯虡I(yè)銀行，完全按照商業(yè)銀行的方式進行運作，被亞洲開發(fā)銀行認為是運行得比較成功的開發(fā)銀行。

新加坡發(fā)展銀行商業(yè)化改革的過程主要分兩步完成：第一步是完成銀行性質的轉變。通過成立股份公司，通過IPO等方式募集資金并完成銀行改制，將開發(fā)性政策銀行轉變?yōu)橛缘纳虡I(yè)銀行。第二步是利用資金優(yōu)勢展開兼并和擴張。通過兼并和擴展，可以在短時間內實現(xiàn)其業(yè)務規(guī)模的壯大，并盡快促進其向著成熟的商業(yè)銀行轉變。1998年，新加坡發(fā)展銀行與新加坡郵政儲蓄銀行（POS Bank）合并。同年，新加坡發(fā)展銀行進軍香港，先后收購了廣安銀行以及道亨銀行集團，于2003年合并并進行重組，成為香港第3大銀行集團。2003年5月，新加坡發(fā)展集團宣布其下屬新加坡發(fā)展銀行中文名變更為“星展銀行”，英文名由“The Development Bank ofSingapore Ltd”改為“DBS Bank Ltd”，以“更好地體現(xiàn)其泛亞洲（Pan-Asia）的志向”。

星展銀行現(xiàn)已成為一家提供全面金融服務的全能銀行。星展銀行提供一套完善的個人及企業(yè)銀行和財務金融服務。它活躍于企業(yè)、零售和投資銀行領域，是新加坡中長期融資的主要來源。它積極從事包括貿易融資和流動資金融資在內的短期銀行信貸服務。它還提供投資銀行服務、投資組合管理服務和托管服務。星展銀行在新加坡?lián)碛凶畲蟮姆中芯W(wǎng)絡，其分行網(wǎng)絡也分布于亞洲地區(qū)。星展銀行的口號為：“星展銀行，帶動亞洲思維”（DBS Living，Breathing Asia）。

6、印尼人民銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗

印尼人民銀行（Bank Rakyat Indonesia，簡稱BRI）是印尼國有農業(yè)政策性銀行，其改革的背景是自身面臨不可持續(xù)性的發(fā)展。BRI的改革源于一項被稱為BIMAS的信貸計劃，BIMAS計劃最終只有在印尼財政部的補貼下才能維持下去，并且該計劃的貸款償還率也很低，一度低于50%，使得BRI年年虧損。改革的直接原因是1983年國際油價急劇回落，使得印尼政府財政收入大大減少，并導致了印尼政府的重組和新內閣的上臺。1983年6月，印尼新政府公布了金融部門的一攬子改革計劃。政府也不再向BRI基層機構的運作提供補貼。在印尼財政部的鼓勵和支持下，BRI決定展開改革。改革的措施主要有：將原有承擔政策性信貸業(yè)務的網(wǎng)點改造成為村銀行；開展儲蓄動員，儲蓄動員的目標是當?shù)氐馁J款需求可以用在當?shù)匚盏膬π畲婵顏頋M足；提高銀行經(jīng)營管理水平，包括引進信息管理系統(tǒng)、提高員工工作效率、提高資產業(yè)務盈利能力等。

經(jīng)過近20年的漫長改革，BRI于2003年上市，上市時資產總值達110億美元。2003年，BRI稅后利潤2.9億美元，總不良資產率3%，資本充足率20%，貸款存款比接近60%，BRI成為發(fā)展中國家政策性銀行改革的成功樣本。改革前，BRI是一家高政策性業(yè)務模式單一的政策性銀行。改革之后，其基層銀行仍然繼續(xù)向農戶和某些村合作社提供貼息貸款，政策性依然較濃，然而隨著商業(yè)性網(wǎng)點的設立，商業(yè)性業(yè)務的增多，其業(yè)務范圍從單一走向了相對的多元化。

從政府層面來看，印尼政府的人事變動，特別是新任財長的上臺，給了改革以有力的政策支持，并且由于其改革計劃與印尼政府當時的改革計劃相協(xié)調，政府除了讓其承擔部分原有政策性業(yè)務以外，對其干預甚少。從其自身來看，BRI很好的利用了改革的有利時機，開設網(wǎng)點，積極吸收存款，降低貸款管理成本，并建立有效的信息管理體系。此外，BRI還很好的處理了與政府的關系，BRI保留了部分政策性職能，但將其與商業(yè)性業(yè)務隔離，既完成了政府的政策，也保證了自身業(yè)務不受干擾。由于仍然有政府背景，在亞洲金融危機中，BRI也被看成印尼最安全的銀行，從而在危機中繼續(xù)發(fā)展壯大。

二、積極推進我國政策性銀行的商業(yè)化改革

1、我國政策性銀行商業(yè)化改革早已開始

1994年，我國組建國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行等三家政策性銀行，其中一個重要目的是為了實現(xiàn)專業(yè)銀行的政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離，解決專業(yè)銀行身兼二任的問題，促進專業(yè)銀行向現(xiàn)代商業(yè)銀行轉變?，F(xiàn)在四大國有商業(yè)銀行全部實行了股份制改革，其中中國銀行、建設銀行、工商銀行都已成為上市銀行，而且市值在全世界大銀行中名列前茅，這充分證明當初我們組建政策性銀行是非常正確的。

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展步伐加快，我國政策性銀行的內部經(jīng)營狀況和外部經(jīng)營環(huán)境均在發(fā)生變化，政策性銀行商業(yè)化過程悄悄開始了。從政策性銀行自身來看，由于市場定位不清、業(yè)務手段單一、籌資渠道單一、資金來源壓力大、公司治理結構和風險內控機制不健全、政府干預過多等原因，迫切需要進行商業(yè)化改革。從政策性銀行的外部經(jīng)營環(huán)境來看，價格機制逐步走向正軌，價格扭曲的情況有所好轉，財政收支狀況不斷改善，也使政策性銀行商業(yè)化成為可能。政策性銀行商業(yè)化最先是從政策性銀行業(yè)務范圍的不斷擴大開始的。2004年以來，農業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務多元化的步伐不斷加快。農業(yè)發(fā)展銀行在做好主要農產品購銷儲信貸業(yè)務的基礎上，加大農業(yè)農村基礎設施建設支持力度，擇優(yōu)扶持農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營，商業(yè)性貸款的余額不斷增加，比重不斷提高，農業(yè)發(fā)展銀行已由過去單純的農副產品收購銀行轉變?yōu)樾罗r村建設銀行。進出口銀行成立之初承擔的具體任務是支持機電產品和成套設備等資本性貨物出口，目前業(yè)務范圍已經(jīng)覆蓋了進出口融資、對外投資業(yè)務、發(fā)展援助等業(yè)務領域，支持范圍從機電產品和高新技術產品擴展到農產品、旅游、服務貿易等領域，支持的客戶延伸到中小企業(yè)和港澳臺資企業(yè)，相關業(yè)務規(guī)模持續(xù)上升。而國家開發(fā)銀行商業(yè)化改革的步伐最快，2008年12月，國家開發(fā)銀行股份有限公司的正式成立，國家開發(fā)銀行開始由政策性銀行向商業(yè)銀行轉型。

2、我國政策性銀行商業(yè)化改革要堅持“一行一策”原則

我國三家政策性銀行的業(yè)務范圍、機構網(wǎng)點、資產規(guī)模、經(jīng)營管理等方面存在很大的差異，因而決定我國政策性銀行商業(yè)化改革必須堅持“一行一策”的原則，即我國政策性商業(yè)化改革應因行制宜，因行而異。政策性銀行商業(yè)化改革有兩種模式，即完全商業(yè)化模式和部分商業(yè)化模式，部分商業(yè)化模式又可以因政策性業(yè)務所占比重不同而有所區(qū)別。國家開發(fā)銀行采取的是完全商業(yè)化模式，進出口銀行和農業(yè)發(fā)展銀行則應采取部分商業(yè)化模式，即它們可以同時兼營政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務。

在未來的一段時間內，進出口銀行應以商業(yè)性業(yè)務為主，政策性業(yè)務為輔，而農業(yè)發(fā)展銀行則應以政策性業(yè)務為主，商業(yè)性業(yè)務為輔。從長遠來看，進出口銀行也可以完全商業(yè)化，將其政策性業(yè)務剝離給中國農業(yè)發(fā)展銀行，而農業(yè)發(fā)展銀行也可以辦成以商業(yè)性業(yè)務為主的全能銀行。

3、發(fā)揮政府在我國政策性銀行商業(yè)化改革中的作用

我國政策性銀行商業(yè)化改革應堅持政府指導和銀行自主改革相結合。政府應在改革方案的制定、資本的注入、不良貸款的處置、政策性虧損的彌補、稅收減免、法制建設等方面給予政策性銀行商業(yè)化改革以指導和支持。如果沒有政府的指導和支持，政策性銀行商業(yè)化改革不可能取得成功。

國外政策性銀行商業(yè)化改革經(jīng)驗顯示，民營化是政策性銀行改革的大勢所趨。在國家開發(fā)銀行商業(yè)化轉型之后，政府應增加對農業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行的資本注入，支持它們進行股份制改革。在保證國家控股的前提下，可以吸收社會資本，實現(xiàn)政策性銀行股權結構的多元化。農業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行應對政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務嚴格實行分賬管理、分別核算。政策性不良貸款的處置必須在政府的主導下盡快進行，政策性虧損的彌補應該納入預算，不能長期掛賬。對政策性銀行實行免稅或減稅，逐步免除營業(yè)稅和所得稅，實行利潤返還。

我國目前還沒有專門的政策性金融法律法規(guī)。國家開發(fā)銀行完全商業(yè)化之后，應該接受《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的調整。有必要制訂《中國農業(yè)發(fā)展銀行法》和《中國進出口銀行法》，以進一步明確農業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行的性質、定位和職能。

4、完善我國政策性銀行的市場化運行機制

政策性銀行商業(yè)化改革就是要建立健全市場化運作的體制機制，把政策性銀行辦成真正的銀行。政策性銀行只有按照市場規(guī)律運作，才有可能實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。哪怕是政策性業(yè)務，也要注重運用市場機制。政策性銀行要進一步拓展融資渠道。政策性銀行職能的充分發(fā)揮有賴于長期、穩(wěn)定、低成本的資金來源。政策性銀行要進一步加大市場化融資力度，擴大金融債券的發(fā)行對象，擴大企事業(yè)存款范圍。有關部門應放寬對政策性銀行的資金市場拆借限制和再貼現(xiàn)業(yè)務限制，支持政策性銀行積極開展境外籌資。政策性銀行要強化風險管理。要樹立全面風險管理理念，不管是政策性業(yè)務還是商業(yè)性業(yè)務，都要實行嚴格的風險管理。要健全風險管理組織框架，形成以縱向為主的風險管理報告路線。要采取各種措施、技術和手段，降低、轉移和控制風險，健全風險準備金制度。政策性銀行要完善法人治理結構，建立科學高效的運行管理機制。完善的法人治理結構是現(xiàn)代銀行良好運行的基礎，科學高效的運行管理機制是充分發(fā)揮政策性銀行職能的前提。政策性銀行要盡快建立合理的法人治理結構和科學高效的運行管理機制，建立健全激勵約束機制，充分調動各方面的積極性。

5、組建政策性金融集團：我國政策性銀行商業(yè)化改革展望

從長遠來看，我國只需要保留一家政策性銀行——中國農業(yè)發(fā)展銀行，并以中國農業(yè)發(fā)展銀行為基礎，組建一家政策性金融集團。該政策性金融集團既可以經(jīng)營各種各類政策性金融業(yè)務，也可以經(jīng)營各種各類商業(yè)性金融業(yè)務。中國農業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國出口信用保險公司等政策性金融機構的政策性業(yè)務以及中國農業(yè)銀行等商業(yè)性金融機構承擔的政策性業(yè)務都應全部劃歸該集團。政策性金融集團應通過子公司的形式分別經(jīng)營政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務，真正做到兩類業(yè)務分賬經(jīng)營、分別核算。

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