○林憧柳鵬闞燕

（1、安徽省社科聯(lián) 安徽 合肥 230051；2、安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 安徽 合肥 230039）

一、問題的提出

1991年5月，上海市率先借鑒新加坡住房公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國的國情建立了我國的住房公積金制度，并作為試點(diǎn)進(jìn)行推廣，隨后這一制度被全國各個省市廣泛借鑒。在近20年的時間里，住房公積金制度的運(yùn)行績效是有目共睹的，但同時也不乏存在一些問題，例如住房公積金繳存使用的地區(qū)非均衡問題、管委會決策虛化問題、住房公積金增值收益余額歸屬及其分配問題，其中尤以住房公積金增值收益問題最受關(guān)注。

目前對于住房公積金增值收益的研究集中于兩個方面：一是對于增值收益歸屬權(quán)的考察；二是對于增值收益分配渠道的思考。而對于住房公積金增值收益歸屬權(quán)的不同理解直接導(dǎo)致了對其使用分配的意見分歧。張泓銘（2008）認(rèn)為住房公積金增值收益扣除管理費(fèi)用以及風(fēng)險準(zhǔn)備金后的余額應(yīng)該歸屬全體繳存人所有，將增值收益余額全額上繳財政作為廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的做法有違反《物權(quán)法》之嫌。周威、葉劍平（2009）進(jìn)一步指出現(xiàn)存《住房公積金管理條例》的制定主體為國務(wù)院，屬于“行政法規(guī)”，并非“法律”，《條例》中關(guān)于住房公積金增值收益余額用于廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的規(guī)定是對廣大繳存人財產(chǎn)權(quán)的剝奪。與此觀點(diǎn)相反，周山（2009）以住房公積金的“儲金”性質(zhì)及其“保障性”作用為立足點(diǎn)，指出住房公積金增值收益余額姓“公”有利于體現(xiàn)社會公平、彌補(bǔ)住宅市場化所不能解決的中低收入家庭住房問題。

住房公積金增值收益余額的權(quán)屬應(yīng)該如何明晰？首先需要解決的是住房公積金貸款利率管制模式?，F(xiàn)行的僵化公積金存貸款利率管制模式直接導(dǎo)致了公積金運(yùn)作模式失衡，從而不得不將公積金增值收益余額找一個系統(tǒng)外看似合理的分配途徑，即廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金（郭曉霞，2010）。為此，郭曉霞（2010）建議放開對公積金存貸款利率的管制，將增值收益余額以利率補(bǔ)貼的形式分配給各繳存者。這種觀點(diǎn)雖然在理論上為增值收益的分配提供了新的視角，但在屬地管理的前提下，考慮到各地公積金使用情況的差別，想要實(shí)現(xiàn)公積金的平衡運(yùn)行必然導(dǎo)致各地存貸款利率的差異，因此，在實(shí)踐中通過調(diào)節(jié)利率的方法解決公積金運(yùn)作模式的失衡顯然難度較大。其次，關(guān)于增值收益的分配渠道問題，有不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該拓展其分配渠道。盧飛（2007）、夏治生（2008）認(rèn)為應(yīng)該在資金結(jié)余的前提下向繳存?zhèn)€人分配盈余公積金。葉勝榮（2007）、項風(fēng)華（2008）認(rèn)為可以設(shè)立貼息貸款專項資金用于對低收入家庭住房貸款的貼息補(bǔ)助。馬翠微（2009）提出應(yīng)該建立事業(yè)發(fā)展專項基金、計提“特別專項風(fēng)險準(zhǔn)備金”，從而促進(jìn)公積金事業(yè)的發(fā)展。

上述學(xué)者的研究都在一定程度上為住房公積金增值收益的分配提供了合理化的建議，但是都沒有系統(tǒng)全面地考慮其機(jī)制設(shè)計問題，因此制定一整套合理的增值收益分配機(jī)制尤為必要。

二、住房公積金增值收益權(quán)益歸屬和分配問題的調(diào)研

根據(jù)《住房公積金財務(wù)管理辦法》，住房公積金增值收益專指住房公積金管理運(yùn)作過程中所形成的業(yè)務(wù)收入（包括住房公積金委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國家債券利息收入、其他收入）減去業(yè)務(wù)支出（包括住房公積金利息支出、手續(xù)費(fèi)支出、其他支出）的差額，其分配按下列順序進(jìn)行：住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金；上交財政的公積金中心管理費(fèi)用；城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金。

目前各地住房公積金管理中心對于增值收益的權(quán)益歸屬以及分配存在較大爭議，爭議的焦點(diǎn)集中在剔除風(fēng)險準(zhǔn)備金以及公積金中心管理費(fèi)用后的增值收益余額的歸屬與分配問題。

為切實(shí)了解爭議的具體情況，2010年4月至6月，安徽省社科聯(lián)和安徽省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局領(lǐng)導(dǎo)的省直住房公積金管理分中心聯(lián)合進(jìn)行了“住房公積金發(fā)展對策研究”課題調(diào)研，調(diào)查了公眾對住房公積金增值收益歸屬權(quán)的認(rèn)識。共發(fā)出問卷350份，回收337份，問卷回收率96.29%，其中有效問卷321份。結(jié)果顯示，社會公眾對于住房公積金增值收益的歸屬權(quán)分歧比較大，具體表現(xiàn)為：108人認(rèn)為住房公積金增值收益應(yīng)該歸屬住房公積金管理中心，141人認(rèn)為應(yīng)該歸屬繳存?zhèn)€人，還有21人認(rèn)為應(yīng)該歸屬繳存單位，此外還有51人表示不清楚增值收益的歸屬權(quán)問題。

正是以上對于增值收益權(quán)益歸屬的不同理解導(dǎo)致了增值收益分配的爭論，對于風(fēng)險準(zhǔn)備金以及管理經(jīng)費(fèi)的提取目前基本達(dá)成共識，只是在提取比例上持有不同觀點(diǎn)。調(diào)查結(jié)果表明，目前管理經(jīng)費(fèi)的提取額和業(yè)績基本不掛鉤，不利于充分調(diào)動管理人員的積極性，而且對于管理經(jīng)費(fèi)的提取各地也有所不同。對于增值收益的分配問題，意見分歧較大的在于增值收益是否應(yīng)該用于廉租房建設(shè)。一部分人認(rèn)為增值收益應(yīng)該用于廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的人認(rèn)為這既是國家政策公平性的體現(xiàn)，也有利于住房公積金政策的推進(jìn)。而還有一部分人則認(rèn)為增值收益不應(yīng)該用于廉租房建設(shè)，其有兩個原因：廉租房建設(shè)屬于國家的保障性政策，理所當(dāng)然該由財政出資，而不應(yīng)該由繳存人承擔(dān)；廉租房的租住主體和公積金的繳存主體又不一致。

這兩個問題是有關(guān)住房公積金增值收益的突出問題，他們之間具有聯(lián)系和繼承性，正是因?yàn)閷ψ》抗e金增值收益的歸屬沒有明確的限定，或者說是相關(guān)法律法規(guī)的剛性規(guī)定，導(dǎo)致了住房公積金增值收益分配上存在著模糊不清、分配不當(dāng)?shù)膯栴}。

三、住房公積金增值收益歸屬與分配問題產(chǎn)生的原因剖解

1、公積金運(yùn)作模式的不合理

住房公積金歸集后首要考慮的問題就是如何讓其順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，保障低收入群體的住房消費(fèi)。顯而易見，這是一個控制資金流向的問題，而基金理論是控制資金流向的營運(yùn)性支撐，故而把基金理論作為住房公積金增值收益分配的基礎(chǔ)理論，也許不失為一個好的方法。但因?yàn)樽》抗e金工資性的本質(zhì)屬性決定了現(xiàn)階段它封閉的運(yùn)行模式，即在保障資金安全的基礎(chǔ)上獲得穩(wěn)定的收益，這種封閉的運(yùn)行模式不利于住房公積金的積累，不但限制了住房公積金的收益，也限制了其增值的途徑，更不利于住房公積金增值收益的歸屬和分配。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，住房公積金管理中心希望把住房公積金增值收益收歸于中心，以實(shí)現(xiàn)其安全性和增值的目標(biāo)，而這正好與個人也想把這部分收益納為己有，以償還其住房貸款相矛盾，而住房公積金封閉的運(yùn)行模式在一定程度上激化了這一矛盾。

2、權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)收利息計提時間的不合理

近幾年，住房公積金出現(xiàn)了大量的沉淀資金，從全國住房公積金沉淀資金的變化情況來看，住房公積金沉淀資金的變化呈現(xiàn)總體上升趨勢。沉淀于銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的這部分資金所帶來的應(yīng)收利息，繳存職工卻得不到。這些沉淀資金為銀行創(chuàng)造了巨額利潤，但它影響了住房公積金的增值收益，等于說用來保障普通職工住房需求的資金被銀行占有、支配并且還取得了相應(yīng)的收益，這不符合住房公積金設(shè)立的初衷。《住房公積金管理條例》規(guī)定，住房公積金主要用于提取、貸款，經(jīng)批準(zhǔn)后可用于購買國債，其余資金應(yīng)存于銀行，這些都會產(chǎn)生應(yīng)收利息，但計提的時間卻是一年或者幾年不等。住房公積金所采用的權(quán)責(zé)發(fā)生制的賬務(wù)核算方式，使人們對這部分應(yīng)收利息的計提有著爭議。有的人認(rèn)為，應(yīng)收利息適用于權(quán)責(zé)發(fā)生制，應(yīng)當(dāng)納入本年的核算中，但也有人從《住房公積金會計核算辦法》中規(guī)定的住房公積金增值收益分配三位一體的分配順序出發(fā)提出了不同的觀點(diǎn)，從分配順序可看出，除扣除貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金之外，其他的應(yīng)全部交與國家財政，如果本期業(yè)務(wù)收入中包含以后才能收回的本利息，那么這部分增值收益就難以找到資金來源，也就無法上交財政。所以，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，應(yīng)收利息的計提問題導(dǎo)致了住房公積金增值收益歸屬與分配問題。

3、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

有關(guān)住房公積金的各項重大決策都是由管委會決定的，管理中心只負(fù)責(zé)決策的執(zhí)行和貸款的發(fā)放，根據(jù)權(quán)責(zé)對等的原則，決策主體即管委會要承擔(dān)法律責(zé)任，管理中心最多只應(yīng)承擔(dān)工作過失責(zé)任，它既無承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任也無承擔(dān)風(fēng)險的能力，因?yàn)楣e金管理中心是不以盈利目的的，所以就算它想也沒有多余的資金去承擔(dān)這一風(fēng)險。所以，現(xiàn)在住房公積金的機(jī)構(gòu)設(shè)置并不合理，存在責(zé)任不清的問題，所以難以有效管理和分配住房公積金及其增值收益的分配和使用。

4、管理疏漏與缺失

由于《條例》中沒有賦予管理中心充分的權(quán)利，職工繳納的公積金數(shù)額完全由自己決定，所以管理中心在維護(hù)職工權(quán)益上存在著真空，最多也就是充當(dāng)一個援助人的角色。近20年來，有關(guān)住房公積金到底由誰去管的問題中存在著很多爭議。

取出多聚甲醛固定的心臟，對破裂部位從外膜到內(nèi)膜切取心壁組織，沖洗多聚甲醛固定液，酒精脫水，石蠟包埋。將石蠟組織塊以2 μm厚度連續(xù)切割并同方向置于載玻片上，分別進(jìn)行HE和Masson染色。HE染色按常規(guī)步驟進(jìn)行。Masson染色：將切片放入Regaud蘇木精染液5～10 min，流水充分沖洗后蒸餾水洗，Masson麗春紅酸性復(fù)紅液5～10 min，2%冰醋酸水溶液浸洗片刻，1%磷鉬酸水溶液分化3～5min，再直接苯胺藍(lán)液染5min，0.2%冰醋酸水溶液浸洗片刻，無水酒精脫水，經(jīng)二甲苯使切片透明。最后，切片用中性橡膠包裹覆蓋。

眾所周知，住房公積金是職工繳納給相關(guān)管理部門的并且希望借助管理部門的優(yōu)勢在他們的合理安排下取得收益的一項資金，職工把這項資金委托代理給住房公積金管理中心，而委托代理理論的核心就是希望通過這種方式實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。但現(xiàn)階段的機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致了對于住房公積金的監(jiān)管釀成了一種多頭聯(lián)合的監(jiān)管，居于關(guān)鍵位置的監(jiān)管部門通常只是形同虛設(shè)，可以說這種委托代理并不盡如人意。

四、完善我國住房公積金增值收益分配機(jī)制的對策

1、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合理有序地配置住房公積金的增值收益

（1）統(tǒng)一住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金與管理費(fèi)用的計提標(biāo)準(zhǔn)。按照財政部出臺的《住房公積金財務(wù)管理辦法》的規(guī)定，住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金的提取有兩種標(biāo)準(zhǔn)：一是不少于增值收益的60%，二是不少于年度住房公積金貸款余額的1%。目前，各地管理中心權(quán)衡自身利益選擇最有利的計提比例和方法可能會造成貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金的提取與實(shí)際發(fā)放的貸款金額相脫離，不能真正起到風(fēng)險準(zhǔn)備金的作用。為了更好地防范貸款風(fēng)險，強(qiáng)化增值收益的管理，應(yīng)該進(jìn)一步統(tǒng)一住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金的計提標(biāo)準(zhǔn)。參考商業(yè)貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金的提取辦法，公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金應(yīng)為公積金貸款余額的固定比例且不必逐年累積計提，其數(shù)額應(yīng)該隨貸款余額的增減而上下波動。對于住房公積金管理機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)，《條例》中并沒有明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致了各地公積金管理機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用的提取不僅差別較大，而且缺乏激勵機(jī)制。制定統(tǒng)一、合理的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)有利于激發(fā)管理人員的積極性，提高管理水平，為此需要注意以下兩點(diǎn)：一是嚴(yán)格控制管理費(fèi)用基本費(fèi)用支出，由財政部門按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)核定此類費(fèi)用；二是增設(shè)獎勵基金，使人員工資和績效掛鉤，以此充分調(diào)動管理人員積極性，從而進(jìn)一步推動住房公積金管理事業(yè)的發(fā)展。

（2）計提“事業(yè)發(fā)展基金”與“特別專項風(fēng)險準(zhǔn)備金”。在增值收益中計提一部分建立事業(yè)發(fā)展資金，這部分資金主要是用于住房公積金各個管理部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于改善辦公環(huán)境，建立和完善信息平臺，而且可以利用這部門資金設(shè)立起一個專門的咨詢系統(tǒng)和傳媒系統(tǒng)，讓大眾有一個平臺可以更好的了解如何更合理的利用住房公積金及其增值收益?？紤]到不可控風(fēng)險因素，例如利率風(fēng)險、自然災(zāi)害等，可以計提少量的特別專項風(fēng)險準(zhǔn)備金交由省級主管部門管理，由全省甚至全國統(tǒng)一調(diào)度，舉全行業(yè)之力分散和化解局部風(fēng)險。當(dāng)然，這部分資金的使用應(yīng)該做到透明化、公開化，并且要接受廣大繳存者的監(jiān)督。

（3）建立面向低收入群體的專項補(bǔ)貼。在滿足以上幾個方面的資金需求以后，住房公積金增值收益余額應(yīng)該用于專項補(bǔ)助，而不應(yīng)該作為爭議較大的廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金。廉租房是政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房，因此，這一部分資金必須依靠中央財政的補(bǔ)貼和地方政府的籌措，單純地依靠住房公積金增值收益來補(bǔ)充廉租房建設(shè)資金，只是一種“拆了東墻補(bǔ)西墻”的做法。建立專項補(bǔ)助金還可以用于低收入群體公積金住房貸款的利息補(bǔ)貼以及住房租金補(bǔ)貼以及對長期未使用住房公積金的繳存者的補(bǔ)貼等三方面。相對于直接參與廉租房建設(shè)來說，專項補(bǔ)助金更加突出住房公積金的“互助性”，使得資助主體和繳存主體一致，從而解決“補(bǔ)磚頭”還是“補(bǔ)人頭”之爭，有其合理性。

對于未分配的增值收益應(yīng)該全部進(jìn)入待分配的增值收益賬戶，一方面可以填補(bǔ)個別年份增值收益虧空的情況；另一方面，可以充分用活這部分資金，創(chuàng)造更多的增值收益，從而更大限度對低收入群體傾斜，體現(xiàn)“再分配中更加重視公平”的原則。

2、確立增值收益的監(jiān)督保障機(jī)制

（1）構(gòu)建立法保障機(jī)制。目前我國有關(guān)住房公積金的法律法規(guī)比較散亂，甚至出現(xiàn)了相互矛盾的規(guī)定，不利于該項制度健康有序的發(fā)展，亟待完善立法。首先，要提升立法效率層次，改由全國人民代表大會常委會立法，并且仔細(xì)梳理各地的地方法規(guī)，頒布統(tǒng)一的《住房公積金法》。其次，是細(xì)化內(nèi)容，對住房公積金的歸集、提取、貸款業(yè)務(wù)，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管辦法等做全面細(xì)致的規(guī)定。通過立法賦予住房資金管理機(jī)構(gòu)明確的管理主體地位，為住房公積金制度的高效、規(guī)范運(yùn)行提供組織保證。應(yīng)通過法律規(guī)定住房公積金管理機(jī)構(gòu)的管理主體地位，授予其對職工住房公積金的歸集、運(yùn)用和償還等職能。

（2）強(qiáng)化信息披露機(jī)制。要防止住房公積金管理中的黑箱操作，最重要的就是提高住房公積金管理的透明度，強(qiáng)化信息披露機(jī)制。對于增值收益部分，應(yīng)該向公眾公布增值收益的數(shù)額以及分配情況，最好能變一年一次的靜態(tài)報表形式為動態(tài)的、實(shí)時的披露方式。

（3）完善內(nèi)控外審機(jī)制。從歷年發(fā)生的公積金違法案件來看，要避免住房公積金被挪用，防范管理風(fēng)險，還特別需要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度，尤其是對管理層以及主要業(yè)務(wù)人員的內(nèi)部控制。這就需要進(jìn)一步借鑒金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度，盡量量化內(nèi)控指標(biāo)，使得住房公積金管理中心能更好承擔(dān)起管理住房公積金的職責(zé)。

此外，還需要定期聘請信譽(yù)度高的會計師事務(wù)所對住房公積金業(yè)務(wù)進(jìn)行全面的審計，重點(diǎn)審計是否有資金挪用等違規(guī)違紀(jì)行為，并將審計結(jié)果公布于眾。

3、拓展激勵機(jī)制

保障住房公積金資金的保值增值是討論增值收益分配的一切前提和基礎(chǔ)，因此強(qiáng)化對員工的激勵，提高資金的保值增值能力有十分重要的意義?，F(xiàn)行的機(jī)制沿用了政府的行政化管理模式，是典型弱激勵機(jī)制，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下難以發(fā)揮有效作用。

（1）完善績效考評機(jī)制。綜合考慮增值收益、貸款逾期率、公積金繳存率、資金運(yùn)用率等因素，并根據(jù)管理層、技術(shù)人員、一般操作人員的工作特點(diǎn)細(xì)化考核指標(biāo)，建立一套完整的績效考評指標(biāo)體系，并以此作為薪酬福利以及晉升考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（2）明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)，物質(zhì)激勵與精神激勵并重。制定年度業(yè)績考核目標(biāo)，明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)，對于超額完成任務(wù)的給予事先規(guī)定的獎勵措施，對于操作違規(guī)或者未完成目標(biāo)任務(wù)的也要毫不猶豫的加以懲罰，實(shí)現(xiàn)正向激勵與負(fù)向激勵并存。在激勵措施上同樣要注重物質(zhì)激勵與精神激勵并重，避免過分強(qiáng)調(diào)物質(zhì)激勵而忽視了精神激勵。

（3）激勵機(jī)制長期化、法制化建設(shè)。還需要注意的是，需要加強(qiáng)激勵機(jī)制的透明化、法制化建設(shè)，對于公積金管理中心工作人員的考核獎懲辦法應(yīng)該納入《住房公積金法》的范疇，避免各地以激勵為由變相提高福利待遇。

此外，只有長期、穩(wěn)定、可信的機(jī)制才能真正起到激勵的作用，因此保持政策制定的延續(xù)性與穩(wěn)定性尤為重要。

五、結(jié)束語

住房公積金增值收益是指住房公積金業(yè)務(wù)收入與業(yè)務(wù)支出的差額。對于增值收益歸屬的不同理解導(dǎo)致了增值收益分配的爭論，主要表現(xiàn)為增值收益余額究竟是應(yīng)該歸屬廣大繳存人所有，國家所有，還是住房公積金管理中心所有。調(diào)查結(jié)果驗(yàn)證了上述分歧的確存在。究其原因乃在于公積金管理運(yùn)作模式的不足以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合理有序地配置住房公積金的增值收益是解決增值收益問題的當(dāng)務(wù)之急。但對于增值收益用于廉租房建設(shè)的福利效應(yīng)及效率問題本文未過多涉及，尚需進(jìn)一步研究。

（注：本文系安徽省省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局立項課題《住房公積金發(fā)展研究對策》的階段性成果，項目編號：A2009012。該課題由安徽省財政廳社科專項資金支助。本文學(xué)術(shù)顧問：王學(xué)銀，中共安徽省委副秘書長、安徽省管局局長、省接待辦主任；蔣長流，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長、博導(dǎo)、教授。林憧系安徽省社科聯(lián)學(xué)術(shù)界雜志社副社長、著名 “循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論”、“安全生產(chǎn)理論”、“小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)理論”研究學(xué)者、本課題學(xué)科帶頭人。）

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