李 凡

（世界與中國研究所，北京 100101）

目前，中國地方政府的公共預(yù)算改革已經(jīng)形成了一個發(fā)展勢頭，也得到了社會公眾的關(guān)注，公共預(yù)算改革正在各地持續(xù)發(fā)展。在公共預(yù)算改革的過程當(dāng)中，人大在扮演一個重要的角色，從我們對中國地方預(yù)算改革過程觀察中，可以看出人大的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在預(yù)算制定過程中的監(jiān)督、預(yù)算審議中的監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督三個主要方面。

一、預(yù)算制定過程中的監(jiān)督

目前，從已經(jīng)進(jìn)行的地方預(yù)算改革的案例來看，人大在預(yù)算制定過程中的監(jiān)督，主要的內(nèi)容是人大依據(jù)法律舉行相關(guān)問題的聽證會。預(yù)算的制定是政府要做的事情，可以和人大無關(guān)。人大的監(jiān)督應(yīng)該主要發(fā)生在政府在預(yù)算制定完之后，送給人大審議的時候，這個時候是人大發(fā)揮作用的主要地方。不過在中國的實踐中，也出現(xiàn)了人大在預(yù)算制定過程中的介入，介入的方式主要是人大舉行的聽證會，將政府制定過程中的部門預(yù)算或者項目預(yù)算拿出來進(jìn)行討論。

上海市閔行區(qū)從2008年開始進(jìn)行了預(yù)算改革，這是一個綜合的預(yù)算改革，包括在技術(shù)上制定一個比較完好的預(yù)算報告、推進(jìn)績效式預(yù)算的方法等，同時也在政府制定預(yù)算的過程中進(jìn)行了人大的聽證。2009年12月，在新的預(yù)算即將制定完成的時候，閔行區(qū)人大常委會針對幾個項目的預(yù)算，包括教學(xué)儀器添置、勞動就業(yè)獎勵等5個預(yù)算項目舉行聽證。具體辦法是閔行區(qū)人大常委會確定預(yù)算聽證的內(nèi)容，在網(wǎng)上公布預(yù)算聽證的時間，歡迎有興趣的市民進(jìn)行旁聽，然后根據(jù)在網(wǎng)上登記的結(jié)果召集市民旁聽，旁聽市民可以寫出自己在聽證會之后的想法。每個項目的聽證會都由人大常委會主持，邀請政府財政局的負(fù)責(zé)人和相關(guān)預(yù)算項目的政府部門，向到會的公眾代表、人大代表以及人大常委會匯報關(guān)于該項目預(yù)算的內(nèi)容，包括預(yù)算的思路、相關(guān)的政策、為什么要制定這樣的預(yù)算、預(yù)算的數(shù)量是如何確定的，并對預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行績效評估。在做完這些陳述之后，由人大常委會主持，由公眾代表和人大代表發(fā)言，談對該預(yù)算項目的看法，并可以對預(yù)算的有關(guān)內(nèi)容提出自己的批評意見和要求。在這個過程中，人大常委會的成員可以既向政府官員提問，也向邀請來參加聽證的公眾和人大代表提問，提問結(jié)束以后由人大常委會形成自己的意見，并將自己的意見反映給有關(guān)政府部門，要求對預(yù)算進(jìn)行修改，其中有的項目被取消，有的項目由政府進(jìn)行修改。這個結(jié)果發(fā)揮了人大常委會在預(yù)算制定過程的監(jiān)督作用，是閔行預(yù)算改革過程中最為成功的地方。

二、預(yù)算審議中的監(jiān)督

預(yù)算的審議是人大對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的主要辦法。從目前各地的實踐經(jīng)驗來看，這種監(jiān)督可以有不同的方式進(jìn)行。

——對預(yù)算的參與式討論。溫嶺的新河鎮(zhèn)在進(jìn)行人大正式審議預(yù)算之前，要召開一個民主懇談會，這個懇談會由人大主持，召集部分人大代表、鎮(zhèn)里的企業(yè)家、社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人等，分成三個小組，即社會、農(nóng)業(yè)和工業(yè)小組，先行討論政府的預(yù)算，然后由人大財經(jīng)小組的成員在人大會議上宣讀討論的內(nèi)容，作為人大代表討論預(yù)算的參考意見。

——預(yù)算審議中的代表質(zhì)詢。從2005年開始，溫嶺市新河鎮(zhèn)就已經(jīng)開始了公共預(yù)算改革，新河鎮(zhèn)的主要做法在2005年是加強(qiáng)了人大代表在審議中的作用。具體做法是政府將預(yù)算的全部內(nèi)容發(fā)給人大代表，先行了解預(yù)算內(nèi)容，然后召開預(yù)算的質(zhì)詢會議（當(dāng)?shù)亟忻裰鲬┱剷?。在開會時相關(guān)政府工作人員坐在主席臺上，而人大代表在主席臺下就預(yù)算中的具體內(nèi)容向政府官員提出問題，由相關(guān)部門的政府官員（副鎮(zhèn)長或者鎮(zhèn)長）逐一加以回答。這些問題涉及到預(yù)算的內(nèi)容，即為什么要制定這樣的預(yù)算、資金安排是否符合需要等。2005年政府預(yù)算安排中，曾經(jīng)計劃要買三輛汽車，由于人大代表詢問此事，對于政府官員的解答人大代表不甚滿意，最后政府在已經(jīng)預(yù)訂好的購買三輛車的預(yù)算計劃中減少了一輛，滿足了人大代表的要求。

——預(yù)算審議中對預(yù)算的修改。在新河的預(yù)算過程中規(guī)定，要求政府在人大代表對預(yù)算提出的問題的基礎(chǔ)上召集黨委、政府和人大的聯(lián)席會議，根據(jù)人大代表的意見提出對于預(yù)算的修改方案，再送回人大代表進(jìn)行審議，然后表決。從2006年開始，在新河鎮(zhèn)的預(yù)算過程中增加了一條規(guī)定，即5名以上人大代表聯(lián)名可以對政府已經(jīng)修改了的預(yù)算的一些具體內(nèi)容仍然不滿意的話，可以提出預(yù)算修正案。這個修正案如果符合有關(guān)規(guī)定的話，人大代表可以就這個預(yù)算修正案進(jìn)行表決。如果表決獲得通過，則成為預(yù)算的正式內(nèi)容。這個辦法加大了人大對預(yù)算過程的監(jiān)督力度，使得政府在預(yù)算制定的整個過程當(dāng)中必須要認(rèn)真聽取人大代表的意見，并在實際的政策制定中，認(rèn)真考慮人大代表的需要。

——預(yù)算審議過程中不同意見的辯論。從2008年開始，為了加大對預(yù)算審議的力度，新河鎮(zhèn)的預(yù)算審議過程增加了提出預(yù)算修正案的領(lǐng)銜人要在人大全體會議上公開陳述自己的意見，講明為什么要提出這樣的預(yù)算修正議案，然后由其他代表發(fā)表他們對于這個預(yù)算修正議案的贊成或者反對的意見。在這樣的人大代表的辯論之后，再進(jìn)行投票。這樣的做法也是加大對預(yù)算審議過程監(jiān)督的一種辦法。

三、預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督

各地公共預(yù)算改革的經(jīng)驗來看，一般都強(qiáng)調(diào)政府制定預(yù)算過程中人大的監(jiān)督和人大審議預(yù)算中人大代表的作用，但是相對來講，對于預(yù)算執(zhí)行中如何實行人大監(jiān)督，則相對弱化一些。這是因為人大代表多數(shù)為兼職人員，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，如果政府不主動召集有關(guān)的會議或者進(jìn)行人大代表監(jiān)督活動的話，則人大代表往往不知道從何入手對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。在新河預(yù)算改革過程中，為了實行對預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督，建立了一些制度：第一，成立了專門的人大財經(jīng)小組，負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行過程加以監(jiān)督，并且明文規(guī)定，當(dāng)預(yù)算變動的情況達(dá)到一定額度的時候，則政府要將變動的預(yù)算交給人大會議進(jìn)行討論；第二，政府在預(yù)算執(zhí)行的過程當(dāng)中，在年中的時候，要召開一次人大會議，由人大代表視察預(yù)算項目的執(zhí)行情況，例如如果修路，那人大代表要到修路現(xiàn)場進(jìn)行視察，在視察的結(jié)果之上，再對年中預(yù)算的執(zhí)行情況提出意見由政府官員進(jìn)行解答，在有的情況下，還要對預(yù)算的變更進(jìn)行討論，然后加以批準(zhǔn)通過。這樣就將一個比較虛化的人大對于預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督落實到一個可以實際操作的步驟上，使得人大對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督不再過于虛化。

四、人大對公共預(yù)算改革監(jiān)督的重點(diǎn)和方向

根據(jù)各地預(yù)算改革情況來看，人大監(jiān)督仍然存在著許多的問題，大部分是制度上的問題，需要我們切實加以解決。

一是人大代表的非職業(yè)性問題。由于我們的基層人大代表都是兼職的人來擔(dān)任，還沒有實行專職的人大代表制度。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，只有人大主席是專職的（有的地方副主席也是專職的），而且往往連專職的工作人員都沒有，所以在具體的預(yù)算監(jiān)督問題上，人大代表處于一種弱勢，而實際上缺乏一種制度化的保障。對于預(yù)算的監(jiān)督有法律上的規(guī)定，但是缺少制度化的措施讓人大代表對于預(yù)算的監(jiān)督加以落實。

二是人大預(yù)算審議中走過場的問題。目前人大預(yù)算審議中的主要問題是時間短、政府預(yù)算細(xì)化程度不夠，這兩個內(nèi)容加在一起往往使得預(yù)算的審議變成走過場。從基層縣鄉(xiāng)兩級的預(yù)算編制的程度來看，縣鄉(xiāng)兩級人大代表是可以了解本級預(yù)算的情況的，例如為什么要制定這樣的預(yù)算、這些錢使用了會有什么結(jié)果，由于這些和他們的生活緊密聯(lián)系在一起，他們掌握這些內(nèi)容的實際能力是有的，但由于預(yù)算時間安排不夠和預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化，人大代表對于審議這樣的預(yù)算沒有多少興趣，往往敷衍了事。

三是政府的決算審計問題。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的預(yù)算過程中，由于決算的時間問題，造成人大代表在決定下一年度預(yù)算的時候，還沒有拿到上一年度的決算，這樣就只能審議預(yù)算，而不能審議決算，而決算在政府的財政過程中是更為重要的一環(huán)。在溫嶺的試驗中，我們看到由于每年年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開會討論預(yù)算安排的時候，只能討論下一年度的預(yù)算，而不能討論上一年度的決算，原因之一是當(dāng)?shù)氐膶徲嫴块T由于先要審議縣一級各個部門的預(yù)算，而沒有能力同時審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的決算，這個決算要到下半年才可以審計出來。所以各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有上一年決算的情況之下而討論下一年度的預(yù)算，由于不真正了解上一年預(yù)算的執(zhí)行情況，就使得人大代表對于下一年預(yù)算制定和執(zhí)行的監(jiān)督力度減少了許多。

人大監(jiān)督問題比較復(fù)雜，有些在近期內(nèi)還難于改變。但人大進(jìn)一步強(qiáng)化其對公共預(yù)算的監(jiān)督是未來必然的選擇，而最基本的路徑也就在于上述問題的解決。