連家明

盯緊政府的錢袋子，是現(xiàn)代議會(huì)最重要的職能之一。預(yù)算監(jiān)督之所以重要，在于預(yù)算能最清晰直觀地反映出政府的全部行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的有效監(jiān)督，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的有效約束。回顧歷史，現(xiàn)代資本主義國(guó)家代議制架構(gòu)最初的形成，便緣起于13世紀(jì)英國(guó)貴族與民眾對(duì)君主預(yù)算權(quán)的剝奪與控制，而美國(guó)19世紀(jì)末20世紀(jì)初經(jīng)歷的所謂“進(jìn)步時(shí)代”，也源自于對(duì)現(xiàn)代預(yù)算制度的引入，將“看不見的政府”變成“看得見的政府”。

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有審議、調(diào)整和監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力。人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，與財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督一道，共同構(gòu)建起我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督體系，并發(fā)揮著核心的作用。改革開放以來(lái)，人大預(yù)算監(jiān)督工作取得了積極的進(jìn)展，規(guī)范化、法制化和民主化步伐逐步加快，進(jìn)入到新中國(guó)成立以來(lái)最好的一個(gè)階段。尤其是近兩年，人大預(yù)算監(jiān)督作用受到空前關(guān)注，實(shí)踐中也有所創(chuàng)新。但同時(shí)，我們也看到人大預(yù)算監(jiān)督還存在諸多問題，仍處在形式監(jiān)督大于實(shí)質(zhì)監(jiān)督的一種虛化狀態(tài)，很多地方亟待完善。

首先，人大在預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力地位上形實(shí)不符。按照我國(guó)現(xiàn)行的政治架構(gòu)，人大是法律上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)中黨委和政府更有實(shí)質(zhì)性的權(quán)威。預(yù)算草案在報(bào)送人大審議之前，一般要先經(jīng)過政府和黨委的認(rèn)可，而經(jīng)認(rèn)可后上報(bào)的預(yù)算草案自新中國(guó)成立至今就沒有被否決的案例。其次，人大在預(yù)算監(jiān)督所需各類保障上乏善可陳。無(wú)論是組織保障還是人員配備，都難以滿足預(yù)算審核龐大工作量的需要，而人大代表的非專職化和世界上最緊湊的預(yù)算審核周期，也使“橡皮圖章”這種形象化的諷喻無(wú)法避免。再次，人大在預(yù)算審批和預(yù)算調(diào)整上的監(jiān)督作用也常流于形式。預(yù)算的完整性、細(xì)致性和公開性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，現(xiàn)行法律法規(guī)的模糊使政府獲得太多規(guī)避人大預(yù)算監(jiān)督的彈性空間。預(yù)算審核過程中辯論程序和代表意見處理程序的缺失，以及一攬子式的表決模式，使“少數(shù)人”在“民主集中制”原則下無(wú)奈“失語(yǔ)”。而對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況以及決算情況的監(jiān)督，由于沒有法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，也使得人大監(jiān)督成為過場(chǎng)，權(quán)威性進(jìn)一步削弱。

就當(dāng)前來(lái)看，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督作用，最迫切的就是要抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，尤其要把握好《預(yù)算法》修訂契機(jī)，為人大預(yù)算監(jiān)督構(gòu)筑更加清晰有力的法律依據(jù)，為各級(jí)政府提供更加明確嚴(yán)格的行為規(guī)范。同時(shí)，必須加快推進(jìn)公共預(yù)算的陽(yáng)光化，提高預(yù)算細(xì)化程度，將預(yù)算外收入和執(zhí)行中超收收入都置于人大預(yù)算監(jiān)督之下，使公眾看得見、看得懂、看得全，使政府行為無(wú)所遁形。此外，還要有效延長(zhǎng)預(yù)算審議的周期，努力增強(qiáng)人大代表的專業(yè)素養(yǎng)，積極完善預(yù)算審核的程序和模式，明確相關(guān)責(zé)任制度，在時(shí)間、人員和機(jī)制上為人大預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造更加良好的條件。當(dāng)然，還有一個(gè)不容回避的問題就是要對(duì)人大自身進(jìn)行深入的改革，包括真正實(shí)現(xiàn)人大代表的廣泛性、改革人大代表形成機(jī)制及做實(shí)人大及其常委會(huì)職權(quán)等，以避免人民代表大會(huì)未能真正代表人民時(shí)而陷入另一個(gè)改革的誤區(qū)。