○彭海輝

（深圳市龍崗區(qū)財政局 廣東 深圳 518172）

國庫集中支付制度的理論淵源

○彭海輝

（深圳市龍崗區(qū)財政局 廣東 深圳 518172）

每一項制度的建立都會有其歷史的必然性及深刻的理論基礎(chǔ)。本文在對國庫集中支付制度的概念進行界定的前提下，圍繞公共選擇理論、委托代理理論、制度創(chuàng)新理論及福利經(jīng)濟學(xué)理論，探討目前實施國庫集中支付制度改革的理論基礎(chǔ)和理論依據(jù)。

國庫集中支付制度 理論 淵源

一、國庫集中支付制度的基本涵義

所謂國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度，其基本涵義是：財政部門在國庫代理銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自身履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項要由財政部門來進行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

國庫集中支付制度的改革是本著方便預(yù)算單位用款、規(guī)范部門預(yù)算的管理，提高財政資金的使用效率，增大財政資金管理的透明度為原則。我國在借鑒國際先進國庫管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2000年開始在全國推行國庫集中支付制度改革，每一項制度的建立都會有其歷史的必然性及深刻的理論基礎(chǔ)。國庫集中支付制度改革同樣必須以相的關(guān)理論研究作為出發(fā)點和依托。

二、國庫集中支付制度的理論淵源

1、公共選擇理論

公共選擇學(xué)派形成于20世紀(jì)70年代，主要創(chuàng)始人和代表人是布坎南（Buchanan，J ames M）。公共選擇的實質(zhì)是政府如何通過決策有效的解決公共產(chǎn)品的提供問題，國庫是政府機構(gòu)，它的改革必須體現(xiàn)公眾的要求，努力為公眾提供一個規(guī)范、高效、透明的制度運行環(huán)境。國庫制度是為了滿足公共需要而建立的一種不可或缺的公共產(chǎn)品的供給制度，它以提供資金資源的安排為主體，并形成對預(yù)算資金合理使用的保證系統(tǒng)。實踐中，國庫集中支付制度被其他國家廣泛采用，正是公共選擇理論在國庫管理領(lǐng)域運用的具體體現(xiàn)。

（1）公共選擇中的“尋租”理論

以權(quán)力為基礎(chǔ)的資源配置是權(quán)力施展和延伸的重要途徑和方式，政府作為一個資源配置的權(quán)利主體，其行為能影響到資源擁有者的支配和使用行為，尋租活動便有可能在這種制度下進行。公共選擇理論把政府各部門假設(shè)為“經(jīng)濟人”，受利益驅(qū)動，各部門均存在追求預(yù)算最大化的傾向。所以，政府部門會通過尋租行為，來實現(xiàn)部門收入的最大化，但這種尋租行為卻可能會損害到社會的公共利益。實行國庫集中支付制度后，政府各部門的收支活動不再自行分散管理，部門預(yù)算必須細(xì)化、公開，接受財政和社會的監(jiān)督，抑制了政府各部門利益的過度、不合理的膨脹，從制度的層面增加了部門違規(guī)操作的難度和成本，也從反面說明了國庫集中支付制度建立的必要性。

（2）公共選擇理論中的“政府失靈”說

公共選擇理論將政治決策的分析同財政理論結(jié)合起來，得出“政府部門追求部門預(yù)算最大化、民主政治存在政府失靈”的結(jié)論。該理論指出了政府公共決策過程中存在制度上的內(nèi)在缺陷，即政府干預(yù)經(jīng)濟的失靈。例如：部門預(yù)算中的不合理開支得到了滿足，而部門預(yù)算中的某些正常合理支出需求卻得不到保障。實行國庫集中支付制度，并完善改革的一系列配套措施，可以有效的解決財政資源分配過程中的一些“政府失靈”問題，所以，公共選擇理論強調(diào)的“政府失靈”對進一步推進和完善國庫集中支付制度改革有重要的理論指導(dǎo)意義。

2、委托代理理論

委托代理理論本身主要研究的就是管理制度的效率以及如何改進管理效率的辦法。從邏輯上講，代理人必須向委托人負(fù)責(zé)，按照委托人的意愿支配和使用資源，并對最終結(jié)果負(fù)責(zé)。一旦代理人對資源的決策背離了委托人的意愿，就會產(chǎn)生委托—代理問題。

資源提供者與使用者相分離，是委托代理關(guān)系產(chǎn)生的重要原因，經(jīng)濟學(xué)上的委托代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對稱信息的交易。而在財政支出領(lǐng)域中，國家與財政資金管理者（財政部門）、財政資金管理者（財政部門）與使用者（預(yù)算單位）之間就存在著委托代理關(guān)系。

（1）國家與財政部門之間的委托代理問題

各級財政部門作為政府管理財政資金的代理機構(gòu)，表現(xiàn)為一種委托代理關(guān)系，并具體體現(xiàn)在國庫的收支賬戶上。在現(xiàn)實的財政資金支出領(lǐng)域，由于財政資金分配的不透明，存在某些為了謀求個人利益，不惜犧牲國家利益，違背委托代理準(zhǔn)則的財政資金管理者，利用手中的權(quán)利通過索賄、回扣等方式，向財政資金使用者“尋租”。

實行國庫集中支付制度改革，一方面，減少了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了預(yù)算收支的直達(dá)，縮短了財政部門與財政資金最終支出信息源的距離，利于財政部門及時準(zhǔn)確地把握財政資金的流向，從根本上解決可能存在的委托代理問題；另一方面，委托—代理問題的出現(xiàn)是因為代理人與委托人利益的不一致，通過建全和完善激勵監(jiān)督機制，最大程度地誘使代理人和委托人利益相一致，增加各代理人行為的透明度，有效的減少代理人的自利行為，防止財政資金管理者與使用者之間形成非法聯(lián)盟，與國家利益之間的博弈。

（2）財政部門與預(yù)算單位之間的委托代理問題

在財政支出實踐中，財政部門給預(yù)算單位撥付資金的主要是依據(jù)預(yù)算支出的項目和進度，而預(yù)算單位是否按財政部門的指令花錢、行事決定預(yù)算支出能否轉(zhuǎn)化成最終的公共商品。所以財政部門與預(yù)算單位之間也存在著委托代理關(guān)系。在傳統(tǒng)的分散支付模式下，財政資金撥付到預(yù)算單位自有賬戶后，資金即脫離監(jiān)管，容易被挪用。國庫集中支付制度模式下，為保證預(yù)算單位嚴(yán)格按預(yù)算行事，財政部門一方面采用零余額賬戶的方法限制著預(yù)算單位的用款進度；另一方面通過財政直接支付的方式監(jiān)控財政資金的去向和用途。

總之，委托—代理問題產(chǎn)生的根源在于信息的不對稱，而傳遞的環(huán)節(jié)越多，信息失真的可能性就越大。國庫集中支付制度實現(xiàn)資金直達(dá)，大大減少了資金支付過程中的環(huán)節(jié)，有利于財政資金管理者準(zhǔn)確、及時把握財政資金的走向，提高政府預(yù)算行為的效率。

3、國庫改革的制度創(chuàng)新理論

新制度經(jīng)濟學(xué)主要運用制度創(chuàng)新“收益—成本”、“需求—供給”等分析方法來探討制度變遷和制度創(chuàng)新的問題。我國財政國庫管理制度改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代國庫集中收付制度，正如劉易斯所說的那樣：“一旦制度開始變遷，它們會以一種自動強制實施的方式發(fā)生變遷。老的信念和制度與相同方向上的未來變遷之間都逐漸變得協(xié)調(diào)一致”。所以，在我國建立以財政國庫單一賬戶為體系的國庫集中支付制度是一種制度安排上的創(chuàng)新，舊的制度必然被取代。在新制度經(jīng)濟學(xué)的分析角度下，這種創(chuàng)新雖然有一定的成本，但也有相當(dāng)大的優(yōu)越性，即國庫集中支付改革能實現(xiàn)原有的管理制度所不能實現(xiàn)的巨大創(chuàng)新收益。制度創(chuàng)新理論在國庫集中支付改革中所涉及的問題主要包括以下幾個方面。

第一，國庫集中支付制度的需求分析。按照諾斯的制度變遷理論，新的制度安排對于舊的制度安排體現(xiàn)出了優(yōu)越性，就能夠堅定制度提供者進行制度創(chuàng)新的理念。舊制度在財政支出方面存在種種弊端，而國庫集中支付卻體現(xiàn)了其優(yōu)越性：一是減少財政資金層層劃撥的環(huán)節(jié)，預(yù)算單位用款的及時性得到保證，有效提高了財政資金的使用效率和效益；二是所有的財政收支都在國庫單一賬戶體系內(nèi)反映，增強財政收支的透明度，強化了預(yù)算約束。因此，國庫集中支付制度可以創(chuàng)造出原來管理制度模式所不具備的創(chuàng)新收益。在這種情況下，傳統(tǒng)的國庫制度被替代也就成為一種必然。

第二，國庫集中支付制度供給的可能性分析。先進信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為實施國庫集中支付制度改革創(chuàng)造了條件?，F(xiàn)代信息技術(shù)使得上下級財政、銀行與預(yù)算單位之間的財政信息可以實現(xiàn)實時傳遞，有利于財政部門的實時監(jiān)控，實現(xiàn)各賬戶之間的當(dāng)天結(jié)算。當(dāng)然，銀行結(jié)算工具、金融工具的創(chuàng)新以及服務(wù)網(wǎng)點的發(fā)達(dá)等條件均推動了國庫集中支付的實現(xiàn)。先進信息技術(shù)支持大大降低了國庫管理制度創(chuàng)新的運行成本，使財政國庫能得到并提供更多優(yōu)質(zhì)而廉價的服務(wù)，從而使國庫集中支付制度改革這一制度創(chuàng)新成為可能。

第三，任何制度的創(chuàng)新都會伴隨著相應(yīng)的創(chuàng)新成本，國庫集中支付制度的創(chuàng)新在體現(xiàn)改革優(yōu)越性的同時也必然產(chǎn)生了相應(yīng)的創(chuàng)新成本。如：制度設(shè)計的成本和制度實施的成本（如制度的宣傳、人員的培訓(xùn)和預(yù)算單位推行的阻力成本）等。但只要制度創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期的成本，這種制度創(chuàng)新就是應(yīng)當(dāng)實行和合理的。同時，大力的宣傳和推廣制度創(chuàng)新的各項內(nèi)容，必然會逐步獲得社會公眾的理解、支持和配合，從而也會大大的減輕制度創(chuàng)新的壓力及成本。

4、福利經(jīng)濟學(xué)

福利經(jīng)濟學(xué)之父庇古（Pigou，Arthur Cecil）的一個重要命題是：要使全社會福利達(dá)到最大，就必須使國民收入達(dá)到最大；要使國民收入達(dá)到最大，就必須物盡其用，最終使社會資源的配置達(dá)到最大。

福利經(jīng)濟學(xué)（The Welfare Economics）研究的內(nèi)容主要有兩個方面：一是社會的資源配置如何才能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)；二是國民收入如何進行分配，才能使社會全體成員的經(jīng)濟福利達(dá)到最大化。此思想對國庫集中支付制度的構(gòu)建具有重要的理論參考價值。“效率”與“公平”是福利經(jīng)濟學(xué)所追求的基本社會目標(biāo)，財政作為社會資源配置的一個重要方面，也必須實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。財政資金是政府資源的主要表現(xiàn)形式，提高財政資金的使用效率就等于提高政府資源的配置效率。

作為一種規(guī)范、高效的政府資金管理模式，國庫集中支付制度一方面能通過減少財政資金在中間環(huán)節(jié)的流失，提高了財政資金的使用效率；另一方面可以使財政資金最大限度保留在國庫，優(yōu)化了財政資源配置職能，進而提高了社會的整體福利水平。國庫集中支付制度是政府資源優(yōu)化配置的一個重要手段。所以說，國庫集中支付制度正是福利經(jīng)濟學(xué)公平、效率、資源優(yōu)化配置理論的具體體現(xiàn)。

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