○易金平 （湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院 湖北 武漢 430068）

后危機(jī)時(shí)代對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管改革的思考

○易金平 （湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院 湖北 武漢 430068）

本次金融危機(jī)給全球金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，各國(guó)均努力改革本國(guó)的金融監(jiān)管制度。本文結(jié)合此次危機(jī)出現(xiàn)的新變化，詳細(xì)分析了我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的諸方面問(wèn)題，提出了進(jìn)一步改善我國(guó)金融監(jiān)管體制的若干政策建議。

金融危機(jī) 金融監(jiān)管 金融機(jī)構(gòu)

一、引言

2007年后，以美國(guó)次貸危機(jī)為導(dǎo)火索的金融海嘯迅速席卷全球，釀成一場(chǎng)全球性的金融危機(jī)，讓世界各國(guó)陷入了幾十年來(lái)前所未有的經(jīng)濟(jì)衰退。痛定思痛，此次危機(jī)的根本原因是什么？經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)經(jīng)評(píng)論家們從各種角度分析此次危機(jī)，眾說(shuō)紛紜，原因是多方面的，既有宏觀貨幣流動(dòng)性過(guò)剩，也有微觀金融機(jī)構(gòu)過(guò)度投機(jī)，但不可否認(rèn)金融監(jiān)管制度和政策不完善、監(jiān)管效率低下是其中重要原因之一。

為此，危機(jī)后歐美各國(guó)紛紛出臺(tái)了重要的金融監(jiān)管改革方案，以盡快實(shí)現(xiàn)全球金融穩(wěn)定，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在此背景下，我國(guó)金融監(jiān)管體系也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和難得的歷史機(jī)遇，我們必須重新審視現(xiàn)有的金融體系，進(jìn)行必要的監(jiān)管改革，維護(hù)我國(guó)金融體系的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，系統(tǒng)地分析我國(guó)金融監(jiān)管存在的問(wèn)題、探討改進(jìn)的方向是非常迫切和重要的。

二、我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的問(wèn)題和缺陷

我國(guó)目前的金融監(jiān)管體系是根據(jù)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的原則，由中國(guó)人民銀行承擔(dān)中央銀行職能，由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別履行對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，即“一行三會(huì)”多頭分業(yè)金融監(jiān)管模式。這種模式在我國(guó)金融體系發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，但是隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的不斷發(fā)展和國(guó)際金融環(huán)境的不斷變化，尤其是此次危機(jī)的爆發(fā)，更是突顯了現(xiàn)有監(jiān)管模式一些自身難以克服的局限性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、多頭監(jiān)管容易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管沖突。在現(xiàn)行監(jiān)管模式下，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的不斷發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)可能不再局限于某個(gè)單一行業(yè)，這使金融機(jī)構(gòu)不得不接受多家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，往往造成明顯的監(jiān)管交叉、重疊和錯(cuò)配。一方面，這種監(jiān)管方式難免僵硬，被監(jiān)管者常常疲于應(yīng)付，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致有限資源的浪費(fèi)，增加監(jiān)管成本，降低監(jiān)管效率。另一方面，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與運(yùn)作方式不同，監(jiān)管結(jié)果可能存在較大差異，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管沖突難以避免。

2、分業(yè)監(jiān)管容易形成監(jiān)管空白。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)初見(jiàn)端倪的現(xiàn)階段，金融控股公司在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)并有一定程度的發(fā)展，這增加了監(jiān)管的復(fù)雜性：其下屬機(jī)構(gòu)交叉持股使法人結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，規(guī)模擴(kuò)張和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)使內(nèi)部管理層次復(fù)雜化，涉及多領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)使經(jīng)營(yíng)復(fù)雜化，所以在當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式下很難實(shí)現(xiàn)對(duì)金融控股公司及其業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，監(jiān)管真空也就在所難免。

3、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效協(xié)調(diào)。在多頭分業(yè)監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)三者作為監(jiān)管的行政主體是平級(jí)的，面對(duì)近年來(lái)混業(yè)化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，如果某一個(gè)金融機(jī)構(gòu)從事銀行、證券、保險(xiǎn)等多領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)，則很難在三者中確定由誰(shuí)負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管，雖然可以通過(guò)金融聯(lián)席會(huì)等形式在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，但由于缺乏制度性和強(qiáng)制約束性，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往更多考慮自身利益而忽視整個(gè)監(jiān)管大局。在具體監(jiān)管中各方也難以充分密切合作，容易出現(xiàn)相互推諉，意見(jiàn)不一等情況，降低了監(jiān)管效率，同時(shí)也為監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位埋下隱患。

4、宏觀審慎監(jiān)管職能不顯著，難以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管體系中應(yīng)起的主導(dǎo)作用一直未充分發(fā)揮，其最具有宏觀審慎性質(zhì)的金融穩(wěn)定職能還沒(méi)有顯著成效。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)“三駕馬車(chē)”雖然建立了聯(lián)席會(huì)議制度，但往往限于表面化和形式化，缺乏實(shí)際效果。同時(shí)，從近幾年我國(guó)金融體系風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)踐看，隱藏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不可忽視，最突出的表現(xiàn)是我國(guó)商業(yè)銀行在金融體系中占比過(guò)高，使得大量金融風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中，而且由于國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)特殊的市場(chǎng)地位使得“大而不倒”問(wèn)題尤為突出。

5、缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的應(yīng)有保護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多關(guān)注金融體系自身的風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)忽視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，相關(guān)制度幾乎還是空白，現(xiàn)有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)金融產(chǎn)品消費(fèi)的法律規(guī)則，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)也便無(wú)法對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益實(shí)施有效保護(hù)。在銷(xiāo)售金融產(chǎn)品過(guò)程中，不乏金融機(jī)構(gòu)故意隱瞞金融風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)復(fù)雜條款迷惑消費(fèi)者，誤導(dǎo)和欺騙消費(fèi)者，使金融消費(fèi)者的應(yīng)有權(quán)益沒(méi)有受到很好保護(hù)。

三、后危機(jī)時(shí)代對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管改革的政策建議

1、構(gòu)建高效的金融監(jiān)管體系，逐步實(shí)施統(tǒng)一而全面的金融監(jiān)管?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的必然方向，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系既要對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法，也要對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)的相同業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管政策和協(xié)調(diào)機(jī)制。否則，政出多門(mén)，市場(chǎng)參與者將無(wú)所適從，監(jiān)管真空、重復(fù)監(jiān)管將不可避免，監(jiān)管效率就成空中樓閣。因此，我們要整合現(xiàn)有監(jiān)管資源，堵塞監(jiān)管漏洞，對(duì)目前“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行漸進(jìn)式改革，探索混業(yè)集中監(jiān)管之道。當(dāng)前，我國(guó)金融監(jiān)管體系的構(gòu)建仍需各主管機(jī)構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)和支持，雖然目前幾大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)手監(jiān)管在實(shí)踐中效果并不理想，但凡事貴在堅(jiān)持和不斷完善。一方面，要適時(shí)逐步地開(kāi)展統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)不同類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)的同類(lèi)型業(yè)務(wù)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法，盡量避免監(jiān)管重復(fù)和交叉，提高監(jiān)管的效率。另一方面，要充分體現(xiàn)無(wú)盲區(qū)無(wú)縫隙的全面監(jiān)管理念，擴(kuò)展監(jiān)管對(duì)象范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外交易的全面覆蓋，將對(duì)沖基金、私募股權(quán)、金融衍生品等納入監(jiān)管視野，使監(jiān)管范圍更大內(nèi)容更全面，監(jiān)管體系的構(gòu)建更符合現(xiàn)代金融的發(fā)展方向。

2、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，關(guān)注具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。本次危機(jī)表明，傳統(tǒng)針對(duì)特定機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管無(wú)法滿足對(duì)規(guī)模龐大且高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代金融體系的監(jiān)管要求?，F(xiàn)實(shí)需要建立一個(gè)宏觀審慎的監(jiān)管體系，重點(diǎn)關(guān)注具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)金融體系的整體穩(wěn)定。目前，應(yīng)在堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，適當(dāng)加強(qiáng)人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面的職能，可考慮由人民銀行、三個(gè)監(jiān)管當(dāng)局等組成“金融穩(wěn)定委員會(huì)”，由人民銀行在監(jiān)管協(xié)調(diào)中起牽頭作用，健全協(xié)調(diào)機(jī)制，建立金融風(fēng)險(xiǎn)信息共享制度。一方面，適度限制具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模發(fā)展。避免其業(yè)務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，特別是限制其從事高風(fēng)險(xiǎn)的投機(jī)業(yè)務(wù)，減少其大額固定資本支出和境外并購(gòu)，以確保不出現(xiàn)特大的超級(jí)金融集團(tuán)，緩解大型金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問(wèn)題對(duì)金融體系形成的威懾。另一方面，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解?？紤]到我國(guó)商業(yè)銀行在金融體系中占比過(guò)高，容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，首先可要求商業(yè)銀行顯著提高直接融資比重，大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，防止風(fēng)險(xiǎn)在銀行體系過(guò)度集中。其次，應(yīng)明確系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如人民銀行）及其職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)信息的及時(shí)監(jiān)測(cè)、分析和共享，為宏觀審慎監(jiān)管提供準(zhǔn)確的信息支持和監(jiān)管建議。

3、積極營(yíng)造良性環(huán)境，促進(jìn)金融創(chuàng)新健康有序發(fā)展。金融創(chuàng)新與監(jiān)管二者是對(duì)立統(tǒng)一的，沒(méi)有創(chuàng)新就沒(méi)有發(fā)展，而沒(méi)有受到恰當(dāng)監(jiān)管的創(chuàng)新往往會(huì)脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)集中和擴(kuò)大。相比發(fā)達(dá)、繁榮、創(chuàng)新過(guò)度的歐美金融市場(chǎng)，我國(guó)金融市場(chǎng)還是一個(gè)新興的市場(chǎng)，存在一定程度的創(chuàng)新不足。因此，在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，在維持市場(chǎng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，在風(fēng)險(xiǎn)可控、可測(cè)、可承受的范圍內(nèi)，仍要以鼓勵(lì)創(chuàng)新為主，以促進(jìn)我國(guó)金融市場(chǎng)的繁榮和發(fā)展。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)力爭(zhēng)培育一個(gè)“創(chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新”的良性循環(huán)：一是監(jiān)管者要為金融創(chuàng)新提供良好的環(huán)境和政策支持，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)適度創(chuàng)新，并不斷提高監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管效率，保證監(jiān)管效果。二是監(jiān)管能力要與金融創(chuàng)新相適應(yīng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融創(chuàng)新的技術(shù)和過(guò)程要充分了解，能夠達(dá)到平行作業(yè)，即金融創(chuàng)新的同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就能夠跟進(jìn)掌握創(chuàng)新技術(shù)和創(chuàng)新過(guò)程，在創(chuàng)新過(guò)程中充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。三是不斷提高監(jiān)管能力，一方面，通過(guò)建立有效的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)金融創(chuàng)新及其風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)時(shí)跟蹤評(píng)估，有效地規(guī)范金融創(chuàng)新行為；另一方面，規(guī)范創(chuàng)新產(chǎn)品的信息披露制度，讓投資者充分了解創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，提示投資者作出理性決策，更好進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。

4、加強(qiáng)信息披露，提升對(duì)金融消費(fèi)者和投資者的保護(hù)力度。危機(jī)暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制對(duì)金融消費(fèi)者和投資者利益保護(hù)不足，為此，迫切需要改革現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，為消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)和產(chǎn)品，保障消費(fèi)者和投資者利益。此次歐美金融監(jiān)管體制改革都強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)和產(chǎn)品的簡(jiǎn)單化、透明度、公平性和可得性，并提出成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，以保障金融消費(fèi)者能得到全面、準(zhǔn)確的信息披露，遏制金融機(jī)構(gòu)的不誠(chéng)信行為，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。這對(duì)我國(guó)具有非常重要的參考價(jià)值，我們應(yīng)加快建立和完善相關(guān)市場(chǎng)法律、法規(guī)和制度，適時(shí)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的金融產(chǎn)品消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)和維權(quán)組織的職能分工，發(fā)展多層次的金融市場(chǎng)，加強(qiáng)信息披露，為消費(fèi)者和投資者提供透明、全面、穩(wěn)定的金融產(chǎn)品和服務(wù)，以有效保護(hù)金融消費(fèi)者的應(yīng)有權(quán)益。

5、健全和完善監(jiān)管法律體系，為金融發(fā)展提供有力法律保障。金融監(jiān)管的法律體系是監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管的基本依據(jù)，在金融全球化飛速發(fā)展之下，我國(guó)金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)必須與時(shí)俱進(jìn)：一是適當(dāng)擴(kuò)大和細(xì)化有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限。根據(jù)最新修訂的《中國(guó)人民銀行法》，雖在法律層面上確定了人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的權(quán)力，但仍缺乏對(duì)該權(quán)力的明確界定，在實(shí)踐操作中欠缺必要的工具和手段。可在立法和實(shí)踐層面擴(kuò)大人民銀行的監(jiān)管權(quán)限，授權(quán)人民銀行監(jiān)管大型商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司和金融控股公司等具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，并賦予必要的政策工具，以確保金融體系的整體穩(wěn)定。二是盡快填補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管法律法規(guī)的空白。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，衍生品交易在我國(guó)已取得了合法地位，但目前還沒(méi)有衍生產(chǎn)品的發(fā)行規(guī)則，也沒(méi)有對(duì)其產(chǎn)品設(shè)計(jì)的步驟和過(guò)程、定價(jià)原則等方面的規(guī)定，極不利于金融衍生品在我國(guó)的順利發(fā)展。三是適時(shí)賦予有關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管法規(guī)更高的法律地位。如已經(jīng)出臺(tái)的資產(chǎn)證券化管理辦法均屬于機(jī)構(gòu)管理和部門(mén)規(guī)章，法律層次較低，難免影響監(jiān)管權(quán)威和效力。

6、加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，豐富金融監(jiān)管層次。隨著金融國(guó)際化的不斷深化，金融機(jī)構(gòu)紛紛開(kāi)始跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，各國(guó)金融市場(chǎng)之間的聯(lián)系和依賴(lài)也不斷加強(qiáng)，各種風(fēng)險(xiǎn)在各國(guó)之間相互轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散呈加速之勢(shì)。因此，僅憑國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已不能有效地對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，這就要求各國(guó)加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，共同制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、框架和風(fēng)險(xiǎn)處置方法，防范在某國(guó)出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到他國(guó)。目前，我國(guó)迫切需要提高跨境監(jiān)管能力，并逐步與國(guó)際接軌。首先，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)監(jiān)管部門(mén)與相關(guān)國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局合作，促進(jìn)彼此間信息共享和經(jīng)驗(yàn)交流，協(xié)調(diào)政策，共同維護(hù)全球金融體系的穩(wěn)定。其次，加強(qiáng)與G20峰會(huì)的金融穩(wěn)定委員會(huì)的溝通，積極參與改造宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，承擔(dān)對(duì)全球金融體系的監(jiān)管職責(zé)。再次，加強(qiáng)與IMF、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等國(guó)際金融監(jiān)管組織的合作，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出預(yù)警，并采取必要行動(dòng)化解危機(jī)。

（注：本文屬湖北省教育廳人文社科基金項(xiàng)目《全球金融危機(jī)背景下金融監(jiān)管反思與借鑒研究》，編號(hào)：2009b225。）

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