□ 譚國(guó)太

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的理論與實(shí)踐

□ 譚國(guó)太

舉世矚目的三峽庫(kù)區(qū)100萬(wàn)大移民早在2009年175m蓄水前就已經(jīng)全面完成，但是這并不意味著三峽庫(kù)區(qū)移民問(wèn)題都解決好了，隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的事實(shí)和證據(jù)表明，三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)惡化導(dǎo)致的生態(tài)貧困已成為三峽庫(kù)區(qū)貧困的區(qū)域性特征。我們?cè)诜治鋈龒{庫(kù)區(qū)貧困和生態(tài)環(huán)境關(guān)系時(shí)，得出了這樣一個(gè)結(jié)論:三峽庫(kù)區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，核心是生態(tài)的可持續(xù)，沒(méi)有生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，三峽庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)根本沒(méi)辦法可持續(xù)。為此，加強(qiáng)三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)，對(duì)庫(kù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)移民是加強(qiáng)三峽庫(kù)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。

一、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的特點(diǎn)分析

如果要對(duì)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民進(jìn)行分類，大概可以分為以下三種類型：一是自發(fā)性生態(tài)移民和政府主導(dǎo)生態(tài)移民；二是非強(qiáng)制性生態(tài)移民和強(qiáng)制性生態(tài)移民；三是整體性生態(tài)移民與個(gè)體生態(tài)移民。

1.生態(tài)移民的自發(fā)性和政府主導(dǎo)性

所謂自發(fā)性生態(tài)移民是指由于生態(tài)環(huán)境惡化造成生產(chǎn)、生活困難而不得不離開原居住地到外地謀生的一種遷移活動(dòng)。這種類型的移民主要體現(xiàn)的是生態(tài)移民原因。政府主導(dǎo)生態(tài)移民，是指政府有組織地把生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)的人口遷移出去，以恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目的，同時(shí)兼顧扶貧和提高經(jīng)濟(jì)收入的遷移活動(dòng)以及遷移出來(lái)的人口。這種類型的移民，既體現(xiàn)了生態(tài)移民的原因，也體現(xiàn)了生態(tài)移民的目的。如果我們將生態(tài)移民分為廣義和狹義的兩種類型，廣義的生態(tài)移民包括了這兩種類型，而狹義的生態(tài)移民就是政府主導(dǎo)的生態(tài)移民。

從三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的自發(fā)性來(lái)看，目前是不夠的，原因很簡(jiǎn)單，他們想移民而又無(wú)能力進(jìn)行這種移民。因此，三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)移民，仍然只能靠政府主導(dǎo)和推進(jìn)。

2.生態(tài)移民的非強(qiáng)制性和強(qiáng)制性

我們根據(jù)移民是否對(duì)遷移有決定權(quán)，分為自愿生態(tài)移民與非自愿生態(tài)移民，或叫非強(qiáng)制生態(tài)移民與強(qiáng)制生態(tài)移民。自愿與非自愿的分類是一種最常用的移民分類法。這種分類法同樣也適用于生態(tài)移民的分類。這種分類不是根據(jù)移民是否愿意遷移，而是根據(jù)移民對(duì)自己的遷移行為是否有決定權(quán)。如果在一項(xiàng)生態(tài)移民工程中，自己能選擇或決定是否遷移，就是自愿生態(tài)移民。如果對(duì)遷移沒(méi)有選擇余地，就是非自愿生態(tài)移民。從三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民實(shí)踐來(lái)看，三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)移民，也有因生態(tài)脆弱而自愿進(jìn)行的生態(tài)移民。但多為非自愿生態(tài)移民。三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)移民，從理論上講，不應(yīng)該是強(qiáng)制性的，而應(yīng)是非強(qiáng)制性的。但是，由于生活、生產(chǎn)在生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)的移民，真正能自發(fā)移民的人很少，他們中一部分人認(rèn)為，如果他們居住的地方要發(fā)生滑坡坍塌等地質(zhì)災(zāi)害，政府應(yīng)該幫助他們遷移；也有一部分不愿意離開故土。云陽(yáng)縣因地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)立即進(jìn)行移民的有1600多人，但不管怎么講地質(zhì)災(zāi)害已逼近他們，威脅他們，勸他們盡快移民，但一部分人總認(rèn)為災(zāi)害沒(méi)那么快，即使發(fā)生滑坡、坍塌，政府會(huì)幫助他們的。所以，在三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民中也還得采用強(qiáng)制性方式。

3.生態(tài)移民的規(guī)律性與個(gè)體性

按照遷移的社區(qū)整體性，分為整體遷移生態(tài)移民與部分遷移生態(tài)移民。如果原居住地社區(qū)全部人口整體性搬遷到新的地方，叫整體遷移生態(tài)移民。原居住地社區(qū)只有一部分人口遷移出來(lái)的叫部分生態(tài)移民。這種分類是根據(jù)遷出地社區(qū)結(jié)構(gòu)是否完整地帶到了遷入地的角度進(jìn)行分類。社區(qū)整體遷移的優(yōu)點(diǎn)在于原有社會(huì)關(guān)系、基層組織，還有大部分原有文化可以保留下來(lái)，移民比較容易適應(yīng)新的生產(chǎn)、生活環(huán)境，同時(shí)對(duì)遷出地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善更為徹底。從理論上講，這種生態(tài)移民類型，可以是自愿的，但實(shí)際上整體遷移多發(fā)生在生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)，因此也多為非自愿的生態(tài)移民。

從三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)移民的實(shí)際出發(fā)，整體性生態(tài)移民受三峽庫(kù)區(qū)移民的歡迎，移民們總是希望建制不變，親友不散，習(xí)慣不改。個(gè)體性生態(tài)移民，適宜已經(jīng)富起來(lái)或文化知識(shí)較高的移民。

二、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的難點(diǎn)分析

生態(tài)移民是一項(xiàng)政策性、群眾性很強(qiáng)的工作，受到來(lái)自思想認(rèn)識(shí)、傳統(tǒng)觀念、排外情緒、資金缺乏等方面的干擾，從而影響到生態(tài)移民的順利進(jìn)行。生態(tài)移民工作因?yàn)榱看竺鎻V，十分復(fù)雜，因此，一要做好移民的思想工作，二要做好安置地方的協(xié)調(diào)工作，三要做好資金籌集工作。

1.生態(tài)移民的觀念沒(méi)有創(chuàng)新

生態(tài)移民雖然身居深山僻壤，衣食住行艱難，但由于祖祖輩輩在那里繁衍生息，故土難離的思想濃厚，一切都習(xí)慣了。農(nóng)村的年輕人思想開放，也想極力擺脫所處的環(huán)境，但由于受父輩的制約，舉棋不定，不敢作出移民決定，這些思想都給生態(tài)移民造成了困難。

眾所周知，土地是人們賴以生存的基本條件和寶貴的潛在財(cái)富，每多一個(gè)成員分享，自己就會(huì)減少一份財(cái)源；特別是隨著生態(tài)移民的到來(lái)，給遷入地基礎(chǔ)設(shè)施增添了許多壓力，爭(zhēng)電、爭(zhēng)水、爭(zhēng)校舍、爭(zhēng)飯吃等矛盾突出；加之遷入戶住房條件較好，造成本地居住戶心里不平衡，原有的水、電容量等要進(jìn)一步更新擴(kuò)大，學(xué)校的設(shè)施要進(jìn)一步補(bǔ)充完善，村鎮(zhèn)開支要進(jìn)一步增加。所以，被遷入地的多數(shù)干部群眾，從思想上是不愿意接受新成員到來(lái)的，有些甚至有很大的抵觸情緒。

要使生態(tài)移民高高興興地搬遷，必須以具有較強(qiáng)吸引力的良好生活和生產(chǎn)環(huán)境為前提。而為生態(tài)移民所進(jìn)行的修路、建房、耕地、打井、通電、辦校等工作需要資金數(shù)額較大，國(guó)家投入有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，影響到生態(tài)移民工作健康有序進(jìn)行。

2.生態(tài)移民的政策措施沒(méi)有到位

生態(tài)移民不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還涉及政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、教育、宗教、民族等問(wèn)題，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。對(duì)廣大移民來(lái)說(shuō)，遷移將對(duì)沿襲幾千年的傳統(tǒng)習(xí)慣產(chǎn)生巨大沖擊，帶來(lái)生產(chǎn)方式和生活方式的根本改變。因此，生態(tài)移民必須遵循如下原則：要與國(guó)家建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)和部署相結(jié)合；要與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合；要與國(guó)家扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃相結(jié)合；要與西部大開發(fā)戰(zhàn)略相結(jié)合；要與三峽工程的安全和三峽庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合；要與發(fā)展移民經(jīng)濟(jì)相結(jié)合；要與提高移民科學(xué)文化素質(zhì)相結(jié)合。

做好生態(tài)移民工作，關(guān)鍵在于政府政策。政府在生態(tài)移民過(guò)程中必須建立政策引導(dǎo)、項(xiàng)目帶動(dòng)、社會(huì)參與、企業(yè)參與、移民開發(fā)等運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新生態(tài)移民的政策機(jī)制，投入機(jī)制、管理機(jī)制。采取政策優(yōu)惠、資金扶持、利益驅(qū)動(dòng)、技術(shù)指導(dǎo)等多種形式，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與生態(tài)移民工作。要實(shí)施生態(tài)移民區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建立生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展評(píng)估體系，對(duì)移民區(qū)建設(shè)做出評(píng)價(jià)，并根據(jù)反饋信息，不斷提高移民區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展的水平。國(guó)家應(yīng)制定移民優(yōu)惠政策，采取相應(yīng)的措施：建立生態(tài)移民基金，貸款上給予優(yōu)惠，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)家通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)移民款項(xiàng)的監(jiān)管力度。對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞?lái)講，要搞好水、電、路、房、田等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要減輕移民的心理和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，要搞好區(qū)域小城鎮(zhèn)建設(shè)，要把搬遷與綜合治理結(jié)合起來(lái)，要抓好基礎(chǔ)教育工作。

中東部發(fā)達(dá)與較發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)在三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民中發(fā)揮積極主動(dòng)作用，要深刻認(rèn)識(shí)到，對(duì)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的支持是應(yīng)該的，實(shí)質(zhì)上是對(duì)生態(tài)安全的一種購(gòu)買，東部地區(qū)應(yīng)該樹立花錢購(gòu)買生態(tài)安全的意識(shí)，提供生態(tài)移民資金。中東部地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的城市不應(yīng)該歧視三峽庫(kù)區(qū)的移民，相反，應(yīng)該敞開胸懷真誠(chéng)地迎接三峽庫(kù)區(qū)移民。這既符合三峽庫(kù)區(qū)人民自身的利益，也符合中東部地區(qū)人民自身的利益，是一個(gè)雙贏的策略。

3.生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償沒(méi)有明確

任何政府主導(dǎo)的生態(tài)移民都會(huì)存在移民補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。由于中央政府沒(méi)有設(shè)立統(tǒng)一的生態(tài)移民工程項(xiàng)目，各地都是根據(jù)本地情況，與其它項(xiàng)目結(jié)合實(shí)施生態(tài)移民工程。因此，各地在生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面也有很大的差異，出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題也各種各樣。如果補(bǔ)償不足，移民計(jì)劃就難以順利實(shí)施或達(dá)不到移民目標(biāo)。補(bǔ)償充分，但政策不配套，也會(huì)出現(xiàn)意想不到的結(jié)果。因此，在生態(tài)移民工程中，在保證補(bǔ)償充足的情況下，一定要配套相應(yīng)的政策措施。

從目前的生態(tài)移民實(shí)踐來(lái)看，大部分生態(tài)移民工程都是與扶貧工程結(jié)合在一起實(shí)施的，扶貧對(duì)象也就是生態(tài)移民的對(duì)象。然而，由于政府資金投入不足，那些本是移民對(duì)象的貧困戶，往往享受不到政府生態(tài)移民的優(yōu)惠政策。

4.生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)間長(zhǎng)，企業(yè)和移民之間關(guān)系沒(méi)有對(duì)等。

實(shí)施生態(tài)移民，通過(guò)經(jīng)濟(jì)林果的栽培和多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的培育，改變過(guò)去單一以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。但是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都需要一個(gè)較長(zhǎng)的周期，移民生活無(wú)法得到保障。不僅如此，移民過(guò)程中企業(yè)和移民戶之間存在不對(duì)等關(guān)系。在價(jià)格形成過(guò)程中，作為產(chǎn)品需求方的企業(yè)成為壟斷者，而作為產(chǎn)品供給方的眾多分散的移民，只能是價(jià)格的被動(dòng)接受者。在與企業(yè)進(jìn)行交易的過(guò)程中，移民在價(jià)格形成上處于極為被動(dòng)的地位。

5.生態(tài)移民中的科技扶持沒(méi)有跟上。

進(jìn)行生態(tài)移民，移民的生產(chǎn)方式發(fā)生改變，這樣一來(lái)，一系列的技術(shù)問(wèn)題，如生態(tài)農(nóng)業(yè)中的各種種植技術(shù)等問(wèn)題就變得十分迫切，但是由于體制原因，技術(shù)部門沒(méi)有把科技服務(wù)變成產(chǎn)業(yè)，使政府的科技服務(wù)受到資金短缺的嚴(yán)重約束，其結(jié)果是，技術(shù)服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更不能滿足生態(tài)移民的需要。

三、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的模式

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民實(shí)際上也是第二次移民，就是要把生活在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、敏感區(qū)的居民遷移到安全區(qū)域，并以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)去安置他們。當(dāng)然，也還可以將他們安置到工廠企業(yè)、城市、城鎮(zhèn)。從生態(tài)移民的安置模式看，主要有以下四種：即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)模式，工業(yè)化開發(fā)模式，城鎮(zhèn)化開發(fā)模式，旅游開發(fā)模式。

1.產(chǎn)業(yè)化開發(fā)模式

產(chǎn)業(yè)化開發(fā)模式。結(jié)合移民安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展使移民不但搬得出、穩(wěn)得住而且還能逐步致富。這些安置模式可分為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置、自謀職業(yè)安置、勞務(wù)輸出安置、教育培訓(xùn)安置等5種安置模式。從目前來(lái)看，三峽庫(kù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式還處于發(fā)展中，三峽庫(kù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象在2000年左右比較明顯，經(jīng)過(guò)重慶直轄近13年的建設(shè)，三峽庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化正在逐步減緩，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。2007年，庫(kù)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3042.13億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長(zhǎng)15.5%，其中，重慶庫(kù)區(qū)2875.97億元，增長(zhǎng)15.6%，湖北庫(kù)區(qū)166.16億元，增長(zhǎng)14.3%，庫(kù)區(qū)工業(yè)增加值實(shí)現(xiàn)1126.07億元，增長(zhǎng)21.9%，第一、二、三次產(chǎn)業(yè)增加值比例為10.6：44.4：45.0，按常住人口計(jì)算，2007年庫(kù)區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值16115元，比上年增長(zhǎng)17.3%。

三峽庫(kù)區(qū)人口、耕地、糧食、環(huán)境是三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大制約因素，但農(nóng)村移民又要以大農(nóng)業(yè)安置為主，以種植業(yè)安置為主。因此，通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民使移民脫貧致富。

三峽庫(kù)區(qū)地處亞熱帶北緣，由于長(zhǎng)江以北有大巴山脈延伸部分的神農(nóng)架山地，長(zhǎng)江以南有巫山山脈作屏障，西伯利亞冷空氣不易侵入，從而形成四季分明，雨量適中溫暖濕潤(rùn)的氣候特征。三峽庫(kù)區(qū)年平均氣溫約16℃，年降雨量1400mm左右，水熱條件十分優(yōu)越，但山地復(fù)雜，山間盆地相同，高差懸殊很大，各地氣候有垂直差異，形成明顯的生物氣候帶。不同垂直帶溫度、濕度、光照都有很大差異。不同垂直帶群落結(jié)構(gòu)、作物、水果品種，經(jīng)濟(jì)林木種類也大相徑庭。所以應(yīng)根據(jù)不同垂直區(qū)帶因地制宜地進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)。

（1）在庫(kù)周兩岸海拔500m以下，大力發(fā)展柑桔，進(jìn)行生態(tài)移民

海拔500m以下的小河流域區(qū)多為山間盆地，冬季冷空氣難以侵入，使該區(qū)域成為暖谷區(qū)。氣溫夏熱冬暖，光照充足，水源豐富。山上侵蝕的土壤大部分匯積于低山平壩，致使平壩耕地土層深厚肥沃，氣溫適于多種果樹生長(zhǎng)，尤其是柑桔。交通運(yùn)輸、信息來(lái)源相對(duì)便利。但三峽庫(kù)區(qū)的區(qū)域人口密集，超過(guò)1000人k㎡。墾荒、砍伐嚴(yán)重，森林覆蓋低下，水土流失嚴(yán)重。根據(jù)這一區(qū)域的特點(diǎn)大力發(fā)展種植業(yè)，引進(jìn)優(yōu)良品種，采用科學(xué)種植和管理技術(shù)，在荒山坡和大坡度土地中大力發(fā)展柑桔等水果生產(chǎn)，建成柑桔林，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。開縣是長(zhǎng)江中上游柑桔優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶的核心區(qū)域，他們充分利用這一優(yōu)勢(shì)，縣委、縣政府提出把柑桔產(chǎn)業(yè)打造成為中國(guó)柑桔第一品牌，從2008年到2012年，先后投資40億，發(fā)展柑桔80萬(wàn)畝。為了使這一宏大規(guī)模落實(shí)，開縣縣委、縣政府決定首先在后壩村進(jìn)行試點(diǎn)，發(fā)展柑桔兩萬(wàn)畝，由農(nóng)業(yè)局、農(nóng)綜辦、移民局、果品公司等單位負(fù)責(zé)資金、技術(shù)支持，目前三峽庫(kù)區(qū)正在緊張建設(shè)之宮。三峽庫(kù)區(qū)利用生態(tài)經(jīng)濟(jì)安置移民，讓移民可持續(xù)發(fā)展，這不僅是開縣創(chuàng)新的生態(tài)移民思路，三峽庫(kù)周兩岸的巫山、云陽(yáng)、奉節(jié)、萬(wàn)州、忠縣等相同區(qū)域都在這樣的。

第二，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行生態(tài)移民。由于能發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的區(qū)域人口密集，勞動(dòng)力過(guò)剩，但這一區(qū)域交通信息相對(duì)便利，小城鎮(zhèn)較多，可建設(shè)以城鎮(zhèn)為中心的產(chǎn)業(yè)中心、商業(yè)中心、金融中心和文化中心，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其可大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)普遍薄弱，許多農(nóng)副產(chǎn)品僅靠外銷，不僅價(jià)格低廉，有的因交通不暢而造成巨大浪費(fèi)，秭歸縣年產(chǎn)柑桔3.2285×104t，而縣內(nèi)加工處理能力不過(guò)1000t，每年因積壓腐爛而造成巨大損失。因此，在政策上大力扶持一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)與庫(kù)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展加工是很有必要的。以利于提高經(jīng)濟(jì)效益和閑置勞力的安置。

（2）在庫(kù)周兩岸海拔500至1000m區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)林安置生態(tài)移民

海拔500至1000m區(qū)域，多位于山腰，地形復(fù)雜，面積寬廣，但主要是坡地。氣溫條件適于多種經(jīng)濟(jì)果林生長(zhǎng)。根據(jù)該區(qū)域特點(diǎn)，在充分發(fā)展種植業(yè)基礎(chǔ)上，可大力發(fā)展果林建設(shè)。將荒山荒坡、大坡度田改造成大片果林。如獼猴桃林、柿子林、棗子林、板栗林等，并相應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木，如烏柏、油桐、漆樹等，以利于水土保持。同時(shí)大力發(fā)展養(yǎng)豬、飼料加工業(yè)。由于該區(qū)帶耕地較多，人均可達(dá)0.13ha左右，且主要是旱田作物，可提供豐富的豬飼料，適于建立大型養(yǎng)豬場(chǎng)，以便形成規(guī)模效益。

（3)在庫(kù)周兩岸1000m以上區(qū)域發(fā)展藥材和烤煙進(jìn)行生態(tài)移民

三峽庫(kù)區(qū)海拔1000m以上的高山區(qū)氣候類似暖熱帶。此區(qū)域一般夏涼冬寒，溫涼多雨，霧多濕重，不宜進(jìn)行糧食生產(chǎn)。根據(jù)這一區(qū)域的特點(diǎn)，大力發(fā)展藥材生產(chǎn)，如杜仲、天麻、人參、桔梗等，并利用一些土地種植烤煙，利用山林合理開發(fā)香菇、木耳和其他林特產(chǎn)品，利用草場(chǎng)發(fā)展山羊、毛兔等養(yǎng)殖業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)。在統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理中安置好移民，在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)保證生態(tài)環(huán)境的改善。25°以上的坡耕地退耕還林，25°以下的坡耕地建設(shè)果樹、經(jīng)濟(jì)林，對(duì)荒山荒坡進(jìn)行改造，使之成為果林、經(jīng)濟(jì)林或水源涵養(yǎng)林。對(duì)森林的利用應(yīng)加強(qiáng)管理，嚴(yán)禁亂砍亂伐，并有計(jì)劃地推行植樹造林。加強(qiáng)對(duì)森林資源的保護(hù)措施，改善庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2.工業(yè)化開發(fā)模式

在三峽庫(kù)區(qū)工業(yè)化進(jìn)程中，堅(jiān)持移民與工業(yè)重組并行，而達(dá)到生態(tài)移民目的，這正是我們所希望的。三峽工程所帶來(lái)的投資機(jī)遇和開發(fā)機(jī)遇既使工業(yè)得到重組機(jī)會(huì)，又使移民安置容量得以擴(kuò)大，使之有條件將那些居住在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、敏感區(qū)的居民轉(zhuǎn)移到工廠企業(yè)，這是三峽庫(kù)區(qū)工業(yè)化開發(fā)模式的真正出發(fā)點(diǎn)和歸宿。工業(yè)化的道路一是走總量擴(kuò)張之路，二是走質(zhì)量推進(jìn)之路，前者有利于移民脫離土地安置，后者有利于移民素質(zhì)的根本提高。庫(kù)區(qū)依托工業(yè)化為途徑安置移民過(guò)程中，要以興辦市場(chǎng)主導(dǎo)型企業(yè)為主，兼顧以興辦政府主導(dǎo)型企業(yè)。引導(dǎo)移民不但可以成為工人，而且可以把安置資金作資本，通過(guò)股份聯(lián)合興辦企業(yè)，自己當(dāng)老板。在項(xiàng)目選擇上，圍繞本區(qū)域資源做文章，大力興辦“資源型”企業(yè)。圍繞農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、消費(fèi)人力資源辦企業(yè)及其他勞動(dòng)密集型企業(yè)。同時(shí)，還可利用對(duì)口支援機(jī)遇，大力招商引資，接納安置更多生態(tài)移民。

進(jìn)一步加大對(duì)口支援和移民就業(yè)培訓(xùn)力度，利用多種渠道進(jìn)行生態(tài)移民。對(duì)口支援是庫(kù)區(qū)移民安置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇，要根據(jù)對(duì)口支援地區(qū)企業(yè)發(fā)展需要，有針對(duì)性的培養(yǎng)轉(zhuǎn)移一批青年就業(yè)。開縣在就業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行生態(tài)移民方面做出了貢獻(xiàn)。為了給對(duì)口支援地區(qū)輸送合格工人，開縣大力發(fā)展中等職業(yè)教育，全縣有4所中等職業(yè)學(xué)校，10多所培訓(xùn)學(xué)校?？h移民局先后深入到四川綿陽(yáng)市的一些企業(yè)，重慶長(zhǎng)安汽車集團(tuán)公司等單位考察企業(yè)用工需求，回縣后組織中等職業(yè)學(xué)校有針對(duì)性進(jìn)行培訓(xùn)，他們這樣做不僅受到企業(yè)歡迎，而且也受到生態(tài)移民的歡迎，真正做到了有的放矢。

3.城鎮(zhèn)化開發(fā)模式

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，堅(jiān)持移民與城鎮(zhèn)發(fā)展并行。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村脫貧致富的根本出路，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的方向。三峽庫(kù)區(qū)絕大部分是農(nóng)村，搞好城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是拉動(dòng)整個(gè)農(nóng)村發(fā)展與繁榮的需要。充分利用三峽工程安全需要進(jìn)行移民的時(shí)機(jī)，搞好城鎮(zhèn)建設(shè)，調(diào)整城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)功能，改善居住環(huán)境。既有利于生態(tài)移民安置，又能促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

生態(tài)移民與城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)并行。利用生態(tài)移民機(jī)遇，改造舊城鎮(zhèn)，保留庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)歷史風(fēng)貌，根除設(shè)施陳舊、擁擠臟亂、功能不全、環(huán)境污染等缺點(diǎn)。利用生態(tài)移民機(jī)遇，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行重新審視，建設(shè)一批精美的小城鎮(zhèn)，一方面展示三峽庫(kù)區(qū)歷史文化、獨(dú)特風(fēng)光、風(fēng)土人情等，一方面發(fā)展旅游業(yè)。

4.旅游開發(fā)模式

三峽庫(kù)區(qū)有著豐富的旅游資源。從旅游類型來(lái)劃分，可分為自然風(fēng)光、歷史文化、名勝古跡、現(xiàn)代游樂(lè)等；從旅游建設(shè)上來(lái)劃分，可分為建設(shè)風(fēng)光旅游、文化旅游、生態(tài)旅游、水上旅游。

充分利用三峽庫(kù)區(qū)旅游資源，進(jìn)行生態(tài)移民，是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的一大創(chuàng)舉。

四、三峽庫(kù)生態(tài)移民的措施保障

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民是把生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人口有計(jì)劃、有組織地異地搬遷安置，從而達(dá)到人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)實(shí)施三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的重要舉措。我們通過(guò)研究三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民政策及其實(shí)踐，在分析目前存在的困難和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出實(shí)施生態(tài)移民工程所要完善的內(nèi)容和政策措施，以期能夠保證三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民工作的順利進(jìn)行。

1.樹立大局意識(shí)

實(shí)施生態(tài)移民是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，事關(guān)生態(tài)移民區(qū)的穩(wěn)定和建設(shè)全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，庫(kù)區(qū)政府應(yīng)對(duì)生態(tài)移民對(duì)象的現(xiàn)狀、特性、困境有一個(gè)較為充分的認(rèn)識(shí)，以利科學(xué)決策，出臺(tái)政策，加快推進(jìn)。統(tǒng)一思想，通過(guò)有效宣傳，使廣大移民理解和支持；統(tǒng)一思想，使遷入地干部群眾樹立國(guó)家意識(shí)、大局意識(shí)、反哺意識(shí)，克服排異現(xiàn)象，為國(guó)分憂，讓利移民，和諧共處。

2.完善政策體系

三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的過(guò)程是通過(guò)政府的生態(tài)移民政策實(shí)施的，在生態(tài)移民過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)上都存在著生態(tài)移民政策的作用。因此，怎樣合理地制定、解釋、實(shí)施生態(tài)移民政策，以避免因生態(tài)移民政策而發(fā)生生態(tài)移民過(guò)程中的各種各樣的矛盾和沖突，既要“遷出人”，又要“遷入人”，還要“安定人”，這是制定生態(tài)移民政策中最應(yīng)注意的問(wèn)題。生態(tài)移民的主體責(zé)任在《若干意見》中已作明確要求，即“中央對(duì)生態(tài)移民生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)給予補(bǔ)助。地方政府要搞好遷入地的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，對(duì)生態(tài)移民的農(nóng)戶給予妥善安置，解決好他們的生活問(wèn)題”。

由于生態(tài)移民是非強(qiáng)制性移民，因此，生態(tài)移民情況復(fù)雜難度大，需要通過(guò)多種途徑進(jìn)行安置，其補(bǔ)償政策一定要合理可行，讓所有移民對(duì)象都能充分享受這一政策，包括投親靠友、自發(fā)外遷的，包括經(jīng)濟(jì)條件比較好的家庭，只要被界定為生態(tài)移民對(duì)象，都應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。

3.建立規(guī)章制度

制定科學(xué)合理的生態(tài)移民政策雖然是必要的，但更重要的是怎樣執(zhí)行政策，這就要有制度配套。政策往往是宏觀的和不系統(tǒng)的，制度可以彌補(bǔ)政策的不足。制度主要是各種規(guī)范，具有一定的約束力，這種約束力本身又是通過(guò)一定的正向激勵(lì)或反向激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的。因此，在實(shí)施生態(tài)移民過(guò)程中，提供制度供給是非常重要的。要健全生態(tài)移民過(guò)程中的法制建設(shè)，使生態(tài)移民過(guò)程有法可依、有法必依，對(duì)生態(tài)移民過(guò)程中的一般性問(wèn)題、共性問(wèn)題做出有法律效力的解釋和規(guī)定。同時(shí)，在不同模式的生態(tài)移民中，各種管理制度也要根據(jù)不同情況而區(qū)別制定。既可以在原有管理制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，使制度有連續(xù)性也有創(chuàng)新性：也可以根據(jù)移民社區(qū)管理的需要進(jìn)行移民社區(qū)管理制度創(chuàng)新，以提高社會(huì)管理制度的社區(qū)群體認(rèn)同性。移民要適應(yīng)社區(qū)的管理制度，同時(shí)社區(qū)的管理制度也要對(duì)移民有利。保證合理的、有效的制度在移民社區(qū)發(fā)揮作用。

4.支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政府要支持生態(tài)移民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一是要解決好生態(tài)移民發(fā)展模式的選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的確定和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問(wèn)題。把三峽庫(kù)區(qū)移民村納入遷入地的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局當(dāng)中進(jìn)行規(guī)劃，以此來(lái)促進(jìn)三峽庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

二是銀行尤其是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社，專門拿出一部分信貸資金，提高當(dāng)?shù)氐闹мr(nóng)信貸比例，用來(lái)支持三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其要結(jié)合移民村的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持他們發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，盡快使一部分人先富起來(lái)。要建立和完善支農(nóng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，制定相關(guān)政策，幫助解決三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民資金短缺問(wèn)題。

三是要盡快制定和實(shí)施三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展培訓(xùn)計(jì)劃。制定和實(shí)施三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技能培訓(xùn)計(jì)劃，爭(zhēng)取在1-2年時(shí)間內(nèi)使大多數(shù)生態(tài)移民群眾都能掌握1-2項(xiàng)生產(chǎn)技術(shù)，提高他們發(fā)展生產(chǎn)的能力。

四是要把三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民新村作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)和增長(zhǎng)點(diǎn)，制定和完善發(fā)展規(guī)劃，逐步爭(zhēng)取開發(fā)商和投資商到移民村從事生態(tài)建設(shè)和發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

5.改革戶籍管理制度

改革戶籍制度是生態(tài)移民安得穩(wěn)、能致富、遷得出、能住下的政策保障。

一是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的戶口遷移要吸取過(guò)去“兩頭來(lái)回跑，腳踩兩只船”的教訓(xùn)，由遷出地公安部門及時(shí)統(tǒng)一辦理遷移和注銷手續(xù)，及時(shí)移交遷入地實(shí)行屬地管理，徹底杜絕遷出入口“重返深山”的現(xiàn)象。遷入地派出所要及時(shí)統(tǒng)一辦理戶口遷移和居民身份證的換證手續(xù)。

二是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民要采取換置的方式，靈活處理戶口遷移中的困難問(wèn)題。對(duì)殘疾人、五保戶、民政救濟(jì)對(duì)象，有親人的隨親人一起遷移；沒(méi)有親人的，由縣一級(jí)協(xié)調(diào)所在鄉(xiāng)政府在其他村隊(duì)置換安置；也可以將這些困難村民在有條件的情況下，安置在敬老院。

三是對(duì)在外打工的三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民的戶口在遷出地而本人又不愿意遷出的農(nóng)戶，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做好工作，幫助遷出。

6.實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠政策

一是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民遷出后繼續(xù)享受退耕還林 （草）政策，遷入地與遷出地做好協(xié)調(diào)工作。

二是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)移民參與開發(fā)和創(chuàng)辦企業(yè)的農(nóng)戶，享受國(guó)家和地方的稅收優(yōu)惠政策，從有收入的當(dāng)年起，五年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅；從事果園和其它經(jīng)濟(jì)林木經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，從有收入的當(dāng)年起，七年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；接收統(tǒng)一安排易地移民對(duì)象占職工總數(shù)一半以上的企業(yè)，五年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。

三是三峽庫(kù)區(qū)移民建房免收宅基地的有償使用費(fèi)。

作者：中共重慶市委黨校教授

責(zé)任編輯：新 華