苗建濤

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中社會(huì)保障機(jī)制的構(gòu)建與完善

苗建濤

土地規(guī)模經(jīng)營對于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展十分重要，搞好土地合理流轉(zhuǎn)則是搞好土地規(guī)模經(jīng)營的重中之重。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于錯(cuò)誤理解了土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障的關(guān)系，以及現(xiàn)在社會(huì)保障制度不完善，使得土地流轉(zhuǎn)不夠合理和規(guī)范；應(yīng)把握好土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障的關(guān)系，建立合理高效的農(nóng)村社保制度，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)；社會(huì)保障；原因；關(guān)系；構(gòu)建與完善

一、構(gòu)建和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的作用

經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國的社保制度已經(jīng)取得初步成效，城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面獲得了比較好的保障。但是，城鎮(zhèn)社會(huì)保障的主要對象是城鎮(zhèn)戶口的居民，廣大的農(nóng)村居民并未納入這一保障體系中。為了把農(nóng)村人口納入現(xiàn)代社會(huì)保障制度，就要把農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)提上日程。而建立完整的農(nóng)村社會(huì)保障制度，可以使農(nóng)村勞動(dòng)力合理流動(dòng)，建立土地規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；可以拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；可以增加農(nóng)村居民的收入，提高農(nóng)村居民的生活水平。因此，建立和完善農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障制度就顯得尤為重要和緊迫了。

二、土地流轉(zhuǎn)與社會(huì)保障的關(guān)系

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障之間的關(guān)系問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)者們有不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有先在農(nóng)村建立好社會(huì)保障體系，才能加快土地流轉(zhuǎn)的速度，保證土地流轉(zhuǎn)的效率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能規(guī)模化、集約化。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，農(nóng)村的社保改革和創(chuàng)新，不可跟土地的相關(guān)制度相割裂，它們雖然屬于不同的體系，但是彼此是有聯(lián)系的。只有加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在高效率的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，完善的土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效，才能取得令人滿意的結(jié)果。只有通過這種方式，才能使農(nóng)村居民獲得最大的利益，為在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

上述兩種觀點(diǎn)之所以有差異，是人們考慮問題的側(cè)重點(diǎn)不同而導(dǎo)致的。第一種觀點(diǎn)考慮到了農(nóng)村社會(huì)保障制度對于土地流轉(zhuǎn)的積極作用，但是沒有認(rèn)識(shí)到在目前的農(nóng)村建立現(xiàn)代社保體系的難度，學(xué)者們只是簡單地把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高的問題歸咎于農(nóng)村社會(huì)保障的缺位。按照第一種觀點(diǎn)的設(shè)想，應(yīng)該在農(nóng)村現(xiàn)有的條件下建立一步到位的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，但這樣一來又沒有考慮到農(nóng)民的承受能力。如果在不具備條件的情況下強(qiáng)行建立保障制度，其效果肯定不會(huì)理想。第二種觀點(diǎn)考慮了建立新型社會(huì)保障制度的難度，也強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效的提高對于建立現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵作用，認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)跟社會(huì)保障之間不是簡單的因果關(guān)系，而是一種相互促進(jìn)、相互影響的關(guān)系。顯然，第二種觀點(diǎn)更合理一些。構(gòu)建和完善社會(huì)保障制度能夠促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)，同時(shí)，社會(huì)保障制度的構(gòu)建和完善也需要土地流轉(zhuǎn)制度有一定的發(fā)展。

三、農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的現(xiàn)狀及問題

（一）社會(huì)保障二元化，造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系發(fā)展不均衡

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元化決定了城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的二元化。目前，城市和農(nóng)村社保制度的差距很明顯：一方面，高效、完整的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已經(jīng)基本確立；另一方面，農(nóng)村的社會(huì)保障體系卻處于低水平、低效率階段。二元化的政策造成了城鄉(xiāng)在分享資源過程中的不均衡和不平等，廣大的農(nóng)村居民享受不到應(yīng)有的醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面的待遇，長此以往，必將引發(fā)社會(huì)問題。

（二）資金是農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的軟肋

任何制度的建立都需要成本，沒有資金作為支撐，再美好的制度都是空中樓閣。如何籌集到充足的資金，是建立完善的社會(huì)保障制度首先要解決的棘手問題。民政部于1992年印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中明文規(guī)定，在保險(xiǎn)基金的籌集上，“堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則?！钡@樣的規(guī)定使得國家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小，國家對農(nóng)村的社會(huì)保障投入僅為城市的1/8。

（三）國家政策明顯滯后

國家建立社會(huì)保障制度是保障最廣大人民的生存的權(quán)利，讓人民過上有保障的幸福生活。過去，由于國家財(cái)力有限，農(nóng)民還可以依靠土地生存等原因，國家把發(fā)展社會(huì)保障制度的重點(diǎn)放在了城鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的逐步發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的生活已經(jīng)得到了切實(shí)的保障，但是農(nóng)村居民仍基本生活在無所保障的狀態(tài)中?，F(xiàn)在，國家有了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)政策卻仍舊沒有到位，因此，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)保障制度的發(fā)展政策，是解決社會(huì)公平和社會(huì)和諧發(fā)展問題的重要舉措。

四、如何完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度

（一）多管齊下，創(chuàng)新多種社會(huì)保障形式

著眼于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，走適合我國國情的社保發(fā)展道路，這無疑是正確的。遵循“生（存）有所靠，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的最基本要求，我們可以從以下幾個(gè)方面健全農(nóng)村社會(huì)保障體系：

首先，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療合作制度，提高醫(yī)療保障水平。建立健全各種醫(yī)療設(shè)施，以醫(yī)療水平低下的地區(qū)為重點(diǎn)，逐步展開扶持工作，讓百姓病有所醫(yī)、治病不難。

其次，鼓勵(lì)農(nóng)民參加社會(huì)保障，消除農(nóng)民內(nèi)心對社會(huì)保障的不信任感，提高社會(huì)保障的保障水平；進(jìn)一步發(fā)展“五保戶”救濟(jì)制度，使喪失勞動(dòng)能力且沒有近親供養(yǎng)的人生有所靠。

第三，開創(chuàng)新的扶貧方式，開發(fā)式扶貧和科技扶貧是值得大力推廣的好形式；要繼續(xù)發(fā)展社會(huì)福利優(yōu)撫安置和社會(huì)互助等社會(huì)保障事業(yè)，大力發(fā)展慈善機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)互助和各種形式的志愿活動(dòng)。

（二）開創(chuàng)新型資金籌措機(jī)制，確保社會(huì)保障體系的正常運(yùn)行

建立完善的資金籌措機(jī)制，是建立和完善社會(huì)保障制度的前提條件。采用國家、集體和個(gè)人共同分擔(dān)的原則是比較可取的途徑，因?yàn)殡S著我國社會(huì)的發(fā)展，國家老齡化人口將在不久的將來達(dá)到一個(gè)高峰值，如果單純依靠國家或者集體的力量顯然不能滿足發(fā)展的需要。如果通過三方的合作，分化負(fù)擔(dān)，那么不僅能解決資金的問題，而且能體現(xiàn)三者對社會(huì)保障的共同責(zé)任。當(dāng)然，繳費(fèi)的比例要以國家和集體為主，不能超過農(nóng)民的承受能力，不然只會(huì)適得其反。對于農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)問題，可以采用逐步提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的原則，但要根據(jù)農(nóng)民的承受能力限制最高值。集體籌資是指把鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以下的單位從單位發(fā)展基金或者土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中獲得的收入拿出一部分比例，劃入到社會(huì)保障基金中。過去，我國政府劃撥到社會(huì)保障中的資金比例占財(cái)政總支出的比例只有10%左右，而即使是這10%，農(nóng)村也只享受到了其中的很小一部分。所以，要適當(dāng)加大投資比例，把重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。其次，要解決社?；鸨Ｖ翟鲋档膯栴}。只有提高回報(bào)率才能吸引更多農(nóng)民的加入。對于投資、監(jiān)管等行為，政府要安排專門的機(jī)構(gòu)行使職能，防止腐敗的發(fā)生。

（三）政府要正確定位自己的職責(zé)

社會(huì)保障是國家和政府為公民提供的最低生活保障，這部分工作若做不好，就很容易造成社會(huì)的不穩(wěn)定。政府掌握著再分配的權(quán)利，如果政府能以社會(huì)公平為目標(biāo)，在社會(huì)保障領(lǐng)域合理地分配社會(huì)支出，讓城鎮(zhèn)和農(nóng)村的居民都享受到應(yīng)該享有的利益，那么，國家的長治久安必然可以實(shí)現(xiàn)。但是，目前城鄉(xiāng)居民不管是收入還是社會(huì)地位的差距都越來越大，如果不通過宏觀調(diào)控手段保障農(nóng)村居民的基本生活，繼續(xù)放任不平等問題加劇的話，那么，必然會(huì)引發(fā)廣大農(nóng)民對政府的不信任，從而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。政府只有通過適當(dāng)?shù)恼邇A斜，調(diào)整分配政策，才能防止這種差距繼續(xù)擴(kuò)大，維持社會(huì)的穩(wěn)定。因此，調(diào)整社會(huì)保障方面的政策是政府的必然選擇。

政府是社會(huì)保障政策和法規(guī)的制定者、實(shí)施者、監(jiān)管者，政府不僅要為農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境，而且要把農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)成跟城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相一致的完善系統(tǒng)。在我們這個(gè)民主的、代表全體勞動(dòng)者利益的國家中，在維護(hù)社會(huì)保障公平合理的建設(shè)事業(yè)中，國家承擔(dān)的始終是第一責(zé)任主體的角色，這樣的定位，才更有利于社會(huì)保障制度的構(gòu)建和完善。

[1]建華,趙繼須.構(gòu)建我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的思考[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003(l).

[2]岳浩永,等.基于完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的農(nóng)村社會(huì)保障體制創(chuàng)新[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005(10).

[3]吳小龍,周敏丹.對我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的思考[J].農(nóng)業(yè)考古,2006(2).

[4]張啟龍.關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)保障制度創(chuàng)新的思考[J].商業(yè)研究,2007(6).

[5]倪雄飛.從法的價(jià)值層面論農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的原則[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2006(3).

[6]趙海林.論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)村社會(huì)保障制度的影響[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2005(1).

C913.7

A

1673-1999（2010）12-0044-02

苗建濤（1984-），男，河北高碑店人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)（河北石家莊 050061）法學(xué)院2008級(jí)民商法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槊袷聶?quán)利。

2010-03-18