戴悅，肖建敏

城市化進程中失地農(nóng)民的利益保障
——以經(jīng)濟社會學理論為分析視角

戴悅，肖建敏

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化進程不斷加快。在這個過程中，農(nóng)村集體土地不可避免地被大量征用，導致眾多文化素質(zhì)不高，勞動技能單一的失地農(nóng)民成為最弱勢、最缺乏保障和最邊緣化的群體。在經(jīng)濟社會學的視角下，可以從經(jīng)濟資本、社會資本和人力資本三個方面解析造成失地農(nóng)民貧苦境地的原因，并進一步為該問題的解決提供了一個可行之道，以實現(xiàn)讓農(nóng)民公平地分享城市化發(fā)展的社會成果，保證其得到可持續(xù)生計。

城市化；失地農(nóng)民；資本匱乏

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及城市化的不斷推進，非農(nóng)用地的需求持續(xù)攀升，大量農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地，使部分農(nóng)民不可避免的失去土地成為失地農(nóng)民，陷于失地、失業(yè)、難創(chuàng)業(yè)的生存危機。

一、城市化進程中失地農(nóng)民問題的現(xiàn)狀

隨著城市化的不斷推進，農(nóng)民的土地被大量征用。由于行政占用的征地制度缺陷和征地補償分配中監(jiān)督缺席等問題，失地農(nóng)民數(shù)目越來越多，盡管政府給予了一次性征地補償，但是九三學社2003年進行的一項調(diào)查表明，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%［1］，大部分失地農(nóng)民的生活水平并未得到提高，甚至出現(xiàn)了貧困化現(xiàn)象，中西部地區(qū)尤為突出。

據(jù)國務院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，目前全國失地農(nóng)民超過4000萬，且以每年300多萬人的速度增長。從地區(qū)分布看，失地農(nóng)民問題已從東部沿海發(fā)達地區(qū)擴散到中西部地區(qū)。從1987年到2001年間，全國非農(nóng)建設占用了3300多萬畝耕地，其中約七成是政府用行政方式征占土地。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，預計2000年至2030年期間占用耕地將超過5450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的隊伍還將繼續(xù)擴大。屆時，我國的失地農(nóng)民將超過1億人，成為貧困人口新的組成部分［2］。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟和生活上的劇烈地震。它不僅使農(nóng)民損失了收入、資產(chǎn)、權利和地位，摧毀了農(nóng)民維持生計的生產(chǎn)體系，造成失地農(nóng)民“種地無田，上班無崗，社保無份，創(chuàng)業(yè)無錢”的窘迫境況，同時也違背了農(nóng)民生活水平得到提高的城市化最終目標。在城市化進程中，失地農(nóng)民依靠著低微的征地補償，徘徊在城市的邊緣，成為了影響我國社會穩(wěn)定的動蕩因素，不但阻礙著城市化的發(fā)展進程，也給社會帶來越來越大的壓力。

二、失地農(nóng)民成為弱勢群體的原因分析

從經(jīng)濟學的角度分析，資本包括物質(zhì)資本、人力資本和社會資本三個方面。在目前資本概念的“社會化”趨勢中，學者們則提出要將這三者并重。近年來，土地作為一種不可再生的稀缺資源，其價格一路上漲。然而，擁有土地使用權的農(nóng)民卻陷于貧困不能自拔。透過資本結構的這三個基本的維度——物質(zhì)資本、人力資本、社會資本，可以解讀出導致失地農(nóng)民成為弱勢群體原因所在。

（一）物質(zhì)資本匱乏

物質(zhì)資本是指現(xiàn)有物質(zhì)產(chǎn)品上的資本，包括廠房、機器、設備、原材料、土地、貨幣和其他有價證券等，它深刻影響著失地農(nóng)民的資源獲取，主要通過勞動工具、家庭收入等實體形態(tài)表現(xiàn)。

1.補償標準存在漏洞是主因，農(nóng)民失地后所得補償不足。首先，補償沒有考慮土地的外部功能，土地收入因技術提高而出現(xiàn)遞增的可能性沒能得到體現(xiàn)。隨著科學技術的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)化為集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)。然而，傳統(tǒng)經(jīng)濟學對土地價值的認識通常是停留在狹義的經(jīng)濟功能的基礎上，因此在計算失地農(nóng)民的補償費和補助費時，政府僅按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這種標準顯然忽略了土地潛在的巨大收入。其次，忽視了失地給農(nóng)民帶來的風險成本。土地是農(nóng)民的依靠，在農(nóng)民收入多元化的情況下，土地收入依然占其總收入的60%［3］。但僅得到短期利益補償?shù)霓r(nóng)民離開土地后，所需物品都得依賴于存在諸多不確定性因素的市場，拿著低微補償款的農(nóng)民面對城市高昂的消費費用，實在是捉襟見肘。再次，征地補償標準不合理，排除被征土地經(jīng)濟資本增值的機會。目前我國土地征用的補償標準只有最高限制，這種以土地原有用途作為補償標準的參考依據(jù)，不僅讓農(nóng)民失去基于土地的生存權，還失去了基于土地的交易權、社會福利以及低成本的生活方式等，實際上排除了其經(jīng)濟資本增值的機會。

2.社會保障體制不健全導致失地農(nóng)民生活存在后顧之憂。農(nóng)村土地被大量的非農(nóng)化后，失地農(nóng)民從農(nóng)耕向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度較大，難以實現(xiàn)再就業(yè)，并且也未真正取得與城市居民一樣的地位，更沒能享受到應有的基本保障。他們在得到一次性生活補貼后面臨失業(yè)的危險，卻無法像下崗職工、失業(yè)職工那樣享受到專業(yè)的職業(yè)培訓和健全的社會保險，也無法享受城市特困人員最低生活保障的待遇，大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。一旦補償金用完了，基本生活費就沒有來源。因此，一旦失地，就意味著農(nóng)民失去了生存的基本保障。社會保障體制不健全導致失地農(nóng)民的物質(zhì)資本進一步匱乏，生活更加貧困。

（二）社會資本不足

社會資本是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源，是個人通過他們的成員身份在網(wǎng)絡中或者在更寬泛的社會結構中獲取稀缺資源的能力［4］。人際關系網(wǎng)絡在社會生活中扮演極為重要的角色，充分利用社會資本有利于個人發(fā)展。

在就業(yè)方面，缺乏社會資源是失地農(nóng)民處于“上班無崗”尷尬局面的重要原因。大多數(shù)農(nóng)民在失去賴以生存的土地后，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機經(jīng)商辦企業(yè)外，能找到工作的通常都源自于親朋好友的幫助，而大多數(shù)沒能順利就業(yè)的農(nóng)民則是由于沒有關系、缺乏社會資本，加之他們的文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低，所能從事的工作專業(yè)化程度不高且可替代性很強，要想在競爭激烈的職場中謀得一職實屬不易。因此，缺乏社會資本的失地農(nóng)民在競爭土地以外的工作崗位時均處于劣勢，通常陷于一種失地、失業(yè)、難創(chuàng)業(yè)的境地。

在制度性方面，按照我國《土地管理法》規(guī)定：有關部門批準征地要有公告程序，在征地前給予農(nóng)民知情權與參與權。然而在農(nóng)地征用和轉(zhuǎn)讓的實際操作過程中，卻僅由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、政府和企業(yè)三方主體發(fā)生關系。這種公告內(nèi)容由地方政府單方面決定、農(nóng)民無法參與條件談判的征地形式的普遍缺乏透明度，沒能嚴格遵循公平、公正和公開的原則。另外，《土地管理法實施條例》中關于“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！钡囊?guī)定［3］，實際上剝奪了被征地方合法性的救濟途徑。

可見，殘缺的集體產(chǎn)權、排斥農(nóng)民的主動城市化、剝奪農(nóng)民的談判資格導致農(nóng)民既失地又失利，使之損失全方位、長期的、數(shù)額巨大的利益而僅獲得單一的、一次性的、低水平的補償，也正是由于農(nóng)民土地所有權在制度問題上存在殘缺，才導致農(nóng)民土地利益得不到保障，促使失地農(nóng)民的社會資本進一步缺失。

（三）人力資本短缺

人力資本是指存在于人體之中的具有經(jīng)濟價值的知識、技能和體力（健康狀況）等質(zhì)量因素之和。它存在于個人所掌握的技能和知識中，其指標均根植于失地農(nóng)民主體本身，成為他們謀生方式選擇中的限定性因素。

目前，一個農(nóng)村勞動力的平均受教育年限為7.7年，與城市勞動力的平均受教育程度差距為4.5年［5］?？梢?，微觀的人力資本差是造成失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困的關鍵因素。文化水平低、知識技能缺乏和生活方式的變化等讓失地農(nóng)民在城市中生存明顯處于不利地位，原來積累起來的人力資本如農(nóng)業(yè)技術等在城市中無用武之地。并且，失地農(nóng)民除了自身文化程度不高，成年后接受新知識的難度大以外，教育觀呈現(xiàn)短期化傾向以及難以承擔高額學費等因素也必然會對其子女人力資本的生產(chǎn)添加阻力，從而使失地農(nóng)民無法走出世代低文化、惡性循環(huán)的怪圈，難以在近期內(nèi)改善其惡劣的生活狀況。

三、解決失地農(nóng)民貧困問題的對策思考

物質(zhì)資本能夠給予失地農(nóng)民謀生最直接的支持，社會資本將農(nóng)民及其謀生行為卷入其中，人力資本則貫穿于農(nóng)民失地前后謀生的全過程?？梢姟叭N資本”維度是相互關聯(lián)、相互促進的，它們的協(xié)同作用共同導致了失地農(nóng)民貧困潦倒的現(xiàn)狀。因此，政府和社會在這個過程中都應有所作為，據(jù)此原因提出相應的解決措施，從而真正有效的幫助解決失地農(nóng)民脫離貧困，實現(xiàn)可持續(xù)生計。

（一）樹立“以農(nóng)民為本”的思想，著眼其長遠生計

農(nóng)民是與土地關系最密切的群體，農(nóng)民沒有富起來，中國的城市化就不可能成功。中國城市化道路最根本的問題在于鞏固農(nóng)業(yè)的基礎地位以及提高農(nóng)民的經(jīng)濟地位。因此，在城鄉(xiāng)資源融合的城市化進程中，必須明確政府對解決失地農(nóng)民問題的責任，樹立“以農(nóng)民為本”的思想，以增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，促進農(nóng)民市民化為根本的出發(fā)點和落腳點。在土地的交易過程中，一定要盡力縮短農(nóng)民融入城市文明的時間過程，并著眼于失地農(nóng)民的長遠生計。同時，任何新政策的出臺都必須做好宣傳，讓農(nóng)民知曉、參與。向農(nóng)民群眾詳細解釋國家的有關方針政策，做好失地農(nóng)民的思想工作，并建立補償標準聽證制度和土地征用司法仲裁等制度。通過政府領導、部門聯(lián)動、社會支持的辦法，切實解決群眾在征地過程中遇到的實際困難和問題。

（二）改善目前征地補償標準

首先，要提高補償安置標準和資金保障能力。承認土地農(nóng)民集體所有權及其土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)性質(zhì)，按照“既確保不影響失地農(nóng)民原有生活水平，又符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和市場經(jīng)濟規(guī)律”的原則，把征地補償改為征地賠償，雙方按照市場機制進行交易，從而體現(xiàn)具有土地所有權和使用權的物化價值。其次，要嚴格限制征地的范圍，制定統(tǒng)一的征地綜合補償標準。明確非農(nóng)業(yè)用地的類型，除“公共利益”用地可采取征用形式以外，其它非公益性用地一律采取“協(xié)議出讓，政府備案”制。并且，在制定補償標準時，必須結合土地的基準價、級差價、人均耕地和經(jīng)濟發(fā)展水平等情況來劃分片區(qū)綜合地價，以兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民三方的利益。同時，可考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補償安置辦法，把征地安置的重點放在使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平上。

（三）加快建立和完善社會保障制度

失地農(nóng)民既是工業(yè)化和城市化發(fā)展的結果，又是其貢獻者。他們應當和城市居民一樣，共同分享各種社會保障。

首先，建立健全失地農(nóng)民最低生活保障制度，將所有符合條件的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城市社保體系保障的范圍，根據(jù)具體情況每月給予一定數(shù)額的生活補貼，以此解決其基本生活保障問題，做到應保盡保。

其次，建立以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在政府的支持和指導下，鼓勵仍為農(nóng)村戶口的失地農(nóng)民積極參與，逐步建立起覆蓋農(nóng)村的合作醫(yī)療制度，重點解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥和因病致貧的問題。

再次，盡快建立 “低門檻進入，低標準享受”的養(yǎng)老保險機制，延續(xù)土地的社會保障功能。改變農(nóng)民把土地經(jīng)營當作“生活保障”和“就業(yè)保障”的現(xiàn)狀，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。

第四，建立健全失地農(nóng)民失業(yè)保險機制。按照城鎮(zhèn)下崗職工的模式，把失地農(nóng)民納入再就業(yè)保障體系。讓其在失業(yè)或就業(yè)難的困境下，能夠享受到和城鎮(zhèn)下崗職工同等的優(yōu)惠政策和社會援助。

最后，改革戶籍制度，統(tǒng)一將城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口以社區(qū)“居民”相稱。建立與居民身份相一致的新法規(guī)，實現(xiàn)社會保障全覆蓋。同時，取消失地農(nóng)民子女入學的體制性障礙，讓失地農(nóng)民的子女也得到良好的學校教育，從而提高失地農(nóng)民身體素質(zhì)和科學文化素質(zhì)，為其真正融入城市提供平臺。

（四）建立失地農(nóng)民社會保障基金及管理機構

首先，通過政府一定比例的政策撥款、土地開發(fā)中的增值收益、全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻以及國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集社會保障資金。其次，為有效降低基金運營中的風險，可以在勞動與社會保障部門或財政部門設立一個專門從事失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金存儲和管理的機構，實行收支兩條線和財政專戶管理［6］，并負責建立以每個村民為所有者的個人賬戶，單獨建帳、?？顚Ｓ谩?/p>

（五）鼓勵失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)

首先，由國家或省市的財政撥出專款，設立失地農(nóng)民科技培訓工程資金，創(chuàng)造各種培訓機會，為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓、職業(yè)指導和介紹服務，從根本上提高失地農(nóng)民素質(zhì)，幫助其通過市場實現(xiàn)就業(yè)。也可成立各種專業(yè)合作社，由政府派出專業(yè)人員來增強合作社的服務功能和發(fā)展能力，針對失地農(nóng)民通過創(chuàng)業(yè)所生產(chǎn)的各種產(chǎn)品的市場情況，有重點的招商引資，形成一村一品的特色經(jīng)濟，實現(xiàn)先富帶動后富，全體失地農(nóng)民共同致富的最終目標。同時高度關注“零就業(yè)”失地農(nóng)民戶，采取特別措施給予就業(yè)扶持。

其次，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)投資提供資金保障。鼓勵有志向有意愿的失地農(nóng)民到各中小城鎮(zhèn)興辦產(chǎn)業(yè)，引導他們向第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在稅收、信貸、場地等方面給予政策傾斜。

再次，為失地農(nóng)民進城就業(yè)提供系統(tǒng)可行的方案。結合城市建設帶來的商機，大力發(fā)展社會服務、旅游、餐飲、加工制造等密集型產(chǎn)業(yè)，增強吸納低技能勞動者的能力，讓失地農(nóng)民能擺脫就業(yè)難的困境。

綜上所述，農(nóng)民與土地本是血溶于水的關系。對農(nóng)民而言，土地既是生產(chǎn)資料，又是賴以生存的保障基礎。農(nóng)民在物質(zhì)資本、社會資本以及人力資本方面本來就顯得擁有不足，在失去土地的同時意味著失去了重要的收入來源和生活保障，在以上三個資本方面更是日漸匱乏，成為社會弱勢群體。城市化是解決中國三農(nóng)問題的根本出路，在不斷推進農(nóng)村的城市化進程中，政府需要不斷調(diào)整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民的合法權益，保證失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。

[1]陸遷.關于我國失地農(nóng)民的安置和補償問題的思考[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2005（1）.

[2]林添福.失地農(nóng)民問題研究述評[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2005（9）.

[3]王慧博.失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題分析[J].寧夏社會科學，2008（9）.

[4]王思萌.失地農(nóng)民謀生方式的經(jīng)濟:社會學分析[J].南方論刊，2007（2）.

[5]聶洪輝.失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困與社區(qū)建設[J].河南社會科學，2008（4）.

[6]韓光道.解決失地農(nóng)民問題的戰(zhàn)略思考[J].宏觀經(jīng)濟管理，2009（1）.

[7]王艷靜.失地農(nóng)民增收的“帕累托”改進[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009（1）.

[8]楊繼瑞.我國失地農(nóng)民保障問題研究[J].經(jīng)濟縱橫，2004（4）.

C912.82

A

1673-1999（2010）12-0020-03

戴悅（1985-）女，重慶合川人，西南大學（重慶 400715）文化與社會發(fā)展學院碩士研究生，研究方向為企業(yè)社會學；肖建敏（1986-），女（土家族），湖北恩施人，西南大學碩士研究生，從事企業(yè)社會學研究。

2010-03-08

教育部重點課題“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的中國農(nóng)村知識化路徑研究”（項目編號：DFA090153）。