王艷玲

論開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位

王艷玲

關(guān)于開民區(qū)管理會的法律地位，認(rèn)為應(yīng)將其界定為地方政府的派出機(jī)關(guān)。建議積極推進(jìn)相關(guān)立法，明確開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位，并加強(qiáng)其在職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制和管理模式等方面的制度建設(shè)，以適應(yīng)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

開發(fā)區(qū)；開發(fā)區(qū)管理委員會；派出機(jī)關(guān)

目前，我國共有107個國家級開發(fā)區(qū)，其中54個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和53個高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，分別由商務(wù)部和科技部分而治之。20多年來，開發(fā)區(qū)這種模式為我國的改革開放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。然而，目前對開發(fā)區(qū)的管理還存在許多尚待解決的問題，其中開發(fā)區(qū)管理委員會的主體地位不明是其核心所在。

一、開發(fā)區(qū)管理委員會的現(xiàn)狀

開發(fā)區(qū)管理委員會是對開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理的專門機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)管理委員會堅持“小政府、大服務(wù)”的原則，以精簡高效的機(jī)構(gòu)提供了優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，這在開發(fā)區(qū)迅速壯大的過程中起到了至關(guān)重要的作用。然而，隨著開發(fā)區(qū)改革的進(jìn)一步深化，其管理委員會的一些問題也逐漸暴露出來。

（一）行政授權(quán)不到位，宏觀控制缺乏力度

開發(fā)區(qū)管委會雖然擁有省 (市)級經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)限，但在實際運(yùn)作中存在著較多困難，矛盾較為突出。其主要原因是開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限是切塊下放的，一般都是在開發(fā)建設(shè)需要的時候，才下放某一塊權(quán)力，缺乏整體性的綜合協(xié)調(diào)管理力度。而且，一部分關(guān)鍵的管理權(quán)力還是沒有下放給開發(fā)區(qū)。許多地方實行省(市)有關(guān)部門委托授權(quán)，實行“備案制”或合議小組審批制等，實際上辦事程序一點(diǎn)未減，仍然是計劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的做法，使本應(yīng)高效、簡約的工作機(jī)制人為地復(fù)雜化［1］。

（二）權(quán)限范圍模糊，關(guān)系不順

主要表現(xiàn)在：(1)開發(fā)區(qū)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限不清，管理主體不明確。如何管理，歸誰管理，一直沒有理清；有的開發(fā)區(qū)歸經(jīng)貿(mào)委管，有的直接歸市政府管理。從中央到省、到市，缺乏一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。這樣的管理造成上下關(guān)系不順，許多重大事情不能及時決策［2］。(2)開發(fā)區(qū)與當(dāng)?shù)卣块T管理權(quán)限劃分不清。由于開發(fā)區(qū)管理權(quán)限沒有固定化和法制化，各部門往往根據(jù)形勢的變化，將黨委、政府賦予開發(fā)區(qū)的權(quán)力逐漸回收，在這種情況下，開發(fā)區(qū)不再是一級辦事機(jī)構(gòu)，而成了一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

以上問題可以歸結(jié)為開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位不明確。迄今為止還沒有一個全國性的法規(guī)對開發(fā)區(qū)予以全面準(zhǔn)確的規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會的主體地位不明，在實踐中和現(xiàn)行法律制度中對開發(fā)區(qū)管理委員會的主體地位也有不同的看法和做法［3］。

二、開發(fā)區(qū)管理委員會法律地位探討

開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位，涉及其職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制等一系列問題，但其核心在于開發(fā)區(qū)管理委員會的行政主體類型的定位。學(xué)界一般都承認(rèn)其具備行政主體資格，能獨(dú)立作為行政訴訟的被告，但對于其屬于行政主體類型中的哪一種，各方的認(rèn)識卻有所不同。有人認(rèn)為其屬于“法律、法規(guī)授權(quán)組織”［4］，也有人認(rèn)為它是地方政府設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。

(一)對現(xiàn)存各種觀點(diǎn)的分析

一是開發(fā)區(qū)管理委員會可否界定為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”？法律、法規(guī)授權(quán)組織是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)組織［5］。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)授權(quán)的情況，非國家行政機(jī)關(guān)的組織大致可歸納為下述幾類：基層群眾性自治組織，行業(yè)組織，工青婦等社會團(tuán)體，事業(yè)與企業(yè)組織及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)管理委員會盡管在我國行政序列中沒有明確的法律地位，但這并不能改變其在實踐中作為一個行政機(jī)關(guān)的事實，因為從其職責(zé)權(quán)限、人員編制、管理模式等角度來看，它完全是一個行政機(jī)關(guān)。把一個行使諸多行政職權(quán)、在實踐中儼然是一個政府性質(zhì)的機(jī)關(guān)界定為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”是明顯不妥的。

二是開發(fā)區(qū)管理委員會可否界定為政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)？派出機(jī)構(gòu)是政府職能部門根據(jù)行政管理的需要而在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的、代表該職能部門管理某項專門行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。例如公安、稅務(wù)、工商等職能部門的公安派出所、稅務(wù)所、工商所等。派出機(jī)構(gòu)在成立之時并無行政法上的主體資格，而是要依法律、法規(guī)的具體授權(quán)規(guī)定，才能判斷其是否能成為行政主體［6］。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有自己明確的行政管理范圍，有自己獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)，有自己獨(dú)立的行政編制，能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，所以它是一個全新的行政主體，是改革開放過程中出現(xiàn)的一種新主體、新事物，不能把它與通常意義上的派出機(jī)構(gòu)相提并論，二者之間有著本質(zhì)的區(qū)別［7］。

三是開發(fā)區(qū)管理委員會可否界定為“行政機(jī)關(guān)委托的組織”？受委托組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)的組織。受委托組織不是行政主體，它行使一定職能必須以委托行政機(jī)關(guān)的名義，且由委托行政機(jī)關(guān)對其行為向外部承擔(dān)法律責(zé)任。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)實施行政行為是以自己的名義，一般情況下也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。

（二）本文持有的觀點(diǎn)分析

關(guān)于開發(fā)區(qū)管理委員會的具體管理體制與職能，《國家級開發(fā)區(qū)管理條例》（征求意見稿）界定為：“國家級開發(fā)區(qū)實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實施統(tǒng)一管理?！憋@然，在法律沒有對開發(fā)區(qū)管理委員會作統(tǒng)一界定的情況下，在學(xué)理上將其界定為一級政府的派出機(jī)關(guān)更符合現(xiàn)實情況。

首先，地方人民政府的派出機(jī)關(guān)是指縣級以上地方人民政府因工作需要，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的，承擔(dān)該區(qū)域內(nèi)各項行政事務(wù)的國家行政機(jī)關(guān)［8］?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！睂τ谑　⒆灾螀^(qū)人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，地方組織法并沒有規(guī)定其特定的名稱，因而無論是原來的“行政公署”還是現(xiàn)在的“管理委員會”都是可以的。

其次，開發(fā)區(qū)管理委員會與其他派出機(jī)關(guān)出現(xiàn)的原因是相同的，都是與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分的?！秶腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管理委員會作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理”。各個開發(fā)區(qū)條例都規(guī)定了開發(fā)區(qū)管理委員會廣泛的管理范圍。

最后，雖然開發(fā)區(qū)條例大多規(guī)定開發(fā)區(qū)管理委員會是派出機(jī)構(gòu)，但是開發(fā)區(qū)管理委員會大多都是以行政主體的面目出現(xiàn)的，將省、自治區(qū)政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理委員會定位為派出機(jī)關(guān)有利于政府放權(quán)，也有利于開發(fā)區(qū)管理委員會依法行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、完善開發(fā)區(qū)管理委員會的構(gòu)想

(一)制度設(shè)計

1.理順與相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的關(guān)系。明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管理委員會接受開發(fā)區(qū)所在市政府的領(lǐng)導(dǎo)，開發(fā)區(qū)所設(shè)工作機(jī)構(gòu)接受開發(fā)區(qū)管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)，同時接受上級人民政府工作部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，劃分它們之間的管理事項和權(quán)限，避免其在處理與上級政府部門關(guān)系的過程中“剪不斷，理還亂”的尷尬［9］，這也有利于上級政府對開發(fā)區(qū)管理委員會工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

2.規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置的條件和程序，明確領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制。在法律中明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管理委員會下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件和程序，把機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)交由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，相關(guān)的議案由人大常委會審議；避免管理委員會隨著管理范圍的擴(kuò)大、事項的增加而隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。

3.進(jìn)一步下放權(quán)力，賦予體制創(chuàng)新的試驗權(quán)。上級政府應(yīng)結(jié)合實際需要，適當(dāng)下放若干權(quán)力交由開發(fā)區(qū)管理委員會行使，在外資項目的審批、行政綜合執(zhí)法體制改革等方面賦予開發(fā)區(qū)管理委員會更靈活的政策。賦予其在行政管理體制改革和創(chuàng)新方面更多的試驗權(quán)，允許其在不違反上位法規(guī)定的前提下大膽進(jìn)行試驗。

（二）立法思考

其一，修改我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，明確開發(fā)區(qū)管理委員會作為各級政府派出機(jī)關(guān)的行政主體地位，將開發(fā)區(qū)管理委員會納入國家行政組織序列，同時修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。

其二，由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會組織制定《開發(fā)區(qū)法》，明確開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)具有的基本職權(quán)職責(zé)。應(yīng)由“開發(fā)區(qū)法”明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管理委員會相對獨(dú)立于地方政府的財權(quán)，規(guī)定開發(fā)區(qū)的稅費(fèi)收入形成開發(fā)區(qū)的財政，并且規(guī)定開發(fā)區(qū)的財政支出的種類、條件和幅度，開發(fā)區(qū)管理委員會有權(quán)在法定范圍內(nèi)裁量決定，并且擁有對開發(fā)區(qū)的公共財產(chǎn)的管理權(quán)。對于組織人事權(quán)，開發(fā)區(qū)管理委員會可以依法并根據(jù)需要設(shè)立精簡、高效的工作機(jī)構(gòu)，按規(guī)定權(quán)限任免和獎懲開發(fā)區(qū)管理委員會機(jī)構(gòu)和所屬單位的工作人員。

其三，除了“開發(fā)區(qū)法”之外，應(yīng)該形成一個有關(guān)開發(fā)區(qū)的有機(jī)統(tǒng)一的法律體系，確定職權(quán)行使的程序，明確違反職權(quán)和濫用職權(quán)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

四、結(jié)語

開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位問題，不僅涉及開發(fā)區(qū)自身的法律制度，同時更是我國地方行政組織法律體系中的重要環(huán)節(jié)。解決開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位及其相關(guān)問題，必須結(jié)合我國行政體制改革和行政組織法律制度的完善進(jìn)行綜合研究，盡快實現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理委員會地位及其相關(guān)問題的法定化、制度化，以適應(yīng)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]王秀娥.我國開發(fā)區(qū)行政管理體制改革的現(xiàn)狀及對策[J].牡丹江師范學(xué)院學(xué)報(哲社版),2006(2).

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[3]鐘芳.開發(fā)區(qū)管理委員會的主體地位研究[J].海南大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版,2007(4).

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[8]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國方正出版社,2005:119.

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D921.12

A

1673-1999（2010）16-0049-02

王艷玲,女,湖北襄樊人,中南民族大學(xué)（湖北武漢430074）法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)2008級研究生。

2010-05-01