蘇雪菁

我國土地征收制度的完善
——以被征地農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)為視角

蘇雪菁

隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，涉及到農(nóng)民生存的切身利益。而現(xiàn)行的土地征收制度暴露出諸多問題，農(nóng)民合法權(quán)益不能得到切實(shí)保障，解決這些問題已刻不容緩。以被征地農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，分析我國土地征收制度本身存在的問題，并從公共利益的界定、征地補(bǔ)償原則及標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等方面提出了完善我國土地征收制度的思考。

土地征收；公共利益；征地補(bǔ)償；征地程序

一、土地征收制度概述

（一）土地征收的概念

土地征收是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償，它是發(fā)生在國家和農(nóng)村集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。

（二）土地征收的法律特征

1.土地征收行為是一種政府行為、行政行為。根據(jù)法律規(guī)定，征收土地的主體只能是國家，即只有代表國家的法定相關(guān)部門才能依照法定的程序征收集體土地。除了國家之外，其他任何組織或者個(gè)人都無權(quán)征收集體土地。實(shí)際上，直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是，他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序獲得土地的使用權(quán)。作為征地主體的只能是國家［1］。

2.土地征收行為具有強(qiáng)制性。土地征收是強(qiáng)制轉(zhuǎn)移集體土地所有權(quán)的行為，是物權(quán)變動(dòng)的特殊情形?！罢魇罩黧w是政府，且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán)，集體必須服從，沒有任何選擇的余地?！保?］

3.土地征收行為必須符合嚴(yán)格的法定條件。在各國立法中，征收必須嚴(yán)格按照法定的程序，且目的只能是為了公共利益，絕對(duì)禁止任何商業(yè)目的的征收，同時(shí)必須對(duì)被征收人以公平合理的補(bǔ)償。我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笨梢?，我國土地征收要符合三個(gè)條件：（1）必須以公共利益為目的；（2）依照法定程序；（3）給予一定的補(bǔ)償。

二、我國土地征收制度存在的問題

（一）公共利益界定不清

“土地征收，是國家取得農(nóng)村集體土地的一種特殊方式，其核心在于土地的取得具有強(qiáng)制性，并不以土地所有人的同意為前提。因此，國家土地征收權(quán)如不受到限制，將嚴(yán)重侵害土地所有者的利益。為了限制土地征收權(quán)被濫用，保護(hù)所有者的私人利益，世界各國都對(duì)土地征收權(quán)的動(dòng)用規(guī)定了限制條件，其中一個(gè)主要的限制條件是土地征收必須符合公共利益?！保?］這是國家實(shí)施土地征收行為的合法性基礎(chǔ)。我國《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但何謂公共利益？對(duì)此缺乏明確的法律界定。正是由于立法上公共利益概念的不明確，以及“公共利益”概念本身的模糊性、抽象性，這就為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地適用范圍提供了可乘之機(jī)。

(二)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！痹摋l第六款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年、平均年產(chǎn)值的30倍。”

從以上規(guī)定可以看出，我國的征地補(bǔ)償原則概括為兩點(diǎn)：一是“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，具體以“產(chǎn)值”來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“不低于原有生活水平”。也就是說，土地補(bǔ)償費(fèi)按照原用途給予補(bǔ)償，而不是與今后的用途掛鉤。這就使得土地征收前后的價(jià)格形成巨大落差。同時(shí)，以“產(chǎn)值”來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，決定了補(bǔ)償費(fèi)用較低，即使按最高標(biāo)準(zhǔn)30倍來計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)都不太高。而最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為 “不低于原有生活水平”，這條規(guī)定本身就是不合理的。農(nóng)民讓出土地已經(jīng)作出了很大的犧牲，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程中，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享城市化成果，而不是能夠維持原有生活水平就夠了。

（三）征地程序的透明性和公正性不足

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施并予以公告。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見——這就是土地征收中的“兩公告”制度。根據(jù)該規(guī)定，征用土地公告是在征地方案批準(zhǔn)之后才發(fā)出，即已經(jīng)進(jìn)入到實(shí)質(zhì)征地的階段，農(nóng)民才被告知土地將要被征，而且有些地方甚至不公告，或?qū)⒐尜N在偏僻的地方，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的說明里只有依據(jù)的法律法規(guī)等的名稱，沒有計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，根本談不上告知和聽取意見，征地程序形同虛設(shè)。另外，我國的《征用土地公告辦法》和相關(guān)法規(guī)都規(guī)定了聽證制度，但在實(shí)踐中的落實(shí)情況并不是很好。總之，在土地征收的整個(gè)過程中，政府享有絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)。被征地農(nóng)民的知情權(quán)沒有得到尊重，更不用說協(xié)商了，農(nóng)民沒有參與進(jìn)來，社會(huì)輿論也無從監(jiān)督。

三、土地征收制度中幾個(gè)問題的分析及思考

(一)公共利益的界定

為了使立法具有操作性，在對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)界定上，我們可以借鑒一些發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)?？v觀各國界定“公共利益”的方式，主要有兩類：其一是列舉式，即詳盡地列出“公共利益”的范疇。列舉式又有兩種情況，一是以日本為代表的國家，“窮盡”性地列出了所有可以發(fā)動(dòng)土地征用權(quán)的 “公共(益)事業(yè)”，沒有但書條款；第二種是以我國的臺(tái)灣為代表，在土地法中列出了12種可以發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)的條件，同時(shí)有保留條款，即規(guī)定的“其他以公益為目的的事業(yè)”。其二是概括式，即僅原則性地規(guī)定“只有出于公共利益方可發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)”，但對(duì)于哪些屬于“公共利益”未加以明確界定［4］。對(duì)于概括式規(guī)定的國家，又可以分兩類：一類是雖然對(duì)于公共利益未加以明確界定，但這類國家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)有充分的保護(hù)措施，如美國、加拿大、英國等；另一類是一些處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國家，有關(guān)規(guī)定相當(dāng)含糊，政府的任意行政權(quán)很大，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)的程度較低［2］。

我國屬于概括式規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但對(duì)于公共利益的范圍，法律沒有明確規(guī)定?！案鶕?jù)美、德等國家在這個(gè)領(lǐng)域的憲法實(shí)踐，‘公共利益’是一個(gè)不可能在法律上確定的概念，因此主要通過對(duì)征收決定的程序(而非實(shí)體)控制，以及對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的完善來限制政府征收權(quán)的行使，以維護(hù)私益。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，他們都規(guī)定不能在沒有具體規(guī)定的情況下使用‘合理’等模糊字樣。必須是根據(jù)公平市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算出來的公正補(bǔ)償。”［3］針對(duì)我國土地征收權(quán)的濫用現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面來限制政府的征收權(quán)。首先，通過立法盡量使公共利益的范圍明確化；其次，嚴(yán)格對(duì)征收決定的程序進(jìn)行控制；最后，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公共利益的界定問題，應(yīng)采用列舉式，即在法律中明確、全面地列舉出“公共利益”的范圍，同時(shí)可以有保留條款，但對(duì)于列舉之外的土地征收必須統(tǒng)一由國務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）征地補(bǔ)償原則及標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)問題，有適當(dāng)補(bǔ)償、公正補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償、按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償、充分、及時(shí)、有效補(bǔ)償?shù)鹊日f法，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是公正補(bǔ)償，即農(nóng)民失去土地所遭受的損失和預(yù)期的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膹浹a(bǔ)。公正意味著相同情況相同對(duì)待、不同情況不同對(duì)待。我國幅員遼闊，發(fā)展不平衡，在實(shí)行補(bǔ)償時(shí)，只能實(shí)行差別對(duì)待。從結(jié)果上看，補(bǔ)償應(yīng)是充分的、合理的、及時(shí)的。目前我國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照征用土地的原用途，以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低；而且這種土地補(bǔ)償制度在計(jì)算時(shí)主觀性強(qiáng)，政府補(bǔ)償?shù)碾S意性較大［5］。我們可借鑒世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的作法，將土地市場(chǎng)價(jià)格作為土地征收的補(bǔ)償依據(jù)，實(shí)行公正補(bǔ)償。

（三）征地程序

在現(xiàn)代法治國家，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除符合公共利益的條件外，還要遵循正當(dāng)程序。完善的土地征收程序，可以防止政府權(quán)力的濫用。目前我國的土地征收程序存在諸多問題，亟需完善。

1.改革土地征收公告程序，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。被征收土地的集體和農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解、參與和協(xié)商征地工作。應(yīng)在相關(guān)的法律法規(guī)中，明確規(guī)定征收各方的權(quán)利義務(wù)，限制政府權(quán)力的濫用。

2.完善土地征收聽證制度。我國的土地征收聽證制度在實(shí)踐中落實(shí)得不好，原因是多方面的。其一，農(nóng)民對(duì)聽證程序不了解，或根本不知道有聽證程序；其二，沒有具體的指導(dǎo)文件，難以操作。相關(guān)部門應(yīng)加大法律宣傳力度，同時(shí)對(duì)聽證程序予以細(xì)化和完善，以指導(dǎo)實(shí)踐。

3.對(duì)土地征收有爭(zhēng)議的案件，其執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后。土地征收是政府的行政行為，按照我國行政復(fù)議法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在行政復(fù)議和行政訴訟期間，除法律有特別規(guī)定的以外，行政行為不停止執(zhí)行?！墩饔猛恋毓孓k法》第十五條也規(guī)定：“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”這些規(guī)定表明，在“公告”之后，即使農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償、安置有異議，征地工作照常進(jìn)行。先征地，后解決農(nóng)民的問題，這顯然是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的漠視。為切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)明確規(guī)定：凡被征收人對(duì)征收行為有異議而提起行政復(fù)議或訴訟的，征收行為的執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后［6］。

四、結(jié)語

隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村土地不可避免要被征收。只有進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村土地征收制度，嚴(yán)格界定征地范圍、規(guī)定公平的征地補(bǔ)償費(fèi)用和正當(dāng)?shù)恼魇粘绦?，才能切?shí)維護(hù)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]陳健中.國土地使用權(quán)制度[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2003:3.

[2]宋國明.淺析國外土地征用的公共利益目的[J].域外土地, 2003(11).

[3]李艷豐,雷建國.土地征用的法律分析：以“公共利益”的目的性為視角[J].法制與社會(huì)，2008(2).

[4]張迎新,王正立.國外土地征用公共利益原則的界定方式[J].國土資源情報(bào)，2003(9).

[5]于青.土地征收及補(bǔ)償法律問題的探討[J].資源與人居環(huán)境，2007(8).

[6]鄭傳坤,唐忠民.完善公益征收征用法律制度的思考[J].政法論壇,2005(2).

D922.3

A

1673-1999（2010）16-0042-03

蘇雪菁（1978-），女，陜西渭南人，西藏大學(xué)（西藏拉薩850000）政法學(xué)院教師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

2010-05-06