殷為民,林 強

(南京鐵路公安處,江蘇南京210037)

以施行“一法三令”為契機加強鐵路消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

殷為民,林 強

(南京鐵路公安處,江蘇南京210037)

公安部令第106號《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、第107號《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、第108號《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》自2009年5月1日起施行。要以“一法三令”的修訂和頒布實施為契機,從“制度建設(shè)、工作程序、科技投入、提升素質(zhì)、考核評估”等方面著手,進(jìn)一步推動消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè),不斷加強和改進(jìn)鐵路消防監(jiān)督執(zhí)法工作。

“一法三令”;消防;執(zhí)法規(guī)范化

新修訂的《中華人民共和國消防法》已于2008年10月28日經(jīng)第十一屆全國人大常委會第五次會議審議通過,并于2009年5月1日起施行。與之相配套的行政法規(guī)即公安部令第106號《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、第107號《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、第108號《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》已經(jīng)2009年4月30日公安部部長辦公會議通過,自2009年5月1日起施行。(以下將《中華人民共和國消防法》和上述三個公安部令簡稱為“一法三令”。)“一法三令”的修訂和頒布實施,對于加強我國消防法治建設(shè),推進(jìn)消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展,維護(hù)公共安全,促進(jìn)社會和諧,具有十分重要的意義。本文結(jié)合管內(nèi)消防監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀,就“一法三令”實施后鐵路消防監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題、成因以及相應(yīng)對策進(jìn)行初步探討。

一、當(dāng)前在消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在的主要問題

(一)消防監(jiān)督檢查不規(guī)范

在新修訂的《消防法》頒布實施之前,公安派出所對轄區(qū)單位開展消防監(jiān)督檢查是受上級公安消防機構(gòu)授權(quán)和委托執(zhí)法。新修訂的《消防法》第53條則直接賦予了公安派出所對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)。但是在實際執(zhí)行中,一些公安派出所和消防監(jiān)督員不能嚴(yán)格按照執(zhí)法程序要求,認(rèn)真開展消防監(jiān)督檢查工作,對轄區(qū)單位存在的火災(zāi)隱患底數(shù)不清、情況不明。有的在檢查前不制定詳細(xì)計劃,腳踩“西瓜皮”,走到哪里算哪里;有的檢查不認(rèn)真、不細(xì)致、不嚴(yán)格,該發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患發(fā)現(xiàn)不了;有的對發(fā)現(xiàn)的較大隱患和問題,只是口頭提出或僅限于填寫檢查記錄了事,不填發(fā)“責(zé)令改正通知書”責(zé)令其整改;有的責(zé)令整改到期后不按時復(fù)查,即使沒有整改到位也不進(jìn)入處罰程序,存在執(zhí)法脫節(jié)、斷層現(xiàn)象。

(二)建設(shè)工程審核、驗收及備案、抽查不規(guī)范

新頒布的“一法三令”對建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度作了重大改革,明確了大型公眾聚集場所和特殊建設(shè)工程必須進(jìn)行消防審核和消防驗收,其他建設(shè)工程報公安消防機構(gòu)備案抽查。這項執(zhí)法制度的重大改革,對于簡化行政許可事項,促使公安機關(guān)消防機構(gòu)集中精力抓好重大建設(shè)工程的消防設(shè)計審核、驗收,充分履行依法監(jiān)管職責(zé)具有十分重要的意義。但是在實踐中,一些公安派出所和消防監(jiān)督員片面理解備案抽查的規(guī)定,認(rèn)為對一般建設(shè)工程可以少管甚至不管,這就導(dǎo)致管內(nèi)不少建設(shè)工程既未經(jīng)消防審核和消防驗收,也未報消防部門備案抽查,就擅自開工建設(shè)和投入使用,埋下先天性安全隱患。此外,我處消防部門也存在著申報受理程序不規(guī)范、不便捷,不按規(guī)定時限辦結(jié),未落實主責(zé)承辦、技術(shù)復(fù)核、審驗分離和集體會審制度等問題。

(三)消防行政處罰案件辦理不規(guī)范

一是個別公安派出所在辦理消防行政處罰案件時,習(xí)慣于先處罰后補辦審批手續(xù),程序倒置。二是個別執(zhí)法人員在辦理消防行政處罰案件時,沒有進(jìn)行深入調(diào)查核實,收集的證據(jù)不能形成證據(jù)鏈,難以相互印證。三是詢問筆錄不規(guī)范。有的詢問筆錄與案件事實以及收集的證據(jù)前后矛盾,有的筆錄連最基本的違法事實都未記錄清楚,有的筆錄上僅有一名辦案人員簽名,還有的筆錄沒有被詢問人簽名、沒有詢問起止時間等。四是行政處罰存在隨意性。有的公安派出所對同樣的違法事實和情節(jié),處罰畸輕畸重。有的“頂格”處罰、有的則“降格”處罰,甚至有的不予處罰,直接影響消防處罰的嚴(yán)肅性和公正性,導(dǎo)致消防違法行為難以得到有效制止。五是消防行政處罰執(zhí)行難度大。在辦理消防行政處罰案件中,鐵路各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的多,打招呼、說情的多,處罰難以執(zhí)行。尤其是一些企業(yè)因經(jīng)濟效益差,總是以解決職工吃飯問題為由要求消防部門免予處罰,而徹底整改隱患,又需要大量資金,企業(yè)難以承受,陷入“改也改不了、罰也罰不得”的兩難境地。

(四)火災(zāi)事故調(diào)查處理不規(guī)范

發(fā)生火災(zāi)事故后,在現(xiàn)場保護(hù)、現(xiàn)場勘查、調(diào)查訪問、火災(zāi)原因及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定、制作現(xiàn)場勘驗筆錄、提取痕跡物證、撰寫火災(zāi)事故調(diào)查報告,以及填發(fā)火災(zāi)事故原因認(rèn)定書、責(zé)任認(rèn)定書、損失認(rèn)定書等方面,也存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象。

(五)消防法律文書制作不規(guī)范

“一法三令”對消防法律文書作了一系列的重大調(diào)整和改革,其中《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》相關(guān)法律文書16種,《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》和《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》相關(guān)法律文書各13種,各項規(guī)定更加完整、更加系統(tǒng)、更加嚴(yán)謹(jǐn)、更加規(guī)范。但在實際執(zhí)行中,一些公安派出所和消防監(jiān)督員對消防法律文書學(xué)習(xí)、了解不夠,在制作消防法律文書時存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象。一是不按規(guī)定制作和填寫消防法律文書,或者雖然填寫,但內(nèi)容記錄不詳細(xì)、不全面,漏項缺項較多;二是對火災(zāi)隱患或違法行為定性不準(zhǔn),用語不規(guī)范,法律、法規(guī)條款引用不正確;三是文書編號不正確,單位或案件名稱填寫不完整、不規(guī)范,有的甚至出現(xiàn)錯誤;四是在當(dāng)事人簽字、告知、送達(dá)等程序方面存在不規(guī)范現(xiàn)象。

二、存在問題的主要原因

一是宣傳培訓(xùn)不到位?！耙环ㄈ睢?009年5月1日起正式實施,頒布實施時間不長,宣傳力度還不夠大,社會影響面和影響力相對較小。加之一些機關(guān)和部門尤其是職能部門開展的教育培訓(xùn),由于時間相對倉促、準(zhǔn)備不夠細(xì)致,培訓(xùn)不夠全面深入,效果還不夠理想。此外,一些消防民警和執(zhí)法人員自身對“一法三令”的理解、掌握不夠,造成執(zhí)法被動。

二是執(zhí)法人員素質(zhì)不高。少數(shù)公安派出所分管領(lǐng)導(dǎo)、消防民警業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,事業(yè)心、責(zé)任心不強,工作作風(fēng)不實,缺乏必要職業(yè)操守,對消防法律法規(guī)和消防業(yè)務(wù)知識缺乏學(xué)習(xí)、了解和研究,不能適應(yīng)“一法三令”的要求。

三是執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定。一方面,一些公安派出所的消防民警大多身兼數(shù)職,沒有足夠時間和足夠精力用于消防執(zhí)法工作;另一方面,消防民警頻繁調(diào)換,導(dǎo)致一些消防民警業(yè)務(wù)素質(zhì)難以提高,消防監(jiān)督執(zhí)法工作缺乏連續(xù)性和長遠(yuǎn)性。

四是評估考核力度不大。對消防監(jiān)督執(zhí)法工作,缺少行之有效的評估考核機制。有的即使進(jìn)行考核,也力度不大,充其量只是一種沒有硬指標(biāo)的考核,導(dǎo)致消防行政執(zhí)法責(zé)任制難以得到落實。一些公安派出所和消防監(jiān)督執(zhí)法人員把消防行政執(zhí)法工作當(dāng)作一項可為可不為的軟任務(wù),致使消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中出現(xiàn)的問題得不到根本解決。

三、加強鐵路消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對策思考

(一)以制度建設(shè)促規(guī)范

要盡快細(xì)化完善與“一法三令”要求相適應(yīng)的配套規(guī)章制度,對現(xiàn)行的規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真清理,及時做好立、改、廢的工作。要從監(jiān)督執(zhí)法機制入手,立足執(zhí)法工作制度和業(yè)務(wù)規(guī)范,將每一項執(zhí)法工作都納入制度的約束范圍內(nèi)。要根據(jù)消防部門人員結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和警力配備情況,合理設(shè)置執(zhí)法崗位,明確監(jiān)督檢查、建審、火調(diào)等各個執(zhí)法崗位的具體職責(zé)和執(zhí)法責(zé)任,并落實到具體人員,做到職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、責(zé)任落實。

(二)以程序嚴(yán)謹(jǐn)促規(guī)范

首先,要嚴(yán)格實行主責(zé)承辦制。實行主責(zé)承辦、技術(shù)復(fù)核,明確區(qū)分審、驗人員,落實審驗分離和集體會審等制度,確保主責(zé)承辦人、技術(shù)復(fù)核人和行政審批人依照各自職責(zé)對消防執(zhí)法質(zhì)量負(fù)責(zé)。其次,要對審批流程進(jìn)行責(zé)任分解,確保每一環(huán)節(jié)都有相適應(yīng)的工作程序要求,杜絕執(zhí)法隨意性和不規(guī)范行為。再次,要積極推進(jìn)警務(wù)公開化工作,及時向社會公開涉及公民權(quán)利和義務(wù)的消防執(zhí)法依據(jù),并自覺接受外部執(zhí)法監(jiān)督。要從申報、受理、承辦、復(fù)核、法制審核、行政審批直至結(jié)案,把消防執(zhí)法的全過程納入監(jiān)督體系,進(jìn)一步提高消防執(zhí)法工作的透明度。

(三)以科技投入促規(guī)范

要緊緊抓住公安機關(guān)加強“三基”工程建設(shè)的有利契機,進(jìn)一步加快消防執(zhí)法工作信息化建設(shè)步伐。要規(guī)范消防執(zhí)法審批流程,實現(xiàn)申報、受理、承辦、復(fù)核、法制審核、行政審批以及法律文書制作的網(wǎng)上流轉(zhuǎn),實現(xiàn)消防執(zhí)法信息化、基層檔案電子化、單位監(jiān)督數(shù)字化的目標(biāo)。

(四)以素質(zhì)提高促規(guī)范

消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量的高低取決于執(zhí)法人員的素質(zhì),要改變當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)狀,必須從強化人員素質(zhì)這一源頭抓起。首先,各級主管部門和有關(guān)職能部門要采取各種方式,開辟多種渠道,有計劃地加強對消防監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作,使其熟悉消防專業(yè)知識,精通消防法律法規(guī),提升消防監(jiān)督執(zhí)法能力。其次,加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流研討,落實執(zhí)法工作分析制度。消防部門要在嚴(yán)格落實主責(zé)承辦、技術(shù)復(fù)核、法制審核、行政審批和審驗分離、集體會審制度的基礎(chǔ)上,針對重大疑難案件和重大執(zhí)法活動定期或不定期地開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流研討,通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、集中討論和執(zhí)法工作分析等方式,重點解決執(zhí)法水平不一致、執(zhí)法力度不統(tǒng)一、法規(guī)條款理解不全面等問題,以此提高消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量。再次,消防民警和消防監(jiān)督執(zhí)法人員要加強消防專業(yè)知識、法律法規(guī)以外的其他科學(xué)文化知識的學(xué)習(xí),使自身具備發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力,進(jìn)一步提高自身綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力,造就和打造一支“懂法規(guī)、精業(yè)務(wù)、守紀(jì)律”的公安消防執(zhí)法隊伍。

(五)以考核評估促規(guī)范

實踐證明,建立和完善消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量考核和評估機制,不僅是改進(jìn)和提升執(zhí)法質(zhì)量的重要方法,也是加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要通過建立科學(xué)有效的考核辦法,將每月或每季消防監(jiān)督執(zhí)法工作,包括消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)隱患整改、建設(shè)工程備案抽查、舉報投訴查處、公眾聚集場所開業(yè)前檢查、火災(zāi)事故調(diào)查、消防行政處罰案件、法律文書制作等執(zhí)法活動,全部納入執(zhí)法質(zhì)量考核評比范疇。要定期或不定期地開展消防行政執(zhí)法質(zhì)量檢查,對基層所隊和消防執(zhí)法單位的執(zhí)法情況以及每位消防民警、消防監(jiān)督人員的執(zhí)法行為進(jìn)行檢查評估,按比例抽查執(zhí)法案卷,對執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為進(jìn)行全面檢查,及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作中的困難和問題,堅決克服和糾正執(zhí)法質(zhì)量不高和執(zhí)法行為不規(guī)范的問題。

責(zé)任編輯:崔海英

Subtract:The Public SecurityMinistry’sDecree No.106“TheManagement Stipulation of Constructional Engineering Fire Control Supervision”,DecreeNo.107“The Examination Stipulation of Fire Control Supervision”and Decree No.108“The Investigation Stipulation of Fire Accidents”have been carried out sinceMay 1st,2005.Taking the revision and enforcement of“One Law and Three Decrees”for chance,we shall startwith building the system,investing in scientific technology, improving personnel’s qualities and examining and evaluating the job,and then further promote the standardization of the enforcement of rai lway fire control law.

Key words:“One Law and Three Decrees”;fire control;standardization of law enforcement

To Standardize the Enforcement of Ra ilway Fire ControlLaw by Taking"One Law and Three Decrees"for Chance

YinWeimin&Lin Qiang
(Nanjing Railway Bureau of Public Security,Nanjing210037,China)

D631

A

1009-3192(2010)04-0005-03

2010-06-07

殷為民,男,江蘇丹徒人,南京鐵路公安處副處長;林強,男,江蘇淮安人,南京鐵路公安處消防支隊支隊長、工程師。