路云輝

改革視野下黨的公信力建設(shè)

路云輝

黨的公信力，即黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策和行為為公眾信任和認(rèn)可的能力，反映了民眾對(duì)黨的信任度和滿意度。中國共產(chǎn)黨作為我國的唯一執(zhí)政黨，黨所領(lǐng)導(dǎo)的改革為民眾認(rèn)同和支持，是黨執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)，也是改革繼續(xù)深入的基礎(chǔ)。因此，必須重視黨的公信力建設(shè)。

一、黨的公信力是黨獲取和保持執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)

政黨的價(jià)值追求總是對(duì)一定階級(jí)、階層、利益群體的權(quán)益需求的自覺反映和順應(yīng)。政黨最核心的目標(biāo)是執(zhí)政并通過執(zhí)政體現(xiàn)自己的價(jià)值追求，滿足其所代表的階級(jí)、階層、利益群體的權(quán)益需求。

從政黨政治發(fā)展的普遍規(guī)律來看，政黨政治是實(shí)現(xiàn)民主政治的最普遍形式，伴隨民主政治的發(fā)展而發(fā)展。從這個(gè)意義上說，政黨是連接民眾和公共權(quán)力之間的橋梁，是民眾用來執(zhí)掌政權(quán)的有效工具。政黨的公信力作為政黨使公眾信任的力量，是政黨執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨為民眾執(zhí)掌公共權(quán)力，是最廣大民眾利益的代表者，也是民眾實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的有效工具。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力如何，民眾是否認(rèn)可其執(zhí)政地位，具體體現(xiàn)為黨的公信力。黨在領(lǐng)導(dǎo)中華民族獨(dú)立的長期革命斗爭中，以其卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力和勇于奮斗、不怕犧牲的革命精神，獲得了崇高的威望和公信力。伴隨新中國的建立，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位自然確立。這為中國共產(chǎn)黨建國后的長期執(zhí)政奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作為革命黨，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是組織動(dòng)員群眾推翻專制制度，奪取政權(quán)；作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是通過執(zhí)政地位最大程度統(tǒng)籌解決各種社會(huì)矛盾，滿足公眾的權(quán)益訴求。作為革命黨，黨能否通過有動(dòng)員力的綱領(lǐng)、組織形式及有效的革命實(shí)踐，使民眾有飯吃，有衣穿，翻身做主人，是民眾信任黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要標(biāo)準(zhǔn)；作為執(zhí)政黨，黨能否通過明確的執(zhí)政訴求、有凝聚力的方針政策和富有實(shí)效的建設(shè)實(shí)踐，用所掌握的執(zhí)政地位和公共資源滿足廣大公眾的多方面需求，切實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治，是民眾信任黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要標(biāo)準(zhǔn)。

黨的新的歷史方位、主要任務(wù)對(duì)黨的公信力提出的新要求，在改革的視野下，需要進(jìn)一步明確并具體化。

二、我國改革的特點(diǎn)及對(duì)黨的公信力的影響

我國30年的改革歷程，有自己的特點(diǎn)。原世界銀行資深副行長、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·斯特恩認(rèn)為,中國的經(jīng)驗(yàn)主要有兩條：一條是腳踏實(shí)地,一步一個(gè)腳印地穩(wěn)步推進(jìn)；另一條是邊干邊學(xué),摸著石頭過河。①尼古拉斯·斯特恩的話道出了我國改革最重要的兩大特點(diǎn)：探索性與漸進(jìn)性。在我國這樣的社會(huì)主義國家實(shí)行改革，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能“摸著石頭過河”，探索前行，為了不犯和少犯錯(cuò)誤，減少改革的阻力，我國的改革只能采用漸進(jìn)的方式進(jìn)行。正如鄧小平所指出的，“改革沒有萬無一失的方案,問題是要搞得比較穩(wěn)妥一些,選擇的方式和時(shí)機(jī)要恰當(dāng)。不犯錯(cuò)誤不可能,要爭取犯得小一點(diǎn),遇到問題就及時(shí)調(diào)整。”②

在探索性的漸進(jìn)改革中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨發(fā)揮了主導(dǎo)作用。30年來，我們黨先后召開6次全國代表大會(huì)、45次中央全會(huì)。黨的十一屆三中全會(huì)吹響了改革開放的號(hào)角；黨的十二屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，改革從農(nóng)村拓展到城市；黨的十四大確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)；黨的十四屆三中全會(huì)確立建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國企改革方向；黨的十五大明確非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；黨的十六大在全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)下提出了經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制改革的要求；黨的十七大系統(tǒng)總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，明確“只有改革才能發(fā)展中國”。我國的改革從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟(jì)體制到政治、文化、社會(huì)體制，從體制外圍到體制內(nèi)部，從單項(xiàng)到全局不斷擴(kuò)展。這種先易后難，邊做邊總結(jié)，有計(jì)劃、分階段制定和推進(jìn)決策的改革方式體現(xiàn)了黨對(duì)改革目標(biāo)和進(jìn)程的總體把握。

漸進(jìn)改革減少了改革的阻力，使黨和政府有更充裕的時(shí)間及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正失誤，但漸進(jìn)改革也有不可克服的弊端。因?yàn)楸M管改革的形式是漸進(jìn)的，但改革的內(nèi)容卻是全面的。作為中國的第二次革命，改革是要對(duì)阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的高度集中的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)舊體制進(jìn)行徹底的變革。先經(jīng)濟(jì)、后社會(huì)、政治，先效率，后公平的漸進(jìn)模式，“邊設(shè)計(jì)邊施工”的做法,短期成效也許明顯，但由于缺乏對(duì)改革的整體設(shè)計(jì)，各項(xiàng)改革措施之間難免會(huì)出現(xiàn)諸多不協(xié)調(diào)，留下許多制度真空。這些不協(xié)調(diào)、真空又直接導(dǎo)致了收入分配扭曲、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)混亂、既得利益群體侵占其他階層和群體的生存空間、社會(huì)分化、腐敗、民眾權(quán)益受損、社會(huì)不公等問題。這些問題長期得不到有效解決，一定程度上影響了民眾對(duì)改革的認(rèn)同和對(duì)黨的信任，如果聽任問題發(fā)展，黨的公信力勢必嚴(yán)重受損，這與黨領(lǐng)導(dǎo)改革的初衷背道而馳，是一定要避免的。

蘇聯(lián)東歐改革失敗的原因很多，從執(zhí)政黨的角度分析，與其失去公信力有很大關(guān)系。就一些研究蘇聯(lián)東歐改革的國內(nèi)外學(xué)者的看法，改革成為特權(quán)階層謀取階層利益的工具、執(zhí)政黨理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、“意識(shí)形態(tài)雙重面孔”③、黨政不分、黨不管黨、黨內(nèi)民主缺乏、腐敗問題嚴(yán)重等是其國執(zhí)政黨失去執(zhí)政地位、葬送改革和社會(huì)主義事業(yè)的主要原因。

在歷經(jīng)30年改革的中國，也有一些問題與蘇聯(lián)東歐當(dāng)年的問題類似，影響了黨的公信力。比如既得利益階層，或者稱之為權(quán)貴階層的出現(xiàn)，中國未來的改革可能發(fā)生各種形式的異化，成為權(quán)貴階層進(jìn)一步謀取階層利益的工具。再如腐敗。當(dāng)今中國，各種侵犯民眾權(quán)益的行為背后幾乎都有腐敗的影子。腐敗長期不能有效解決，甚至有加劇之勢，民眾對(duì)此極為不滿，很大程度上影響了黨的公信力。

三、以提高黨的公信力為重要指標(biāo)，推進(jìn)改革

比較前30年改革，我國未來的改革雖然必不可少仍會(huì)帶有探索性，但更多的應(yīng)該是理性的整體規(guī)劃，有更強(qiáng)的預(yù)見性和針對(duì)性。當(dāng)前我國對(duì)于如何進(jìn)一步改革，從理論界到黨政部門、從精英到普通群眾有一個(gè)基本的共識(shí)，那就是強(qiáng)烈要求中國的未來改革要堅(jiān)決避免片面追求“效率優(yōu)先”，盲目追求GDP的做法，而要堅(jiān)持“以人為本”，在注重效率的同時(shí)，更加注重社會(huì)公平，避免兩級(jí)分化，盡快實(shí)現(xiàn)“共同富裕”。從執(zhí)政黨的角度來說，我國的改革必須有助于提高民眾對(duì)黨的信任，有助于提高黨的公信力。針對(duì)改革中出現(xiàn)的影響黨的公信力的各種社會(huì)問題，黨在領(lǐng)導(dǎo)改革時(shí)必須注意這樣幾個(gè)問題：

其一，理順政黨、國家、社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮政黨聯(lián)系國家與社會(huì)的橋梁作用。

政黨不是國家。政黨是一個(gè)特殊的政治組織，處于國家體制外，政黨和國家、政黨的組織和國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間沒有包容或從屬的關(guān)系。國家的具體代表形式是政府。執(zhí)政黨盡管與國家聯(lián)系密切，執(zhí)政地位為其提供了把黨的意志轉(zhuǎn)換為國家意志，并使之成為國家所有公民共同遵守的行為規(guī)范的便利條件，但即便是執(zhí)政黨也不是國家機(jī)器本身，黨不應(yīng)當(dāng)包攬一切。黨的職能是通過執(zhí)政整合民眾利益，把民眾愿望、需求轉(zhuǎn)化為國家意志。黨是人民參與政治、當(dāng)家做主的工具。

政黨也不是社會(huì)。社會(huì)是在一定生產(chǎn)和交往中形成的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)組織。政黨產(chǎn)生于社會(huì)，是社會(huì)組織的一種，但又與一般的社會(huì)組織不同。政黨的根本宗旨是爭奪并保有國家政權(quán)。對(duì)于執(zhí)政黨來說，重要的是如何利用掌握的公共權(quán)力影響政府的運(yùn)作，提高政黨的美譽(yù)度與公信力，以便繼續(xù)執(zhí)政。

政黨雖然不是國家，也不是社會(huì)，但在政黨政治的當(dāng)今時(shí)代，政黨卻是連接國家與社會(huì)的重要橋梁。政黨只有得到社會(huì)公眾的廣泛支持和認(rèn)同，才能生存和發(fā)展下去；政黨只有充分利用所掌握的公共權(quán)力，把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，并具體體現(xiàn)在政府的運(yùn)作中，政黨才有存在的價(jià)值。英國著名政治學(xué)家歐內(nèi)斯特·巴特說：“政黨具有雙重性格或性質(zhì)。也就是說，政黨是把一端架在社會(huì)，另一端架在國家之上的橋梁。如果改變一種表達(dá)方式，那么政黨就是把社會(huì)中思考和討論的水導(dǎo)入政治機(jī)構(gòu)的水車并使之轉(zhuǎn)動(dòng)的導(dǎo)管和水閘。”④因此，政黨必須處理好其與國家、社會(huì)的關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，具有政黨的一般特點(diǎn)。首先，黨盡管掌握國家的公共權(quán)力，但同樣不是國家本身，不能代行政府職能。黨組織如果行使政府職能，變得國家化、行政化，將扭曲公共權(quán)力的授權(quán)關(guān)系，連接民眾和公共權(quán)力的橋梁作用將無法充分發(fā)揮，官僚主義和以權(quán)謀私、賣官鬻爵等腐敗現(xiàn)象也將無法有效遏制。其次，黨盡管來源于社會(huì)，卻也不是社會(huì)本身，黨不能替民做主。社會(huì)發(fā)展有其自身規(guī)律，政黨不能借助國家力量干預(yù)社會(huì)的發(fā)展，政黨對(duì)一切自發(fā)的社會(huì)力量的越俎代庖，會(huì)遏制社會(huì)的活力。作為執(zhí)政黨，黨要善于處理與各種社會(huì)組織的關(guān)系，通過對(duì)社會(huì)組織的尊重和有原則的參與加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，不斷擴(kuò)大執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。

其二，加快利益表達(dá)、整合機(jī)制的建設(shè)。

在利益主體多元化的環(huán)境下，掌握公共權(quán)力的中國共產(chǎn)黨，不能只代表和反映某個(gè)階層或群體的利益、愿望和要求，必須同時(shí)表達(dá)、整合社會(huì)各階層或群體之間的利益。近年來，集體上訪數(shù)量增多，群體性事件頻發(fā)，某些政策措施遭到一些群眾的抵制，這反映出黨在表達(dá)、整合群眾利益的功能上存在不足。從進(jìn)一步推進(jìn)改革的目標(biāo)出發(fā)，建立有效的利益表達(dá)和整合機(jī)制已經(jīng)成為黨的建設(shè)的重大課題。

在多年的政治實(shí)踐中，黨通過人大、政協(xié)、基層黨組織，媒體、工、青、婦等群眾組織來聯(lián)系民眾、綜合民意，反映民生。這些傳統(tǒng)的渠道要充分發(fā)揮作用，必須改革與完善。比如，對(duì)人大，要通過科學(xué)規(guī)劃人大代表的階層、地域、城鄉(xiāng)人員構(gòu)成，使每一社會(huì)階層、利益群體都有其各自的代表成員；要通過制度設(shè)計(jì)使人大代表所匯集的民意能充分體現(xiàn)在黨和政府的決策中。對(duì)政協(xié)，要加快其參政議政的制度建設(shè)，充分發(fā)揮政協(xié)聚合黨外精英、黨外社會(huì)團(tuán)體的功能。對(duì)基層黨組織，要通過發(fā)揮黨員的作用等方式，增強(qiáng)基層組織在群眾中的影響。對(duì)工、青、婦這樣傳統(tǒng)的體制內(nèi)的社會(huì)組織，要盡可能使其去行政化，發(fā)揮其工作的主動(dòng)性。

執(zhí)政黨除了要重視傳統(tǒng)的整合民意的機(jī)構(gòu)，還要注意改革中的新興社會(huì)組織、人民團(tuán)體、民間社團(tuán)以及新的傳媒方式。對(duì)于基層自治組織，執(zhí)政黨要加強(qiáng)其自治能力建設(shè)，充分發(fā)揮其廣泛聯(lián)系、服務(wù)群眾的優(yōu)勢。對(duì)于新社會(huì)組織，則要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管，一方面盡可能避免直接干預(yù)其行為，保持社會(huì)組織的獨(dú)立性、自愿性等特點(diǎn)；另一方面要加強(qiáng)與其聯(lián)系，使其活動(dòng)盡可能符合中國特色社會(huì)主義建設(shè)的總體要求，成為執(zhí)政黨了解、整合民意的基礎(chǔ)。大眾傳媒，尤其是新形式的媒體在及時(shí)動(dòng)態(tài)地匯集、整合社情民意方面起重大作用。黨要利用好新聞媒介的這項(xiàng)功能，一方面引導(dǎo)媒體深入社會(huì)生活各領(lǐng)域及時(shí)反映問題，另一方面不斷提高自身從媒體新聞中提取有效民意的能力。

執(zhí)政黨整合的利益，既包括公眾的物質(zhì)利益，也包括公眾的各種權(quán)利。目前我國社會(huì)各階層、群體的利益差別不僅體現(xiàn)在收入和福利待遇上，而且更多地體現(xiàn)在政治、文化社會(huì)生活權(quán)利上。某些階層、群體利用經(jīng)濟(jì)上的壟斷地位和獨(dú)特的政治地位，占有更多的話語權(quán)和發(fā)展空間，而有些階層、群體，尤其是弱勢群體則缺乏必要的利益表達(dá)渠道，其政治和文化社會(huì)生活的權(quán)利貧困化。黨特別要關(guān)注社會(huì)各階層權(quán)利的整合。要通過開辟權(quán)利救濟(jì)途徑，使各階層、群體的愿望、需求都能及時(shí)整合到政黨的決策中。

執(zhí)政黨表達(dá)、整合利益要遵循公平原則和向弱勢群體傾斜的原則。法國社會(huì)學(xué)家托克維爾一百年前就已注意到，社會(huì)大動(dòng)蕩往往不是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)長期停滯的地方，而是發(fā)生在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長的地方。我國國情研究的一些專家也指出，“經(jīng)濟(jì)繁榮并不必然或自動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定。從中國歷史來看，嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)往往發(fā)生在經(jīng)濟(jì)繁榮期；從許多發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)看，不公平、不公正的增長可能突然因社會(huì)危機(jī)而停滯，衰退甚至崩潰”⑤。我國30年改革的成績、進(jìn)步是巨大的，舉世矚目，但效率優(yōu)先，兼顧公平的發(fā)展模式一定程度上影響了社會(huì)的公平，導(dǎo)致社會(huì)群體利益差距加大，兩級(jí)分化趨勢明顯。公平是社會(huì)穩(wěn)定的基石，也是社會(huì)主義的基本特征。黨在表達(dá)、整合民眾利益時(shí)首先要遵循公平原則。公平原則要求打破特權(quán)，黨不能成為特權(quán)群體的代言人；要求權(quán)力與義務(wù)的對(duì)等，黨的政策要保證民眾同享改革成果，同擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)；要求統(tǒng)籌兼顧不同社會(huì)階層、群體的利益，要在把握國家的整體、長遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以人為本，兼顧社會(huì)各階層、群體的獨(dú)特利益。

向弱勢群體傾斜的原則是現(xiàn)代文明社會(huì)的典型特征。約翰·羅爾斯曾說，“財(cái)富和收入方面的差別無論有多么大，人們無論多么情愿工作以在產(chǎn)品中為自己賺得更大的份額，現(xiàn)存的不平等必須確實(shí)有效地有利于最不利者的利益。否則這種不平等是不被允許的?！雹蕖Ｈ鮿萑后w，生存能力弱，權(quán)益容易被忽略和侵犯，相對(duì)其他社會(huì)階層與群體，更需要執(zhí)政黨在政策中“優(yōu)先考慮”，執(zhí)政黨有義務(wù)表達(dá)和整合其利益。

其三，黨要管黨，加強(qiáng)對(duì)掌握公共權(quán)力與資源的特殊官員群體的監(jiān)督與約束。

自從我們黨確立了“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線后，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為頭等重要大事，無論是黨的會(huì)議，還是政府的會(huì)議，內(nèi)容基本上都是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開的，保GDP、提高GDP成為地方黨政部門的重要甚至唯一任務(wù)。這樣一種黨政不分的狀況，把黨的領(lǐng)導(dǎo)混同于政府的工作，黨什么都管，黨的自身建設(shè)任務(wù)被大大擠壓，黨的建設(shè)任務(wù)盡管在黨的重要會(huì)議上被多次提出并做出具體安排，但在地方建設(shè)中，黨自身的建設(shè)還是被嚴(yán)重忽略。由于黨政不分，黨直接插手各項(xiàng)具體建設(shè)，伴隨社會(huì)矛盾的復(fù)雜化和尖銳化，許多地方的黨組織成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，直接面對(duì)群眾的不滿。同時(shí)，由于黨直接插手各項(xiàng)建設(shè)，黨聯(lián)系群眾的，充當(dāng)政府與民眾中介的橋梁作用也相對(duì)被忽視，黨的合法性亦受影響。

因此，我國未來的改革要把“黨要管黨”作為重大的戰(zhàn)略任務(wù)。黨要加強(qiáng)自身的思想、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、黨員干部等方面的管理，使黨在思想上能夠與時(shí)俱進(jìn)，組織上更加有力，黨員干部素質(zhì)不斷提高，黨內(nèi)民主更加完善，黨內(nèi)運(yùn)行機(jī)制更加順暢有效，黨更加具有開放性與包容性。

“黨要管黨”，還要具體落實(shí)到對(duì)掌握公共權(quán)力與資源的特殊官員群體的監(jiān)督方面。要通過制度設(shè)計(jì)，盡可能減少官員群體直接掌控資源的可能性和對(duì)公共權(quán)力的使用權(quán)限。從目前我國的國情、黨情來講，要做到這一點(diǎn)，從大的方面來說，黨政要適度分開，黨要處理好領(lǐng)導(dǎo)與管理的關(guān)系，盡可能以法律、法規(guī)、政策領(lǐng)導(dǎo)改革，盡可能避免直接插手政府的具體事務(wù)。從小的方面來講，黨要注意發(fā)展黨內(nèi)外的監(jiān)督力量，完善相關(guān)法律，及時(shí)在黨內(nèi)外公布官員的收入狀況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

我國未來的改革需要黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨是否具有公信力是黨能否繼續(xù)擔(dān)當(dāng)這一歷史重任的重要條件。黨要以提高公信力為重要指標(biāo)，不斷改革和完善自身，提高領(lǐng)導(dǎo)能力。

注釋：

①[美]尼古拉斯·斯特恩：《中國改革20年:成就、挑戰(zhàn)與新的征程》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第4期。

②鄧小平：《鄧小平文選》3卷，第247頁。

③[英]雷切爾·沃克：《震撼世界的六年——戈?duì)柊蛦谭虻母母镌鯓釉崴土颂K聯(lián)》，改革出版社，1999年版，第58頁。

④王長江：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，上海人民出版社，2002年版。

⑤王紹光、胡鞍鋼、丁元竹：《最嚴(yán)重的警告：經(jīng)濟(jì)繁榮背后的社會(huì)不穩(wěn)定》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。

⑥[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯(lián)書店，2002年版，第102頁。

（作者：深圳市委黨校副教授）