傅小隨

政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書:行政管理的工具創(chuàng)新

傅小隨

一、政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度的產(chǎn)生過程與推廣應(yīng)用

白皮書一般是一國政府或其部門對具有國際或國內(nèi)社會(huì)廣泛關(guān)注性的專門事項(xiàng)進(jìn)行官方說明，或就某個(gè)方針政策進(jìn)行闡釋與宣示，或者幾種目的兼而有之時(shí)使用的一種政策信息發(fā)布方式，通常通過出版途徑實(shí)現(xiàn)，由于在印刷時(shí)不作任何裝飾，封面也是白紙黑字，所以得名“白皮書”，并在實(shí)踐運(yùn)用中被人們當(dāng)成為特定政府政策主張的一種簡稱的代名詞。一般情況下，白皮書或者需要經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)專門批準(zhǔn)而發(fā)布，或者由政府部門依法定期發(fā)布。

而白皮書作為地方政府的行政管理工具并被用在政府效能建設(shè)上，則是從2006年起由深圳市政府率先嘗試進(jìn)行的，最早提出這一政策設(shè)計(jì)則是深圳市政府在2005年發(fā)布的《深府[2005]201號》文件《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見》，該文件指出要“全面推行公共政策、部門責(zé)任白皮書制度”。根據(jù)這一部署，2006年3月中旬，深圳市的食品安全、環(huán)保、城管、交通、公安等五個(gè)部門通過深圳政府在線、各部門網(wǎng)站及《深圳市人民政府公報(bào)》2006年第14期，以“白皮書”形式向社會(huì)公布了本部門的職責(zé)、工作任務(wù)、工作目標(biāo)等，監(jiān)察部門公布了公眾參與評價(jià)和監(jiān)督5個(gè)部門責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況的具體方式，責(zé)任目標(biāo)白皮書制度正式開始運(yùn)行。

該制度開始時(shí)一直在監(jiān)察部門主持下運(yùn)行，至2009年時(shí)轉(zhuǎn)由市績效管理部門進(jìn)行管理。深圳市績效管理委員會(huì)辦公室接手之后，將責(zé)任目標(biāo)白皮書改稱為“公共服務(wù)白皮書”，但其責(zé)任目標(biāo)白皮書的性質(zhì)和基本運(yùn)作方式不變。

在深圳的5個(gè)市直部門試行責(zé)任目標(biāo)白皮書制度的同時(shí)，特區(qū)內(nèi)的羅湖、南山和鹽田3個(gè)區(qū)也試行了部門責(zé)任白皮書制度。接著，從2007年開始，深圳市的全部6個(gè)行政區(qū)都實(shí)行了責(zé)任目標(biāo)白皮書制度。2007年5月和2009年7月光明新區(qū)和坪山新區(qū)先后設(shè)立，兩新區(qū)也按要求與先前6區(qū)一樣實(shí)行了白皮書制度。按照同樣的模式，各區(qū)從2008年開始亦對轄區(qū)各街道辦事處實(shí)施白皮書制度。至此，深圳市在兩級政府、三級管理的各個(gè)層面全面實(shí)行了責(zé)任目標(biāo)白皮書制度。

從2007年開始，深圳的政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度首先在鄰近的珠海、江門等市產(chǎn)生了影響，被迅速移植過去，繼而在鄭州和重慶等一些市縣也得到了推廣應(yīng)用。

2007年10月22日，珠海市政府第七屆35次常務(wù)會(huì)議原則通過了在珠海市推行部門責(zé)任白皮書制度，并決定率先在人民群眾比較關(guān)注、與市民生活息息相關(guān)的公安局、交通局、環(huán)保局、食品藥品監(jiān)管局和工商局起步，市民可以參照白皮書上列出的指標(biāo)，通過網(wǎng)上問卷等形式給政府部門評議打分。2007年12月白皮書制度正式推開。

江門市則從2008年開始實(shí)行政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度，其具體做法是由市政府辦公室、市機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)“12345”政府熱線辦、市信訪局、“民生熱線”節(jié)目組等3個(gè)單位上一年度受理事項(xiàng)的情況，篩選出信訪熱點(diǎn)前10名的職能部門，就解決熱點(diǎn)問題所做的工作、存在問題的原因、新一年要采取的措施，在媒體上公布自己的責(zé)任白皮書，以加大對熱點(diǎn)問題的社會(huì)參與及監(jiān)督力度。首個(gè)年度確定了市環(huán)保局等10個(gè)單位為試點(diǎn)，它們的白皮書通過《江門日報(bào)》、“江門政務(wù)之窗”網(wǎng)站等媒體予以公布并接受監(jiān)督檢查。①

鄭州市則于2007年3月發(fā)布了《鄭州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見》，率先在市政、環(huán)保等與人民群眾生活息息相關(guān)的部門試行，按年度向社會(huì)公布部門職責(zé)、工作任務(wù)、工作目標(biāo)及完成情況，列入人大法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督及部門績效考核和行政監(jiān)察內(nèi)容。

重慶市壁山縣政府以開展行政效能專項(xiàng)監(jiān)察工作的方式，將責(zé)任目標(biāo)白皮書制度引入政府效能建設(shè)，提高行政執(zhí)行力。2009年6月，壁山縣政府辦公室頒布了《關(guān)于開展專項(xiàng)效能監(jiān)察工作的通知》及《璧山縣政府部門責(zé)任白皮書制度實(shí)施工作方案》，正式?jīng)Q定實(shí)施政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度。

二、政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書的基本內(nèi)容和效能促進(jìn)機(jī)制

深圳的政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度的框架包含了內(nèi)容體系、基本體例、發(fā)布制度等幾個(gè)部分。內(nèi)容體系的重點(diǎn)是各部門與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及與群眾切身利益密切相關(guān)的年度任務(wù)和公共管理與公共服務(wù)職能。公布的公共政策主要以本部門推行的、群眾比較關(guān)注的公共政策為主，其他方面的公共政策可以作索引，以方便群眾查閱。

2006年3月深圳市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《深圳市監(jiān)察局關(guān)于制訂部門責(zé)任目標(biāo)白皮書的指導(dǎo)意見》。該《意見》將白皮書的體例設(shè)計(jì)為六個(gè)部分：上一年度工作目標(biāo)及任務(wù)的完成情況；當(dāng)前形勢和管理現(xiàn)狀；本部門工作職責(zé)；本部門推行的公共政策；本年度工作目標(biāo)與工作任務(wù)；組織及保障措施。

為了方便社會(huì)各界了解白皮書的內(nèi)容，并對各部門履行職責(zé)、完成任務(wù)的情況進(jìn)行有效監(jiān)督，白皮書制度采取了以下幾種發(fā)布形式：一是在特區(qū)報(bào)或商報(bào)等主要報(bào)紙上刊登白皮書全文，讓市民知曉白皮書的內(nèi)容；二是《深圳市人民政府公報(bào)》專門印刷白皮書的合訂本，提高白皮書的權(quán)威性；三是在市政府及本部門網(wǎng)站上公布，方便市民查閱下載。有的部門還在市民中心的行政服務(wù)大廳印刷了小冊子，方便辦事群眾取閱。

白皮書制度的效能促進(jìn)機(jī)制則包括了有關(guān)的監(jiān)督檢查制度、群眾評價(jià)制度和工作流程規(guī)范三個(gè)部分。監(jiān)督檢查制度的做法包括相應(yīng)的考核及獎(jiǎng)懲措施，對進(jìn)展情況的監(jiān)督檢查等。監(jiān)督檢查先由各部門進(jìn)行自查，年底前邀請人大代表、政協(xié)委員參加，并將檢查情況通過適當(dāng)方式進(jìn)行公布。市政府辦公廳、市監(jiān)察局還不定期地對各部門落實(shí)白皮書確定任務(wù)的情況進(jìn)行抽查；群眾評價(jià)則主要通過網(wǎng)上評價(jià)進(jìn)行。在監(jiān)察局提出基本要求后，各部門將評價(jià)問卷交由監(jiān)察局審核定稿，然后上載到政府在線網(wǎng)站，請公眾進(jìn)行網(wǎng)上評議。同時(shí)，還在有關(guān)媒體發(fā)出專門消息，以發(fā)動(dòng)市民積極參與評議；深圳市監(jiān)察局還探索了一套白皮書制度的工作流程規(guī)范，內(nèi)容包括監(jiān)察局下達(dá)年度白皮書制度實(shí)施指導(dǎo)意見、各部門起草白皮書、監(jiān)察局跟蹤指導(dǎo)、各部門白皮書初稿完成后由監(jiān)察局把關(guān)、各部門對白皮書進(jìn)行修改、修改好的白皮書交由分管市長審定簽字、正式發(fā)布白皮書等。

從第二年開始，白皮書制度根據(jù)實(shí)施中遇到的具體情況逐步進(jìn)行調(diào)整，使其更簡潔、更便于公民監(jiān)督評價(jià)。例如，2007年度下發(fā)的白皮書體例規(guī)范中，將2006年設(shè)計(jì)的體例要求中的（2）和（6）刪除，強(qiáng)調(diào)細(xì)化、具體和可考評性，保留其余4項(xiàng)。2008年又將（4）刪除，僅保留3項(xiàng)。

三、政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書的效能促進(jìn)效果

白皮書制度實(shí)施四年以來，取得了明顯的效果，有力地推進(jìn)了相關(guān)政府部門的工作。最突出的表現(xiàn)一是強(qiáng)力促進(jìn)了職能部門效能的提高，二是保證了政府年度重點(diǎn)工作任務(wù)的順利完成，三是獲得了良好的外部評價(jià)。

由于白皮書公布責(zé)任目標(biāo)帶來的巨大壓力，各部門領(lǐng)導(dǎo)都高度重視，將其作為“一把手”工程納入重要日程。很多單位都是一把手親自抓，并召開局黨組會(huì)進(jìn)行專題研究，制定具體工作目標(biāo)、責(zé)任分工以及監(jiān)督保障措施，指定專門工作部門抓落實(shí)。有的單位以貫徹白皮書制度為工作平臺，全面推行“目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、制度保障、績效考核”的目標(biāo)責(zé)任管理，使執(zhí)行力得到不斷提升，抓落實(shí)能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。有的單位加強(qiáng)對白皮書中發(fā)布事項(xiàng)的督查督辦，推行各部門、各單位“每周工作安排制”、“AB角制”等多項(xiàng)制度，并將白皮書確定的目標(biāo)任務(wù)納入全局督查范圍。有的單位嚴(yán)格責(zé)任追究，對未按時(shí)履行職責(zé)而造成不良影響的，予以通報(bào)批評，并追究相關(guān)人員責(zé)任。正因?yàn)槿绱耍恍┲楹５牟块T領(lǐng)導(dǎo)們就感嘆，從此以后，“逍遙官”就再難當(dāng)下去了。

由于各部門能夠把目標(biāo)管理貫穿于抓落實(shí)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于年度工作的每一個(gè)方面，落實(shí)到每一個(gè)部門、每一個(gè)公務(wù)員，把白皮書制度當(dāng)成了全面履行職責(zé)、強(qiáng)化責(zé)任意識、推動(dòng)工作落實(shí)的重要抓手，因此在白皮書制度實(shí)施期間，市政府通過年度《政府工作報(bào)告》提出的任務(wù)目標(biāo)，特別是與老百姓密切相關(guān)的重大任務(wù)目標(biāo)都能夠得以順利實(shí)現(xiàn)。這表明，政府的整體效能得到了相應(yīng)提高。

白皮書制度在深圳市乃至全國以及境外都產(chǎn)生了良好的反響和示范效應(yīng)，有媒體甚至稱白皮書制度是中國地方政府真正邁向行政民主化的開端。政府這種自加壓力、主動(dòng)公布責(zé)任目標(biāo)的姿態(tài)，在市民中也得到了普遍贊許，大大增加了他們對政府的信任感，增加了他們對政府工作的理解和支持，也有市民將白皮書文本作為監(jiān)督政府工作效果的書面依據(jù)。本地學(xué)界高度評價(jià)白皮書制度，將其視作政府改革的一個(gè)重要舉措，是通過效能建設(shè)提高執(zhí)行力的一大創(chuàng)舉。

四、白皮書工具促進(jìn)行政效能的機(jī)理分析

（一）壟斷性和非競爭性基礎(chǔ)上的壓力——?jiǎng)恿δＪ?/p>

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對政府管理模式秉性的論證，其最根本的特點(diǎn)就是不面臨企業(yè)一樣的市場競爭壓力，而是壟斷性地運(yùn)用公共權(quán)力，因此必然缺乏創(chuàng)新和激發(fā)高效率的動(dòng)力。改變這種狀況的辦法是除了引入競爭機(jī)制外，需要將公眾監(jiān)督壓力導(dǎo)入政府管理機(jī)器內(nèi)部。在這個(gè)意義上說，部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度就包涵了上述競爭性壓力和公眾監(jiān)督壓力兩種因素：電子技術(shù)支撐下的動(dòng)態(tài)評價(jià)結(jié)果在部門之間造成一種有形比較，落后的部門會(huì)迅速采取措施扭轉(zhuǎn)局面。這就是說，職能部門既面臨公眾的監(jiān)督評價(jià)壓力，又面臨部門之間的競爭壓力，這就形成一種較有效的動(dòng)力促進(jìn)途徑，并從以下三個(gè)方面鮮明體現(xiàn)了現(xiàn)代公共管理理論的重要精髓和政府體制改革的基本方向。

首先，政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度是責(zé)任政府和效能政府建設(shè)的創(chuàng)新之舉?，F(xiàn)代法治國家一般都具有行政權(quán)邊界清晰、部門合理分工、外部監(jiān)督約束力強(qiáng)大和內(nèi)備監(jiān)察職能的基本特點(diǎn)。但這套比較繁復(fù)的制度安排仍然不能保證政府運(yùn)轉(zhuǎn)保持持續(xù)的高效能，并做到責(zé)任分明、有責(zé)必究。一個(gè)重要原因是，政府的部門雖然不太容易躲過政治性的追責(zé)，但卻容易利用官僚制本身的程序行政、過程為本特點(diǎn)，在管理技術(shù)環(huán)節(jié)拖拉延誤、敷衍塞責(zé)，浪費(fèi)消耗，從而降低行政效能，并逃避承擔(dān)責(zé)任。針對這種狀況，國際上的行政改革側(cè)重于簡化程序并實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向，通過管理性問責(zé)來解決政府內(nèi)部責(zé)任歸屬問題，使建設(shè)責(zé)任政府和效能政府成為了國際行政改革的一股潮流。

然而，這種改革由于沒有完美地處理好管理技術(shù)變革與政治性問責(zé)制度的關(guān)系，又從另一方面帶來了政府管理的松散化、協(xié)調(diào)不力等問題。深圳白皮書制度的創(chuàng)新之處在于，政府把經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)確認(rèn)的年度重點(diǎn)工作任務(wù)分派到各個(gè)職能部門，與常規(guī)的部門法定職責(zé)緊密結(jié)合起來，在穩(wěn)定性基礎(chǔ)之上來動(dòng)態(tài)性地確定政府部門的年度責(zé)任目標(biāo)，用白皮書形式向社會(huì)公布，并用量化標(biāo)尺進(jìn)行驗(yàn)證性考核，同時(shí)讓社會(huì)公開評價(jià)政府部門的工作成效。這樣的責(zé)任機(jī)制內(nèi)外結(jié)合、管理技術(shù)性和政治性相結(jié)合，有效地激發(fā)了政府部門發(fā)揮最大的效能潛力。

其次，政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度是實(shí)現(xiàn)政府績效管理和邁向公共服務(wù)型政府的有效途徑。政府公共服務(wù)的效率多數(shù)情況下難以和私營企業(yè)的運(yùn)營相媲美。為了解決這個(gè)問題，須將源于企業(yè)管理實(shí)踐的績效管理工具系統(tǒng)引入政府管理之中。這是發(fā)達(dá)國家行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)。

目前在深圳運(yùn)行的績效評估工作已經(jīng)基本上構(gòu)建了一個(gè)績效管理的體制框架，為服務(wù)型政府建設(shè)鋪設(shè)了一層重要基礎(chǔ)。白皮書制度的意義在于它一方面強(qiáng)化了績效評估的效力，使這種以內(nèi)部壓力為主的管理機(jī)制在一些節(jié)點(diǎn)上得到來自外部監(jiān)督作用力的極大促進(jìn)，某種程度上遠(yuǎn)勝于一般的內(nèi)部督促。另一方面，白皮書制度實(shí)施的起點(diǎn)選擇的是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展直接相關(guān)的部門，特別是直接提供基本公共服務(wù)的部門。因此，它對傳統(tǒng)管制型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變起著直接引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

再次，政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書制度有力推動(dòng)了陽光政府和廉潔政府的建設(shè)步伐。通常的政府信息公開主要是指開放政府信息供群眾查知，是一個(gè)比較單純的信息提供事務(wù)，具有被動(dòng)特征。而白皮書制度則在此基礎(chǔ)之上前進(jìn)一步，主動(dòng)向社會(huì)公開責(zé)任目標(biāo)信息，邀約群眾、企業(yè)和社會(huì)各界以此為據(jù)監(jiān)督政府部門職能的履行和責(zé)任目標(biāo)完成情況，提高了政務(wù)信息公開的“附加值”，更有利于社會(huì)對政府運(yùn)行的成本效益等的考察，可以起到防止隨意浪費(fèi)行政資源和廉潔政府行為的兩重積極作用，有力地推動(dòng)了陽光政府和廉潔政府的建設(shè)。

綜上所述我們可以判定，深圳的白皮書制度建筑在當(dāng)代國際先進(jìn)的公共管理學(xué)說和我們黨和政府的確定方針政策、法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上。公共部門績效管理、責(zé)任政府和陽光政府三個(gè)觀念是其最主要的理論支撐。我們可以從三者的復(fù)合位置來揭示這個(gè)制度的本質(zhì)和內(nèi)涵。

（二）白皮書制度的創(chuàng)造性運(yùn)用

深圳的白皮書開創(chuàng)了國內(nèi)地方政府部門運(yùn)用白皮書的先河，并且對其功能形式進(jìn)行了改革。它在保留白皮書基本的政策闡釋與宣示功能的基礎(chǔ)上，把它的管理實(shí)踐功能開發(fā)出來，用作目標(biāo)管理等績效管理的重要載體。這樣，白皮書就不只是發(fā)布完畢之后供人參閱，并對政府行為起著一定備忘和引導(dǎo)作用的檔案性文獻(xiàn)，而是還要在年度政府管理中發(fā)揮監(jiān)督、促進(jìn)、評估和反饋等復(fù)雜功能的應(yīng)用性工具。這一變革使白皮書不再只是和特定受眾有關(guān)系，同時(shí)更和政府部門工作人員有緊密利害關(guān)系。當(dāng)然，它在形式上沒有象原來的白皮書那樣通過出版的途徑發(fā)行成為一本“書”，而是通過政府公報(bào)、網(wǎng)絡(luò)、紙媒等途徑發(fā)布。它運(yùn)用了白皮書的魂而改變了它的形。因此，可以說政府部門責(zé)任目標(biāo)白皮書是行政管理工具創(chuàng)新的一次有價(jià)值嘗試。

（三)當(dāng)代國外公共管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的成功借鑒

無論是管理主義作為內(nèi)核的新公共管理改革，還是近些年參考新公共服務(wù)理念延續(xù)至今的不同程度的策略性調(diào)整，發(fā)達(dá)國家行政管理體制改革都秉持了增強(qiáng)政府公共性，提高公眾參與度，吸納多樣化的社會(huì)組織形態(tài)參與構(gòu)建公共治理結(jié)構(gòu)的共同精神，對內(nèi)則強(qiáng)化問責(zé)和提高效能，并通過適當(dāng)?shù)姆?wù)外包來充分利用市場力量提高公共服務(wù)的效率。

從這個(gè)角度看，深圳的白皮書制度與上述改革內(nèi)涵十分吻合。它在提高公眾參與度、增強(qiáng)政務(wù)透明度以及提高政府效能等方面發(fā)揮了積極的作用，成為了一種有效的渠道，成功地將來自公眾、民間組織和企業(yè)等的外部壓力導(dǎo)入政府內(nèi)部，讓公眾能夠從過程和結(jié)果兩方面體驗(yàn)政府的公共性，并通過評價(jià)途徑發(fā)揮監(jiān)督作用。公眾的外部檢視和中國特色的內(nèi)部縱向壓力傳導(dǎo)兩相結(jié)合，形成了強(qiáng)大的效能動(dòng)力，保障了任務(wù)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，政府責(zé)任目標(biāo)白皮書制度也是對發(fā)達(dá)國家和地區(qū)績效合同制度與服務(wù)承諾制度的創(chuàng)新性運(yùn)用。服務(wù)承諾制度源起于英國20世紀(jì)90年代的公民憲章。它將幾乎所有由公共部門直接提供的公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任、程序與服務(wù)時(shí)限等公之于眾，以接受監(jiān)督，促進(jìn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量。許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)包括香港等都引進(jìn)了英國公民憲章的制度模式，但香港和我國內(nèi)地將其稱為服務(wù)承諾制度。

深圳目前納入白皮書制度的16個(gè)部門基本上都屬于民生福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)職能機(jī)構(gòu)，這種分布使白皮書具有比較鮮明的服務(wù)承諾制度的印記。當(dāng)然，它與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的服務(wù)承諾制度的重要區(qū)別在于，出面承諾的主要不是法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的公共部門，而是兼具政策和執(zhí)行職責(zé)的綜合性職能部門。其監(jiān)督和評估也不以績效工資這種經(jīng)濟(jì)措施為主，而是以行政性獎(jiǎng)懲等手段為主。它具有績效合同的性質(zhì)，但沒有采用合同的形式?？梢哉f，白皮書是對服務(wù)承諾和績效合同制度的創(chuàng)新運(yùn)用。

注釋：

①具體報(bào)道見2008年6月5日的《江門日報(bào)》。

（作者：深圳市委黨校行政管理教研部主任、教授）