潘 婧

(武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430065)

就我國行政司法監(jiān)督體制在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的種種困境而言,其形成原因是多方面的。有體制上的原因,有傳統(tǒng)文化和歷史因素的影響,也有制度設(shè)計(jì)上的局限性等等。本文中筆者將從以下幾個(gè)重要方面來對(duì)我國行政司法監(jiān)督困境的成因進(jìn)行分析：司法保護(hù)的理念基礎(chǔ)比較薄弱;國家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)造成我國“強(qiáng)行政弱司法”的局面;對(duì)法律監(jiān)督相關(guān)理論的研究還不夠深入;高校行政法及行政訴訟法學(xué)科教育比較滯后;作為審判依據(jù)的相關(guān)法律因司法實(shí)踐的需要亟待修訂;行政監(jiān)督體系的合力發(fā)揮不夠。

一、觀念上缺乏必要的深刻認(rèn)識(shí)

在中國兩千多年的封建專制統(tǒng)治中,司法一直作為暴力工具出現(xiàn)在人民面前,人們心里充滿著對(duì)司法的恐懼和排斥。即使在人民建立了自己的政權(quán),以主權(quán)者的名義掌握司法權(quán)之后,這種心理也難以在短時(shí)期內(nèi)消除,再加上近年來存在于司法隊(duì)伍自身的各種有失公正的狀況,種種情形損害了中國司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。在歷史的影響下,司法得不到應(yīng)有的尊重,使司法機(jī)關(guān)和法官對(duì)包括行使行政司法監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的司法行為畏首畏尾,也影響了包括行政司法監(jiān)督在內(nèi)的職業(yè)效能的發(fā)揮?！耙粋€(gè)科學(xué)配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系,配上一個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)在不受任何干預(yù)的社會(huì)條件下行使司法權(quán),一向被西方法學(xué)界視為憲政的‘精髓’”。但從我國的現(xiàn)狀來看,人們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有認(rèn)識(shí)到司法機(jī)關(guān)在國家的政治法律生活中所占據(jù)的重要地位和價(jià)值。

二、國家權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)制約

中國政權(quán)結(jié)構(gòu)是以我國國情為基礎(chǔ),以馬克思主義的政權(quán)學(xué)說為理論指導(dǎo),以巴黎公社“議行合一”為原則而設(shè)計(jì)的,是有中國特色的政權(quán)結(jié)構(gòu)。我國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度,全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是其常設(shè)機(jī)關(guān)。我們從憲法中可以清楚看到,我國在設(shè)計(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí),并未單獨(dú)設(shè)立國家立法機(jī)關(guān),而是將立法權(quán)賦予全國人大和其常委會(huì)來行使,同時(shí)設(shè)立了權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),即國務(wù)院;將行政權(quán)賦予國務(wù)院行使,由其負(fù)責(zé)國家所有的行政事務(wù);將司法權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)行使,并將司法權(quán)和司法機(jī)關(guān)一分為二,規(guī)定由人民法院行使審判權(quán),而人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)。從行使權(quán)力的角度上來說,全國人大和常委會(huì)行使立法權(quán),國務(wù)院同時(shí)行使“執(zhí)行”和“行政”兩個(gè)職能,司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。三者在這個(gè)意義上來說地位是大體平等的,但因?yàn)閲鴦?wù)院同時(shí)擔(dān)負(fù)著國家權(quán)力機(jī)關(guān)的“執(zhí)行”職能,這種權(quán)力機(jī)關(guān)“代言人”的形象提升了其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的法律地位;而司法機(jī)關(guān)只是權(quán)力機(jī)關(guān)的派生機(jī)關(guān),法院機(jī)構(gòu)的設(shè)立和法官的任命都由權(quán)力機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé),這是造成“強(qiáng)行政弱司法”局面的一個(gè)重要原因。我們再從行政級(jí)別上來看,國務(wù)院與全國人大常委會(huì)在職級(jí)上同屬于“國家級(jí)”,擁有著平等的職級(jí)和大致相當(dāng)?shù)姆傻匚?而司法機(jī)關(guān)(這里主要指最高人民法院和最高人民檢察院)及其首長的職級(jí)卻與國務(wù)院整整相差一個(gè)級(jí)別,只相當(dāng)于國務(wù)院下屬的部、委的級(jí)別。不僅是中央,地方也同樣如此,地方司法機(jī)關(guān)的行政級(jí)別同樣也只相當(dāng)于當(dāng)?shù)厝嗣裾南乱患?jí)職級(jí)。這也是“強(qiáng)行政弱司法”地位的一個(gè)外在反映。

現(xiàn)實(shí)中,由于權(quán)力分配和行政級(jí)別上的差異,再加上傳統(tǒng)文化“尊上卑下”觀念的深刻影響,國家司法機(jī)關(guān)在對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí),往往容易受到同級(jí)甚至上級(jí)行政機(jī)關(guān)的干擾,這樣就很難保證司法的獨(dú)立性和公正性,也成為阻礙我國司法監(jiān)督體制發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)主要障礙。

三、法律監(jiān)督理論研究不夠

我國的法律理論研究是在實(shí)行改革開放制度后起步的。在1982年憲法頒布和實(shí)施后,中國法學(xué)界就憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督、憲法司法化等熱門話題掀起了討論和研究的熱潮。然而,就“憲法是否能夠或應(yīng)該能夠司法適用”的問題上,法學(xué)界存在著重大的理論分歧。除開一些居間的意見,大致上可以分為兩派,即“挺適用派”和“反適用派”?！巴m用派”認(rèn)為,任何一部法律就應(yīng)當(dāng)能夠司法適用,憲法也不例外,并且沒有任何法律、法規(guī)規(guī)定憲法不能作為判案的依據(jù),曾轟動(dòng)法律界的“中國憲法司法化第一案”——齊玉苓案也為“憲法司法化”提供了有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù),開創(chuàng)了中國憲法作為民事審判依據(jù)的先河。“反適用派”則認(rèn)為憲法是國家的根本大法,屬于政治法,而且“太抽象”,所以不適合作為法院審判案件的依據(jù)。值得提出的是,在“反適用派”中有一種觀點(diǎn),認(rèn)為我國對(duì)西方“三權(quán)分立”體制是有著高度的警覺性的,在這種指導(dǎo)思想的影響下,起草憲法時(shí)就明確拒絕使用“司法”一詞,所以應(yīng)該堅(jiān)決反對(duì)憲法司法化,如果把憲法作為判案依據(jù),那是對(duì)憲法的不尊重。學(xué)術(shù)見解往往能夠成為政治決策的先導(dǎo),由于“反適用派”的學(xué)術(shù)意見適合了特定的政治意向,故在學(xué)術(shù)份量上占有優(yōu)勢。

四、行政法和行政訴訟法教育滯后

從一般院校的課程設(shè)置來看,刑事訴訟法和民事訴訟法都是獨(dú)立于它們相應(yīng)的實(shí)體法而單獨(dú)開課,但是行政訴訟法卻在行政法學(xué)中進(jìn)行教學(xué),并且學(xué)時(shí)也非常有限。由此可見,行政訴訟法在訴訟法的教育中成為最薄弱的環(huán)節(jié),學(xué)生也自然很難通過教學(xué)全面掌握包括行政司法監(jiān)督在內(nèi)的基本和系統(tǒng)的知識(shí)。再加上法學(xué)專業(yè)學(xué)生的實(shí)習(xí)也大部分流于形式,更得不到實(shí)際的訓(xùn)練,這些原因都在客觀上造成了在法院行政審判環(huán)節(jié)缺失專業(yè)素質(zhì)過硬、訓(xùn)練有素的法官,而在這個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)秀律師更是鳳毛麟角。這些因素也是造成行政司法監(jiān)督困境的一個(gè)重要原因。

五、行政司法監(jiān)督相關(guān)法律滯后

健全的法律監(jiān)督體系是保證行政監(jiān)督效能能夠充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。我們說行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督有兩層含義,一是指行政監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的監(jiān)督,二是指行政監(jiān)督主體進(jìn)行行政監(jiān)督時(shí)應(yīng)依法進(jìn)行。行政監(jiān)督如果無法可依,或者不依法進(jìn)行,就定會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督主體的隨意性和盲目性,從而破壞監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督主體所行使的監(jiān)督職權(quán)都是由“法”來賦予的,“法”使其更好地發(fā)揮監(jiān)督的作用;而另一方面它對(duì)監(jiān)督工作加以約束,確保監(jiān)督工作正常運(yùn)行。改革開放以來,我國加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè),取得了非常突出的成果。特別是《行政訴訟法》的誕生在我國法治進(jìn)程中具有不容忽視的意義,對(duì)促進(jìn)和保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法從事行政行為具有重要作用。但是,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這部法律已經(jīng)在司法實(shí)踐中暴露出一些制度設(shè)計(jì)上的缺陷,嚴(yán)重滯后于行政審判的現(xiàn)實(shí)需要。這也是造成我國行政監(jiān)督困局的一個(gè)重要原因。

六、行政監(jiān)督體系的合力不足

以行政監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)間為劃分標(biāo)準(zhǔn),我們可以將其大致劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。從時(shí)間的連續(xù)性上來看,這三個(gè)時(shí)間段的監(jiān)督應(yīng)該有機(jī)結(jié)合起來,實(shí)施全方位的監(jiān)督,才能更好地保證行政行為的合法進(jìn)行,從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化,達(dá)到保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的最終目的。近幾年來,我國行政訴訟案件明顯增加,從積極方面來看,反映了我國公民尋求司法保護(hù)的觀念不斷增強(qiáng),但另一方面也說明行政監(jiān)督主體忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督,并未很好地起到監(jiān)督應(yīng)有的效果。長期以來,我國行政監(jiān)督偏重于追懲性的事后監(jiān)督,把監(jiān)督工作重點(diǎn)放在“查錯(cuò)糾偏”上,而忽略了違法行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過程中的控制,使監(jiān)督工作陷入被動(dòng)消極的不利局面。如胡長清案就是一個(gè)典型的例子。事實(shí)上,行政權(quán)力的濫用和腐敗問題往往發(fā)生于行政行為的整個(gè)過程,所以最有效的監(jiān)督應(yīng)該是問題發(fā)生前的預(yù)防和控制,把監(jiān)督的支點(diǎn)往前移,才能防患于未然。

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