吳其良

“四會”之關(guān)系:黨代會常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力的架構(gòu)

吳其良

黨代會常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,最基本的就是要按照現(xiàn)代民主政治運作的理論、原則與邏輯理順“四會”之間的關(guān)系,優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力的功能定位,合理有效地發(fā)揮黨內(nèi)權(quán)力的作用。黨代會具有選舉授權(quán)、決議立制和監(jiān)督權(quán)力三項基本功能,具有領(lǐng)導(dǎo)性、審議性、立法性和監(jiān)督性。全委會負責(zé)制定重大的政策,重點在人事權(quán)和財權(quán)的配置決策上。常委會管執(zhí)行,著重落實黨代會的決議、規(guī)劃和全委會的重大決策或重要決定,并且分工負責(zé)、責(zé)任到人加以落實。紀(jì)委會管監(jiān)督,不再向同級全委會負責(zé),提高其相對獨立性和監(jiān)督效率。全委會、常委會、紀(jì)委會分別擔(dān)任決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項功能,其權(quán)力統(tǒng)一于同級黨代表大會和上級黨的委員會。

黨代會常任制;黨內(nèi)權(quán)力;“四會”關(guān)系

任何事物都存在著其特定的結(jié)構(gòu)和功能系統(tǒng)。事物的結(jié)構(gòu)是功能的基礎(chǔ),事物的功能取決于其結(jié)構(gòu)。從結(jié)構(gòu)和功能的辯證關(guān)系來看,在黨代會常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,最基本的就是要按照現(xiàn)代民主政治運作的理論、原則與邏輯理順“四會”(即黨代會、全委會、常委會和紀(jì)委會)之間的關(guān)系,優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力的功能定位,合理有效地發(fā)揮黨內(nèi)權(quán)力的作用。

一、黨代表大會:同級黨組織最高權(quán)力機關(guān),享有同級黨組織的最高立法權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)

黨員是黨內(nèi)民主的主體,黨員權(quán)利是黨內(nèi)一切權(quán)力的最終來源。通過黨內(nèi)選舉,黨員把自己的一部分權(quán)利授予其所信任的代表,由此形成黨內(nèi)權(quán)力的起點。這是一個代議制民主政治邏輯的黨內(nèi)版。黨的全國代表大會是黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān),行使最高立法權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。地方各級黨代會則是同級黨組織的權(quán)力機關(guān),享有同級黨的最高立法權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這個角度說,黨的組織制度的“全黨服從中央”的正確完整的表述應(yīng)理解為“全黨服從黨的代表大會,地方服從中央?！盵1]

從黨代會的主要職權(quán)來看,除黨的一大外,歷屆黨代會黨章實質(zhì)上都賦予黨的全國代表大會主要履行四大職權(quán):一是審查閉會期間中央委員會(五大黨章增加了中央監(jiān)察委員會,十二大及其以后的黨章增加了中央紀(jì)委)的工作;二是決定黨的重大事項;三是選舉產(chǎn)生黨的執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān);四是修改黨的章程(現(xiàn)行黨章賦予了黨的全國代表大會的職權(quán)包括六條)[2]。這四項基本職權(quán)是黨的全國代表大會所擁有的。以此為遵循,地方各級黨代會職權(quán)亦具有除修改黨章以外的三項基本職權(quán)。即一是審查閉會期間同級全委會和紀(jì)委會的工作;二是決定同級黨組織的重大事項;三是選舉產(chǎn)生同級黨組織的全委會和紀(jì)委會。由黨代會選舉產(chǎn)生的全委會,以及由全委會選舉產(chǎn)生的常委會,只能算作其代理機構(gòu)或常設(shè)機構(gòu),不得行使以上三項權(quán)力。它們的執(zhí)行權(quán)力也應(yīng)受到黨代會的監(jiān)督和限制。黨內(nèi)特別重要事項必須由黨的全國代表大會民主討論、民主決定,黨代會閉會期間的重要事項由全委會決定,日常事務(wù)由常委會決定,實行常委會向全委會負責(zé),全委會向黨代會負責(zé),黨代會向全體黨員負責(zé),而這樣的黨內(nèi)權(quán)力邏輯是絕對不能顛倒過來的。

以上各項職權(quán)在黨代會非常任制的情況下很難予以保障。在非常任制的情況下,五年一次的黨代表大會難以作為最高權(quán)力機關(guān)發(fā)揮作用,決定每年發(fā)生的重大問題。變通的辦法是讓全委會代行代表大會職權(quán),為此規(guī)定一級黨組織有兩個最高權(quán)力機關(guān),即黨代會和全委會,這是不符合政治權(quán)力運行的邏輯的。全委會的相對常任和黨代會的非常任,導(dǎo)致的結(jié)果是代表大會最高權(quán)力的短暫性、象征性以及權(quán)力的轉(zhuǎn)移,由全委會乃至常委會取代代表大會的權(quán)力。若在常任制狀態(tài)下落實黨代會相關(guān)的職權(quán)就會有不同的結(jié)果。當(dāng)下落實黨代會職權(quán),要著力解決以下的制度問題:

第一,隨著常任制的試行,在吸取各地試點的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,著手制定《黨的代表大會條例》。通過規(guī)定黨的代表大會的職權(quán)與程序,就黨代表的產(chǎn)生、代表大會各項議程、代表大會的功能作用、代表大會的議事和決策、代表大會對委員會的選舉、委員會向代表大會的報告、黨代表對報告的審議與質(zhì)詢、黨代表對黨委委員的信任投票等作出合理的規(guī)定,尤其要通過條例的規(guī)范來確立黨代表大會的領(lǐng)導(dǎo)地位和監(jiān)督地位,樹立黨代表大會的權(quán)威。

第二,在黨代會常任制的情況下,建立代表提案制度。要明確規(guī)定黨代會提案的條件和程序,形成提案的提出、確立、處理、反饋一整套的工作機制。實行代表提案制,要借鑒人民代表大會代表提案制的做法。凡是大會立案的議案,同級黨委必須落實,要專人負責(zé)辦理,并在下一次大會上通報辦理結(jié)果;未經(jīng)立案的議案轉(zhuǎn)為質(zhì)詢,由黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室分別交由相關(guān)部門黨組織研究處理。

第三,完善黨代會對重要問題的審議機制。要保障黨代表對黨組織的重大問題的自由辯論和充分發(fā)表自己意見的權(quán)利,把對黨委會向黨代會報告的審議由虛變實、由“學(xué)習(xí)”變審查、由被動接受變主動監(jiān)督,這樣才能有利于發(fā)揮黨代會作為同級黨組織最高決策機關(guān)所具有的獨立議事決策功能和定向把關(guān)功能,使黨代會真正成為審議全委會和紀(jì)委會報告、討論并決定重大問題的會議。

第四,完善黨代會選舉制度。選舉是黨內(nèi)民主的第一要義,也是黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系的合法性來源,搞好選舉是分配黨內(nèi)權(quán)力資源的基本途徑和重要保證。在常任制條件下黨代會的改革要力求做到選舉過程的競爭性,選舉結(jié)果的不確定性,保證選舉的真實性。以充足的信息保證選舉的透明性,以秘密投票原則保證黨代表意愿表達的真實性,從而使黨內(nèi)的權(quán)力資源真正實現(xiàn)優(yōu)化配置。在常任制條件下的非換屆時段,黨代會要建立彈劾制作為選舉制的補充來調(diào)整權(quán)力資源的配置。黨代會通過制定實施細則,對彈劾的內(nèi)容、程序以及適用范圍和對象等作出具體規(guī)定,做到有法可依,為彈劾制的實行奠定基礎(chǔ)。

二、全委會:同級黨組織的次級權(quán)力機關(guān)和決策機關(guān)

現(xiàn)行的黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)中,全委會(就全國而言,即中央委員會;地方為各級全委會)充當(dāng)了一種“雙重虛化”角色,處于極其尷尬的地步。一方面,它名義上虛化了黨代表大會的權(quán)力;另一方面,它的權(quán)力實質(zhì)上又為其常設(shè)委員會所虛化。以中央委員會為例,現(xiàn)行黨章盡管沒有明確其職權(quán)范圍和項目,但賦予它的地位卻是極高的。它處于整個黨內(nèi)政治生態(tài)的核心地位。首先,黨章明確規(guī)定,“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會”[3](P30),“在全國代表大會閉會期間,中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議,領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作,對外代表中國共產(chǎn)黨”[3](P38),全黨各個組織和全體黨員都得服從它的領(lǐng)導(dǎo)。同時,中央委員會負責(zé)選舉產(chǎn)生中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央委員會總書記,通過由中央政治局常委會提名的中央書記處人員,決定產(chǎn)生黨的中央軍事委員會。除此以外,黨章還規(guī)定,“每屆中央委員會產(chǎn)生的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和中央領(lǐng)導(dǎo)人,在下屆全國代表大會開會期間,繼續(xù)主持黨的經(jīng)常工作,直到下屆中央委員會產(chǎn)生新的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和中央領(lǐng)導(dǎo)人為止。”[3](P39)這就使得中央委員會實際上主導(dǎo)了黨內(nèi)的屆際更迭與權(quán)力交接?？傊?無論是在代表大會閉會的較長時期,還是在十分短暫的代表大會期間,中央委員會實際上行使著最高權(quán)力機關(guān)的職能,黨代會“討論并決定黨的重大問題”這項職權(quán)實際已轉(zhuǎn)移到了中央委員會,導(dǎo)致黨代會職權(quán)的部分虛化。初看中央委員會是位高權(quán)重,但實際運作并非如此。

由于中央委員會一般一年召開一次全會,每次討論決定一兩件大事,而且從近幾屆中央委員會的會議議程來看,決定的事項也基本已經(jīng)程式化:一中全會產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人;二中全會推薦國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子,三中、四中全會決定經(jīng)濟、政治、社會以及黨自身建設(shè)等的基本方針;五中全會通過下一個五年發(fā)展規(guī)劃;六中、七中全會為下屆黨的全國代表大會召開作準(zhǔn)備。五年任期的中央委員會只有程式化的幾次會議,而會議結(jié)束后,它的全部職權(quán)實際由中央委員會選舉產(chǎn)生的中央政治局來執(zhí)行,黨代會職權(quán)因此轉(zhuǎn)移到了中央政治局,而政治局也非常設(shè)機構(gòu),故黨的權(quán)力中心就不可避免地轉(zhuǎn)移到政治局常務(wù)委員會。由此可以看出,所謂中央委員會在全黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,是虛化了的,只是象征性的和名義上的。黨內(nèi)的真正權(quán)力,散布在日常的、大大小小的各項工作中,它自然也就被黨的日常工作處理機關(guān)常委會所消化了。地方各級黨組織情況與此類似。有的研究者甚至直言,一般一年召開一次的全委會,只是黨內(nèi)總結(jié)工作和通過某一方面宏觀性的決定或建議的會議,不具有操作性,在一定程度上可以說是象征著政治資格和政治待遇的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),在決策上并不能發(fā)揮多大作用。

從上面的分析可以看出,若在黨代會常任制下把全委會真正塑造成為同級黨代表大會的執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行中的決策機關(guān),必須同時處理好其與黨代會、與常委會上下兩方面的權(quán)力授受關(guān)系。第一,不能把同級黨代表大會和全委會定為并列的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),在同級黨組織內(nèi)最高權(quán)力不能雙元化,最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)只能是同級黨的代表大會,全委會服從其領(lǐng)導(dǎo)并向其負責(zé)。第二,必須徹底厘清黨代會和全委會之間的職權(quán)范圍。這方面,現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定相當(dāng)模糊,黨代會、全委會都有“討論決定黨內(nèi)重大問題”的職權(quán)。但二者的界限在哪里,卻沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和尺度可供遵照和執(zhí)行。因而,對二者所擁有的職權(quán)范圍要予以充分量化、具體化和可操作化,這是建構(gòu)新的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)必須解決的問題。第三,對全委會和常委會之間的職權(quán)范圍也必須有嚴(yán)格的界定。就地方黨組織而言,焦點集中在干部的提名、任免、調(diào)配和管理,獎懲事項,重大經(jīng)費開支,重大工程建設(shè),大宗物資采購等的決定權(quán)上。盡可能對這些權(quán)力都予以細分和具體化,依據(jù)重要程度和范圍明確標(biāo)示出全委會和常委會各自所決定的事項。第四,對于黨的制度規(guī)定中有關(guān)常委會必須向全委會報告工作并由全委會監(jiān)督的事項,全委會必須采取合理的表決方式,避免表決走過場。比如,對書記、副書記和常委會委員的述職述廉報告,都必須嚴(yán)格實施票決制和公開制。做不到這些,全委會也就無法真正成為同級黨組織的次級權(quán)力機關(guān)和決策機關(guān)。

三、常委會:同級黨代表大會和全委會的執(zhí)行機關(guān)

常委會如何準(zhǔn)確定位,發(fā)揮合理的功能與作用,是常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力格局建構(gòu)中的最關(guān)鍵、最核心的一個問題。上文已經(jīng)作了分析,在現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力格局中,常委會才是真正的主宰者和定奪者。如何處理它和全委會、黨代會的關(guān)系,從幾個試點地區(qū)看,各方面的嘗試和探索很多。例如湖北省羅田縣在全國率先以黨代會直選的15人全委會取代了由1名縣委書記、5位副書記和5名常委委員組成的縣委常委會,并將黨代會改為每年召開一次;浙江省臺州市的椒江區(qū),取消了常委會,相應(yīng)縮小了全委會的規(guī)模,在黨的全委會下設(shè)立書記處作為辦事機構(gòu),這都是對這一制度的嘗試;還有的地方,沒有取消常委會,而是在代表大會之下,設(shè)立工作委員會、決策咨詢委員會和監(jiān)督委員會,形成一種“三權(quán)分立”相協(xié)調(diào)的局面[4]。

考慮到中國當(dāng)前的基本國情以及中國共產(chǎn)黨在中國政治生態(tài)和社會生態(tài)中的實際地位與現(xiàn)實影響,本文并不贊同一些試點地區(qū)過度削減常委會權(quán)力,甚至徹底取消常委會的做法。盡管試點中取消常委會這種想法有一定的政治邏輯性和合理性,但馬上把這樣的改革予以推廣恐怕還不成熟。筆者的基本觀點是,仍然在現(xiàn)行體制內(nèi)尋求解決問題的辦法,把常委會建構(gòu)成同級黨代表大會和全委會的執(zhí)行機關(guān),在全委會閉會期間對外代表全委會,對內(nèi)行使全委會授予的職權(quán),但應(yīng)該著力加強決策的民主性和矯正監(jiān)督無力的狀態(tài),確保常委會的決策和用權(quán)向黨內(nèi)開放。比如,建立健全黨內(nèi)情況通報制度和情況反映制度。讓黨代表和全委會委員及時了解常委會決策和執(zhí)行情況,及時了解黨內(nèi)生活的重要信息,了解黨內(nèi)機制的運行情況。用制度規(guī)定黨內(nèi)定期通報的內(nèi)容、范圍、重點、時限、反饋等基本要求。建立健全常委委員與黨代表聯(lián)系制度。在任期內(nèi),能經(jīng)常找代表座談,聽取意見,收集基層黨員、群眾的反映和呼聲,擴大和保障黨員參與的權(quán)利,客觀、負責(zé)地將黨員和黨代表的意見進行整理、集中,帶到?jīng)Q策中去。建立健全重大敏感問題決策征求意見制度。凡屬黨內(nèi)的重大敏感決策問題,除經(jīng)過全委會審核把關(guān)外,都應(yīng)力求組織相關(guān)領(lǐng)域黨代表進行討論,充分聽取各種意見,讓黨員暢所欲言,然后在民主的基礎(chǔ)上加以集中,作出符合實際的決策,通過決策的民主化來實現(xiàn)決策的科學(xué)化,減少決策的失誤。

具體地講,地方黨組織的常委會在享有《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》規(guī)定的職責(zé)基礎(chǔ)上,還必須承擔(dān)以下幾個方面的義務(wù):第一,對本級常委委員承擔(dān)和完成任務(wù)的考核結(jié)果提交全委會進行認(rèn)定,確定等次;第二,下級黨政正職、黨委政府部門主要負責(zé)同志的任免,常委會只有提名權(quán),由全委會無記名投票表決決定;第三,定期向全委會報告階段性的工作情況和重點項目、重點工程進展情況,對常委會貫徹上級黨組織指示精神、本級黨的代表大會決議事項、全委會決定與決議的實施情況進行報告,對常委班子成員的思想、作風(fēng)、廉潔、勤政等情況進行匯報,并接受檢查。

四、紀(jì)委會:同級黨組織內(nèi)部的監(jiān)督機關(guān),也是全委會、常委會的監(jiān)督機關(guān)

建構(gòu)以黨的代表大會、黨的委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會為三個支點的黨內(nèi)權(quán)力運行體制,是列寧為加強黨內(nèi)監(jiān)督而提出的重要思想[5]。但現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力格局中紀(jì)委會的角色和作用明顯與列寧的期望不相符。黨的代表大會選出的紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)的專門監(jiān)督機構(gòu),擔(dān)負著反腐維廉的職能。但是由于紀(jì)委必須接受同級黨委和上級紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”,在體制運行中它基本上隸屬同級黨委,成為黨委事實上的工作機構(gòu)和職能部門?？梢?這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”已把黨代會的領(lǐng)導(dǎo)撇在了一邊。當(dāng)然,黨代會不常開,實際上也無法實施領(lǐng)導(dǎo)。實踐已經(jīng)證明這種體制使得紀(jì)委的監(jiān)督職能不斷弱化。實行黨的代表大會常任制后,隨著代表大會常務(wù)機構(gòu)的設(shè)立,代表大會在黨內(nèi)的最高權(quán)威地位將會最終得到確立。在這種情況下,按照列寧晚年提出的思路與我國改革開放以來的探索經(jīng)驗,對代表大會與黨委(包括全委會與常委會)、紀(jì)委之間的權(quán)力關(guān)系應(yīng)做如下構(gòu)建:黨內(nèi)的權(quán)力機關(guān)是黨的代表大會,執(zhí)行機關(guān)是黨的委員會,監(jiān)督機關(guān)是黨的紀(jì)律檢查委員會,三者各自相對獨立行使職能。黨委與紀(jì)委之間沒有隸屬關(guān)系,沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。紀(jì)委直接向黨的代表大會負責(zé),而不是向同級黨委負責(zé)。各級紀(jì)委享有與同級黨委相同的地位和權(quán)利,不受同級黨委的管轄。紀(jì)委的決議同級黨委必須執(zhí)行,無權(quán)撤銷[6]。紀(jì)委與黨委如有不同意見,可將問題提交紀(jì)委與黨委的聯(lián)席會議解決,如仍不能解決,再提交黨的代表大會解決或由上級黨的委員會仲裁。紀(jì)委書記、副書記的產(chǎn)生直接由紀(jì)委選舉決定即可,不必交黨委會通過。

同時,紀(jì)委還應(yīng)享有黨內(nèi)的巡視權(quán)。通過巡視,加強對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督。比如加強對干部人事權(quán)行使的監(jiān)督。落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》。堅持和完善干部選拔任用前征求同級紀(jì)委意見的制度,沒有紀(jì)委簽署同意的意見不能任用。

五、小 結(jié)

在對上述黨代會常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系架構(gòu)分析的基礎(chǔ)上,本文的基本設(shè)想是:黨代會的基本功能是三項:選舉授權(quán)(此功能只限于換屆時)、決議立制和監(jiān)督權(quán)力。它具有領(lǐng)導(dǎo)性、審議性、立法性和監(jiān)督性。全委會管決策,制定重大的政策,重點在人事權(quán)和財權(quán)的配置決策上。常委會管執(zhí)行,著重落實黨代會的決議、規(guī)劃和全委會的重大決策或重要決定,并且分工負責(zé)、責(zé)任到人加以落實。為防止常委會職權(quán)越位和任意擴張,建議將1996年版《地方黨的委員會工作條例(試行)》中“常委會在全委會閉會期間行使委員會職權(quán)”改為“行使全委會授予的職權(quán)”,常委會不得行使全委會所有的職權(quán),只能行使全委會所授予的有限的職權(quán)。紀(jì)委會管監(jiān)督,不再向同級全委會負責(zé),提高其相對獨立性和監(jiān)督效率。全委會、常委會、紀(jì)委會分別擔(dān)任決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項功能,其權(quán)力統(tǒng)一于同級黨代表大會和上級黨的委員會。這樣的統(tǒng)分結(jié)構(gòu)的設(shè)想,按照結(jié)構(gòu)——功能學(xué)說,有利于權(quán)力的相互制衡和權(quán)力行使效率的提高,也符合現(xiàn)代民主條件下尤其是黨代會常任制條件下黨內(nèi)政治權(quán)力從產(chǎn)生、運行、監(jiān)督到終止的邏輯。

[1]李 銳.關(guān)于我國政治體制改革的建議[J].炎黃春秋,2003,(1).

[2]彭建軍,毛政相.常任制:確保黨代會權(quán)力機關(guān)地位的制度保障[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2006,(3).

[3]中國共產(chǎn)黨章程[M].北京:人民出版社,2007.

[4]姚會彥.中國共產(chǎn)黨黨代會常任制研究[D].蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文,2005:29.

[5]陳利民.“三個代表”和發(fā)展黨內(nèi)民主[J].理論前沿,2001,(21).

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責(zé)任編輯:陳文杰

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1008-410X(2010)01-0019-04

2009-05-10

吳其良(1962-),男,浙江海鹽人,中國人民解放軍南京政治學(xué)院上海分院教授;上海 200433