文◎馬凌云

構(gòu)建民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度的思考

文◎馬凌云*

在各項(xiàng)檢察職能中，民事行政檢察職能是一項(xiàng)面向社會(huì)、直接參與和諧社會(huì)建設(shè)的特殊檢察職能。一方面，憲法賦予的法律監(jiān)督職權(quán)要求我們對(duì)人民法院錯(cuò)誤的民事行政生效裁判要堅(jiān)定的予以糾正；另一方面，服務(wù)大局的理念要求我們對(duì)程序正當(dāng)、實(shí)體真實(shí)的申訴案件做好息訴服判工作。而如何更好地使申訴人息訴服判一直是民事行政檢察工作中的一個(gè)難題。筆者以為，構(gòu)建民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度或許是解決這一難題的有效舉措之一。

一、構(gòu)建民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度的必要性

所謂民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度，是指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)制作“民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)”，告知申訴人提出申訴可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)情形，并由案件承辦人將風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)依法、及時(shí)并直接送達(dá)申訴人，將送達(dá)反饋情況錄入案卷的一項(xiàng)工作制度。建立該制度對(duì)于做好息訴工作、提高申訴人證據(jù)意識(shí)等有一定意義：

一是構(gòu)建民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度有助于做好息訴工作。

息訴工作是當(dāng)前民事行政檢察的一大任務(wù)。以上海、天津?yàn)槔虾Ｊ忻裥袡z察部門從2006年以來(lái)，每年平均受理申訴案件1358件，抗訴65件，抗訴數(shù)占受理數(shù)的4.8%，95%以上的案件要做息訴答疑工作。而從2003年1月至2008年12月，天津市全市檢察機(jī)關(guān)共受理各類民事行政申訴案件8470件，向法院提出抗訴780件。抗訴數(shù)大約占受理數(shù)的9%，同樣90%左右的申訴案件也要做好息訴答疑工作。［1］做好民事行政檢察息訴工作，對(duì)支持人民法院的公正裁判、保證檢察機(jī)關(guān)正確行使抗訴權(quán)、維護(hù)司法公正起著不可低估的作用，尤其在構(gòu)建區(qū)域和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的重要作用，更是其他檢察職能所無(wú)法替代。

做好息訴工作需要多維度的思考和具體的方式方法，其中不能不考慮申訴人的心理因素。心理學(xué)上用“情緒指數(shù)”來(lái)衡量人的情緒，其公式為：情緒指數(shù)＝期望實(shí)現(xiàn)值/內(nèi)心期望值。這一公式告訴我們，在期望實(shí)現(xiàn)值確定的情況下，內(nèi)心期望值高，其情緒指數(shù)就低，個(gè)人就體驗(yàn)到較多的消極情緒；反之，情緒指數(shù)就高，人就體驗(yàn)到較多的積極情緒。期望值越高，心理上的情緒沖突越大。通過(guò)構(gòu)建民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度，在對(duì)申訴案件進(jìn)行實(shí)體和程序?qū)彶橹?，將申訴可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)告知提示申訴人本人，從心理層面降低其內(nèi)心期望值，可以使其體驗(yàn)到更多的積極情緒，為案件審結(jié)后的答復(fù)和息訴做好鋪墊，從而有助于做好申訴案件的息訴工作，使檢察機(jī)關(guān)集中更多的司法資源對(duì)程序違法、裁判不公的案件進(jìn)行監(jiān)督。

二是民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度有助于提高申訴人的證據(jù)意識(shí)和法律意識(shí)。

“打官司就是打證據(jù)”，司法機(jī)關(guān)辦案所認(rèn)定的事實(shí)并不是自然發(fā)生的事實(shí)，而是依據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)依據(jù)法律規(guī)定來(lái)認(rèn)定的事實(shí)，即法律事實(shí)。一個(gè)案件事實(shí)的客觀性與法律事實(shí)之間是有距離的。這一距離的縮小依賴于一個(gè)案件中的合法證據(jù)的多寡。事實(shí)上，客觀真實(shí)作為一種理想的價(jià)值而存在，無(wú)疑具有積極意義，但其是有缺陷的，其最大的問(wèn)題就在于過(guò)于浪漫主義而脫離了訴訟的實(shí)際，而法學(xué)不同于文學(xué)，不容有浪漫主義的生存空間。相比之下，法律真實(shí)與之相類似的學(xué)說(shuō)之所以得到多數(shù)學(xué)者、法官的認(rèn)同，得以在我國(guó)取代客觀真實(shí)而成為主流學(xué)說(shuō)，主要是由于它們是從訴訟的實(shí)際出發(fā)的，是一種現(xiàn)實(shí)主義的真實(shí)說(shuō)。［2］

在民事訴訟中，為了保持當(dāng)事人雙方力量適度的平衡和國(guó)家權(quán)力在民事訴訟中的相對(duì)中立，外來(lái)的附加力量盡量少一些總比多一些好。［3］除了法院對(duì)依法應(yīng)當(dāng)由其調(diào)查收集的證據(jù)未調(diào)查收集時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)這類證據(jù)調(diào)查取證外，民事行政申訴案件的監(jiān)督更多地依賴當(dāng)事人提供的證據(jù)。而通過(guò)民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度，由案件承辦人向申訴人告知講解法律事實(shí)與客觀事實(shí)之間存在的差異，能夠調(diào)動(dòng)申訴人的積極性，使其更加注重證據(jù)的收集和保存，更加懂得規(guī)則之治的真正內(nèi)涵，從而能夠提高其證據(jù)意識(shí)和法律意識(shí)。

三是民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度還有助于及時(shí)了解申訴人性格特點(diǎn)，便于做好申訴案件的提前預(yù)警工作。

民行檢察預(yù)警是民行檢察部門根據(jù)申訴案件的當(dāng)事人對(duì)案件處理結(jié)果的異常反應(yīng)設(shè)定的一種制度。及時(shí)預(yù)警能實(shí)現(xiàn)妥善處理突發(fā)事件以期達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的目的。通過(guò)民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度，案件承辦人初步了解當(dāng)事人的性格特點(diǎn)及其情緒等方面的變化，對(duì)于可能引發(fā)上訪的申訴案件提前預(yù)警，并對(duì)預(yù)警案件傾注更多的精力，更加耐心傾聽(tīng)當(dāng)事人訴求，就案件認(rèn)定事實(shí)和適用的法律給予詳盡地的解答，盡量平息當(dāng)事人過(guò)激情緒，消除當(dāng)事人對(duì)立態(tài)度。這種使得申訴案件預(yù)警前移的制度有助于從源頭上做好工作。

二、民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)的制作

民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度主要是通過(guò)書(shū)面告知申訴人的方式予以實(shí)現(xiàn)。由此應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法以及人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則等規(guī)定，專門制作一式兩聯(lián)的《民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)》以提示申訴人在申訴過(guò)程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)。具體內(nèi)容筆者以為主要可包括以下方面：申訴人向人民檢察院申請(qǐng)抗訴，不影響人民法院對(duì)生效判決或裁定的執(zhí)行；申訴人提出的申訴并不一定都符合立案的條件，存在不予立案的可能；符合立案條件的民事行政申訴案件，在進(jìn)行必要的審查和調(diào)查后，不一定都能抗訴。人民檢察院抗訴是依法啟動(dòng)再審程序，審判權(quán)由人民法院依法行使，進(jìn)入抗訴程序不必然導(dǎo)致改判；申訴人向人民檢察院申請(qǐng)抗訴并經(jīng)人民檢察院受理審查結(jié)案以后，申訴人又向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛绯^(guò)申請(qǐng)?jiān)賹彽膬赡攴ǘㄆ谙薜?，其法律后果由?dāng)事人自行承擔(dān)；人民檢察院依法對(duì)人民法院的民事審判和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，其抗訴范圍不僅僅限于當(dāng)事人申訴的范疇，抗訴結(jié)果不一定有利于申訴人；法律規(guī)定對(duì)人民法院生效判決、裁定，由上一級(jí)人民檢察院抗訴，因此申訴案件可能要經(jīng)兩級(jí)人民檢察院審查（有些案件要經(jīng)三級(jí)人民檢察院審查）后提出抗訴，當(dāng)事人對(duì)案件的申訴、審查、抗訴、進(jìn)入再審這一過(guò)程的較長(zhǎng)周期應(yīng)有明確認(rèn)知；案件的客觀事實(shí)與法律事實(shí)之間存有差異，縮小這一差異依賴于案件中合法證據(jù)的多寡等等。

三、民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)的送達(dá)

送達(dá)是民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度中的重要組成部分，送達(dá)的有效性直接制約和影響著申訴案件的質(zhì)量和效率，因而對(duì)民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)的送達(dá)主體和送達(dá)方式應(yīng)予明確。

首先，風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)的送達(dá)主體即從事具體送達(dá)行為的應(yīng)是承辦該案件的檢察人員，不應(yīng)由其他人替代。制作、送達(dá)“民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)”的目的在于向申訴人傳達(dá)申訴風(fēng)險(xiǎn)，使不符合抗訴條件的申訴案件更好地息訴，并初步了解申訴人的性格特點(diǎn)。而要真正實(shí)現(xiàn)這些目的，案件承辦人就必須“事必親躬”以保證風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)的依法送達(dá)，這是落實(shí)民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度的關(guān)鍵所在。

其次，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)應(yīng)采取及時(shí)直接送達(dá)的方式。作為申訴案件的提起者，申訴人大多是主動(dòng)找到檢察院的，所以對(duì)申訴人的送達(dá)一般不存在障礙。民事行政申訴案件應(yīng)在受理之后的三日內(nèi)，對(duì)當(dāng)事人給予充分的告知和闡釋，以使其知曉送達(dá)文書(shū)的內(nèi)容和申訴存在的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為了進(jìn)一步宣揚(yáng)法治，調(diào)動(dòng)申訴人的積極性使其更加注重證據(jù)的收集和保存，提高其證據(jù)意識(shí)和法律意識(shí)，應(yīng)該由承辦人直接當(dāng)面送達(dá)風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)，而不宜以電話通知、托人轉(zhuǎn)告轉(zhuǎn)交或者郵寄送達(dá)取代直接送達(dá)。此外，對(duì)于民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)送達(dá)回證或者反饋情況應(yīng)收入卷宗。

總之，通過(guò)構(gòu)建民事行政案件申訴風(fēng)險(xiǎn)告知制度，能夠保證民事行政案件申訴人的知情權(quán)，使其對(duì)民事行政檢察監(jiān)督職能有個(gè)全面客觀地認(rèn)識(shí)，有助于檢察機(jī)關(guān)做好民事行政檢察工作。

注釋：

［1］張立：《直轄市民行檢察：三大難點(diǎn)如何破解》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2009年7月15日第8版。

［2］李浩：“論法律中的事實(shí)——以民事訴訟為例”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第3期。

［3］田平安、李浩等：“中國(guó)民事檢察監(jiān)督制度的改革與完善”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第1期。

*北京市海淀區(qū)人民檢察院［100089］