崔靜

（貴州大學法學院，貴州貴陽550025）

一、問題的提出

城市化是現代產業(yè)革命的客觀產物，是人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程。由于城市化，使資源、產業(yè)、信息、政策等各種要素在新的環(huán)境下重新優(yōu)化整合、充分發(fā)揮效能，從而大大加快社會生產力的發(fā)展，推動社會的進步。城市化進程的加快和城鄉(xiāng)二元對立結構的逐步消解對中國社會生活的諸多方面帶來了深遠影響，最直接的影響表現在對土地需求的急劇增長，與此相關，城市房屋拆遷的問題凸顯出來。城市房屋拆遷是城市化進程的必然。然而，拆遷過程有國家權力的介入，就演化成為公法行為，如果公權的行使和私利保護之間的關系處理不好，將會嚴重影響城市化的進程和公民權利的保護。另外，城市房屋拆遷是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多利益主體，更涉及公共利益和私人利益的平衡。因此，行政機關在城市拆遷的過程中到底充當了一個什么角色，是公共利益的堅強捍衛(wèi)者，還是強勢拆遷的強制執(zhí)行者。違法拆遷頻頻引發(fā)的群體性事件直接影響和諧社會的建設。類似事件的發(fā)生不得不引發(fā)我們的思考，我國的城市拆遷制度在依法行政的道路上是否出現了偏差。如何把城市房屋拆遷行為納入了法治軌道，應如何完善被拆遷人的權益保護機制？本文力圖通過對上述問題進行全面分析和深入論證，從依法行政的角度進行城市房屋拆遷制度改革和創(chuàng)新研究，規(guī)范拆遷行為，保護被拆遷人的權益。

二、依法行政與城市拆遷中政府的角色定位

城市房屋拆遷主要涉及三方主體，即:拆遷申請人、被拆遷人和政府有關部門。目前,在城市房屋拆遷領域基本采取行政主導拆遷模式，被拆遷人的意愿難以體現，大多只能被動接受政府作出的拆遷決定并配合拆遷實施，行政權力對于被拆遷人而言具有單方意志性。一方面，多數國家都將拆遷作了公益拆遷和非公益拆遷的分類。前者以公益為拆遷的基本出發(fā)點，具有公權力介入的前提，可以說是一種帶有不平等性的強制行為;對于后者，也稱商業(yè)性拆遷，是賣方自由處分土地使用權和房屋所有權的個人行為，屬民事行為的范疇。但我國在制度構建中并未對兩種不同性質的拆遷加以區(qū)別對待，而始終將拆遷屬性一律歸為行政行為。全過程都以政府的行政強制力為依托，帶有濃厚的行政管理色彩。最為關鍵的是，拆遷是政府轉讓土地的必然延伸。實際上不管被拆遷人是否愿意，被拆幾乎成定局。被拆遷人在拆遷過程中喪失話語權。另一方面，拆遷的各方主體，拆遷人是作為行政機關代理人身份出現。本質上講，不平等的、以行政權為主導的法律關系是行政法律關系。它將商業(yè)性拆遷的民事行為也演變成了一種強制指令。同時，我國為城市建設改造進行的大部分拆遷并非總是出于公益目的。各國通行作法是對商業(yè)目的的拆遷予以嚴格限制，禁止用國家征收之類的行政干預手段實現市場規(guī)則下商業(yè)目的的拆遷。反觀我國情形，最通常的做法是地方政府通過公權力的強制性從房屋產權所有者手中廉價甚至無償取得土地使用權，再出讓給開發(fā)商進行開發(fā)。利益在出讓的過程中就能顯現，某些政府為了地方經濟增長或出于“政績工程”，以市場價格出讓給開發(fā)商，巨大的利潤空間歸屬政府;而政府如果以低于市場的價格出讓給開發(fā)商，巨大的差價就落到了開發(fā)商手中。這兩種做法都嚴重背離了公共利益的本質，最終的結果是被拆遷人只能得到微薄的補償，而開發(fā)商和尋租者從中獲取暴利。即便是公共基礎設施建設等公共利益所為的拆遷，也大量存在程序不合法或補償過低等現象。然而，權力來源于權利，權力應以權利為界限。由此，現代政府在城市房屋拆遷工作中的準確定位應該是也必然是法治政府、有限政府、服務政府。既是城市的管理者，也是被拆遷人權益的捍衛(wèi)者。要求政府工作人員增強角色意識和程序意識；端正位置，應通過民事協商途徑解決的問題堅決不插手，政府有關職能部門做好宏觀管理工作就履行了自己的職責，不需越俎代庖深入太多的微觀事務。只有淡出利益，才能保證公平的真正實現。

三、阻礙城市拆遷依法行政的主要因素

1.拆遷行為依據的混亂

法律規(guī)范的混亂導致對城市拆遷行為規(guī)制乏力。目前，我國從中央到地方已有一套拆遷法律規(guī)范體系，問題在于法律法規(guī)內部就存在著矛盾，而且實際的拆遷行為也或明或暗與施行的法律相悖，無法良好體現我們追求的依法行政。在諸多規(guī)范中，由國務院制訂的行政法規(guī)是拆遷法最重要部分。作為行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理條例》成為目前拆遷行為最高層次的規(guī)范性依據，但該條例較為原則，難以統(tǒng)一全國各地的拆遷活動，尤其是拆遷補償安置標準，更是由地方政府甚至縣級政府所制定的規(guī)范性文件為依據，增加了適用法律的難度。其他法規(guī)則主要包括國務院制訂的《城市私有房屋管理條例》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產經營管理條例》等行政法規(guī)，他們都含有調整拆遷行為法律關系的規(guī)范。此外，部門規(guī)章也是拆遷法的組成部分。近些年建設部所發(fā)布的規(guī)章，對加強拆遷管理發(fā)揮了較大的實際作用。地方性的政策和規(guī)章制度以及司法解釋也在指導著實際的拆遷工作。上述這些龐雜的規(guī)范并非結構嚴謹、層次清晰的拆遷法體系。事實上，從文本規(guī)定上看，它是一套內部不協調、較零散的規(guī)則，凸顯了國家立法與社會發(fā)展需求之間的矛盾。最終，這些規(guī)則必定無法順利推行，實際的制度安排只能是各主體利益博弈的結果。

2.行政權力的異化

政府職責和角色界定不清，拆遷管理不到位，行政拆遷行為的隨意性大，而且缺乏有效的監(jiān)督機制。長期以來，為城市改造和建設而進行的拆遷，都是政府行為，政府成為直接的受益者，拆遷中自然談不上任何公平交易，且拆遷行為缺乏理性。對于何為“公益”，如何為才有利于城市發(fā)展，政府決不是唯一的“智者”，必須有公開參與的制度性保證，由當事各方嚴格地按照公正的規(guī)則進行協商討價還價，而政府需擺正自己的位置，僅作公正的裁判，對利益沖突作出不偏不倚的裁決，方能使城市房屋拆遷走上法治軌道。

3.司法權的弱化

大行政、小司法是我國權力設置的特點。行政權力在城市拆遷中缺乏其他權力的監(jiān)督。出現該為時不為，不應為時濫為或錯為的情況。由于制度設計缺陷，司法機關在處理城市房屋拆遷案件時難有作為。被拆遷人司法救濟途徑不暢通。根據《條例》規(guī)定:“被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制執(zhí)行?！庇纱藙儕Z了被拆遷人享有的司法救濟途經。正是由于司法救濟權的缺失，被拆遷戶權利受損后，要么沉默，要么上訪，甚至演變出暴力抗爭的悲劇就不足為怪了。

四、對策建議

1.建立房屋拆遷的市場化運作機制

強化政府的服務意識，規(guī)范拆遷行為，必須嚴格區(qū)分“公益目的拆遷”與“非公益目的拆遷”。兩類性質不同的拆遷所追求的根本的目不同，因此決不能像現行機制一樣適用單一模式、程序。在拆遷的法律依據中應該明確政府介入拆遷只限于“公共利益”的需要，如非為了社會大眾的利益，政府不能充當拆遷命令的發(fā)布者，改變目前政府定位模糊而在權力觸角深入拆遷各環(huán)節(jié)的狀況。必須按照公正、透明的方式，對城市建設拆遷項目推行房屋拆遷招、投標制度，從而確定建設拆遷項目的拆遷單位、評估單位和房屋拆除單位。在所有的建設項目進行拆遷評估時，必須保證被拆遷代表參與選擇拆遷評估單位，并保證其整個過程的監(jiān)督權。另外，拆遷評估應在政府房屋評估基準價的基礎上，結合各方面等因素來確定拆遷補償，并且政府要定期結合房地產市場變動重新評估并制定區(qū)位房屋評估基準價?？傊?，引入市場化操作機制是解決拆遷矛盾的重要環(huán)節(jié)。

2.構建城市房屋拆遷程序

在程序方面,必須在房屋拆遷實施前就允許該區(qū)域被拆遷居民的廣泛參與。并對是否因公益的需要而收回土地使用權的真實性進行翔實科學的論證。政府只有在保證公民知情和參與并進行合理性、可行性論證后依法收回建設用地使用權,啟動城市拆遷的進程,才是正當拆遷程序，進而使拆遷行為獲得合理性基礎?；诖耍ㄗh將聽取利害關系人的陳述作為拆遷決定的必經環(huán)節(jié)，未聽取意見而作出的拆遷決定應當歸于無效，這就賦予被拆遷相對人抵抗強勢的權利，獲取維護權利的前饋救濟手段。同時設計合理、公平的聽證制度，讓被拆遷人獲得重大拆遷行為的聽證請求權，對于拆遷這種嚴重影響被拆遷人基本利益的行為是尤為必要的程序性權利。

3.健全城市房屋拆遷補償的合理標準

在非公益拆遷中，要讓市場成為補償標準確定的主導。西方很多國家都建立了比較完善的市場補償體系，由于征地造成的當事人損失能以市場標準獲得充分補償。政府完全退出市場起主導作用的領域，讓位于雙方當事人自主協商的市場化方式。我國在這方面的改革是勢在必行。即由拆遷人和被拆遷人在初步評估的基礎上自由充分協商以確定最終的拆遷補償金額。政府在整個過程中只需對雙方有無違法違規(guī)行為進行監(jiān)督，不能也無需直接介入。此外，在補償范圍上，為了公平合理的補償被拆遷人，既要考慮房屋的現有價值，又要一定程度的考慮房屋的區(qū)位要素和預期的潛在價值。因此，除彌補實際損失之外，對再購房差價進行補貼也是保障私權利的重要手段。

4.充分發(fā)揮司法監(jiān)督的功能

行政裁決對公民人身及財產糾紛的處理不是終局性的，司法最終裁決是世界各國的通例。如英國就成立了專門解決拆遷糾紛的法庭，保證了當事人的訴權。因此，在拆遷領域要賦予公民司法救濟權，以實現對行政權力行使的不當、越位進行有效的司法監(jiān)督。構筑被拆遷人權益保障的最后一道防線。同時，應當強化司法機關實施強制拆遷的功能，嚴格限制行政強制拆遷的范圍，使行政機關在拆遷過程中劃定明確的權力界限。強化司法權在拆遷過程中保障公民權益的作用。

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