文◎陳 蘭杜淑芳

檢察委員會理論研究征文

基層檢委會工作實證分析
——對檢察委員會若干問題的調(diào)查與思考

文◎陳 蘭*杜淑芳*

檢察委員會（以下簡稱檢委會）是檢察機關業(yè)務工作的權威議事和決策機構，在檢察長的主持下討論決定檢察機關辦理的重大案件和檢察工作中的重大事項，是檢察機關的最高決策機構。目前，由于檢委會現(xiàn)有的相關規(guī)定仍然在一定程度上存在原則、籠統(tǒng)的問題，基層院又普遍存在操作不規(guī)范、履職不全面，嚴重制約了基層檢委會職能作用的發(fā)揮。下面，筆者將以太原市兩級檢委會的工作情況為實證，分析基層檢委會工作存在的一些共性問題及成因，并就如何進一步加強和改進基層檢委會工作，全面履行檢委會職能提出一些對策思考，以供商討。

一、基層檢委會工作的調(diào)查及對策思考

（一）近年來職能作用發(fā)揮的基本情況

2007年至2009年三年中，太原市兩級檢察機關共召開檢委會568次，討論各類案件及事項共計1176件（07年325件，08年416件，09年435件），其中討論各類案件1088件，討論重大事項88項，討論案件比例數(shù)為92.5%，事項比例數(shù)為7.5%。討論的1088件案件中，討論審查起訴案件731件次，占討論案件總量的67.2%；討論審查批捕案件171件次，占討論案件總量的15.7%；討論抗訴類案件56件次，占討論案件總量的5.1%；討論控申部門辦理案件13件次，占討論案件總量的1.2%；討論其他案件114件，占討論案件總量的10.4%。討論的88件事項中，審議工作報告類事項17件，占討論事項的19.3%；審議規(guī)范性文件24件，占討論事項的27.3%；審議39件，占討論事項的44.3%。分析以上數(shù)據(jù)，主要有以下特點：一是近三年來提請檢委會討論的案件數(shù)呈逐年上升趨勢，主要是近幾年來偵查監(jiān)督部門和公訴部門受理案件數(shù)逐年上升為提請檢委會研究案件增加了基數(shù)。二是提請檢委會討論的案件以公訴部門案件居多。三是上檢委會的案件程序性提請比較高，真正疑難、復雜案件較少。從檢委會記錄來看，不起訴、刑事抗訴等程序性提請案件比重較高，而上述幾類案件根據(jù)檢委會議事規(guī)則規(guī)定，必須經(jīng)檢委會研究，通常不存在太大爭議，檢委會議事過程中，因而檢察長不同意多數(shù)委員意見的情況幾乎不存在。

（二）近年來檢委會制度建設的基本情況

近年來，太原市院一直在不斷加強檢委會的規(guī)范化建設。我們的具體做法是：第一，進一步修改和完善了《檢委會議事規(guī)則》、《檢委辦工作細則》，印發(fā)了規(guī)范的文書格式，嚴格執(zhí)行。對擬提交檢委會討論的案件必須填寫《提請檢察委員會討論案件登記表》，由承辦人及提起部門提出處理意見，部門負責人、主管檢察長審查以后，提交檢委辦，經(jīng)初審后上報檢察長決定是否上會討論。同時由承辦人制作提供審查報告，將關鍵證據(jù)及主要事實和決議問題、焦點寫明，便于委員充分了解案情。會后，要求辦案部門在五日內(nèi)填寫執(zhí)行反饋表報檢委辦。第二，建立并規(guī)范了檢委會的學習制度。檢委辦全力協(xié)助檢委會制定學習計劃，一方面我們及時購置有關法律書籍，或匯編成學習資料，上傳到局域網(wǎng)上供大家自學。另一方面集中起來學習，每年都要組織檢委會委員學習新的法律、法規(guī)、上級檢察機關的檢察業(yè)務、管理等規(guī)范性文件。第三，抓好會議組織，保證檢委會決策民主、科學、依法。一是會前及時向主持會議的檢察長報告能夠出席會議的人員情況；二是會中認真記錄，會后認真整理檢委會原始記錄，形成正式的會議紀要。三是嚴格列會人員的紀律要求。第四，對重大業(yè)務工作開展調(diào)研，提出了修改意見和建議。近年來，提請檢委會研究通過了《太原市檢察機關辦案流程監(jiān)督管理制度》、《太原市人民檢察院捕訴答疑工作規(guī)定（試行）》等多項制度。第五，加強案例研究，對上檢委會的重大、疑難、復雜案件進行了分析，對其中有爭議的法律適用問題及時進行請示。

（三）基層檢委會工作中存在的主要問題

從檢委會的機構設置和呈現(xiàn)的工作特點來看，我們發(fā)現(xiàn)基層檢委會工作主要存在以下問題：

第一，機構不規(guī)范。高檢院2008年2月2日新頒布的《檢委會組織條例（修訂）》第16條規(guī)定：“各級人民檢察院應當設立檢察委員會辦事機構或者配備專職人員負責檢察委員會日常工作?！边@說明，檢委會工作有兩種形式：一是單獨設立檢委會辦事機構；二是設立檢委會專職秘書。而事實上，目前基層檢委會負責日常工作的形式有單獨編制、單獨設辦事機構的；有研究室下設辦事機構的；有與研究室合并，代行辦事職能的；也有不設機構由檢委會專職人員負責的。

第二，議案不議事。檢委會除討論本院提請的重大疑難案件外，還討論檢察業(yè)務工作中的重大事項，如檢察業(yè)務方面規(guī)章制度的建立、修改、廢止，討論檢查、總結業(yè)務工作和執(zhí)法情況、討論如何貫徹上級檢察機關的規(guī)定、指示、措施和交辦事項以及人大的決議、命令等。但在在司法實踐中，部分基層檢察院沒有準確把握檢委會的職能和作用，單純把檢委會的職能定位在對重大、疑難案件的處理上，而把本應由檢委會研究決定的一些重大事項拿到黨組會、院務會上去討論解決。使檢委會基本上成了“案件研究會”，只討論決定具體案件，忽視了討論和研究執(zhí)行法律過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，弱化或忽略了檢委會的政策、法律研究指導和對檢察業(yè)務的領導決策職能。

第三，議案不知案?！稒z察委員會組織條例》第9條規(guī)定：“檢察委員會實行例會制，定期開會。有特殊情況時，可以提前或者推遲召開。”一些基層院檢委會沒有形成例會制度，當辦案部門有案件需提請檢委會研究時，只要經(jīng)檢察長同意就隨時決定召開檢委會，這就不可避免地導致一些不了解情況或對情況不了解的委員對所討論的問題發(fā)表不出深層次的見解。而且，因為只通過會上聽取承辦人的匯報來了解案情，往往會受到承辦人傾向性意見的誤導，致使不能全面把握案情，很難糾正承辦人的錯誤，有可能導致檢委會決策的失誤。

第四，議案范圍還待更明確。按照《檢察委員會組織條例》第4條的規(guī)定，提交檢委會審議、決定的案件應是重大、疑難、復雜案件。但何為重大、疑難、復雜案件缺乏明確的范圍和具體標準。在實際工作中，又實行了錯案責任追究和賠償制度，許多辦案人怕承擔責任，存在為推卸責任，將本不該提交討論的案件也提交檢委會討論。這一方面導致檢委會工作量的增加，另一方面也使檢委會無形中成為推卸責任、轉移矛盾的一種手段。

（四）對策思考

第一，科學設置檢委會辦事機構。雖然基層檢察院設置的檢委會辦事機構基本維持了檢委會如會議準備、會議記錄、會議決定傳達等日常事務性工作的運行，但并不能適應當前檢察工作發(fā)展的需要，也不能保障檢委會職能的全面履行，必須實現(xiàn)其從單一的日常服務到全方位管理的職能轉變，使其在檢察業(yè)務管理、規(guī)范化建設、政策研究中發(fā)揮更為重要的作用。因此，在基層院可以從編制上明確研究室下設立獨立的檢委辦，作為檢委會的日常辦事機構，配備專職人員承擔工作。

第二，要理順檢委會與黨組會、院務會的關系，分清檢委會、黨組會、院務會的工作范圍。在實踐中，檢委會是對檢察工作中重大問題和重大案件進行決策的機構；黨組會體現(xiàn)黨對檢察工作的領導，保證檢察機關貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，主要負責隊伍建設、政治教育、思想工作；院務會的工作范圍主要是院內(nèi)行政管理和后勤保障?；鶎釉簯斪⒅貦嘭熋鞔_清晰，由檢委辦、政工部門、辦公室分別處理檢委會、黨組、行政三方面日常工作，從而更有利于加強和改進檢察業(yè)務、黨務、院務工作，提高辦事能力和效率。

第三，要加強基層檢委會討論決定“重大問題”的議事職能。在討論決定“重大問題”的議事范圍上，除討論決定貫徹執(zhí)行國家法律方面的重大事項外，也要討論決定貫徹執(zhí)行本級人民代表大會及其常委會決議的重大問題和上級院的工作方針、思路，還要注意總結檢察工作經(jīng)驗，及時研究新情況、新問題。

第四，建議由高檢院在調(diào)查研究的基礎上，明確檢委會討論重大事項及案件的議事范圍，便于基層實踐操作。

二、檢察委員會專職委員工作的調(diào)查及對策思考

（一）檢委會專職委員的設定

檢委會專職委員，是指除檢委會委員職務外，沒有擔任其他行政職務，既非院領導，也非辦案部門負責人的優(yōu)秀檢察官；其主要職責是對提請檢委會審議的案件和規(guī)范性文件進行初審，并提出參考性審查意見，同時及時總結和研究檢察業(yè)務工作中的經(jīng)驗和不足，為檢察長和檢委會提供決策意見，當好參謀。1999年6月，最高檢首次提出了檢察委員會專職委員的設定、目的和條件。2006年，中央11號文件精神對檢委會專職委員在檢察機關的設置、待遇作出規(guī)定：“加強人民法院審判委員會和人民檢察院檢察委員會建設，根據(jù)工作需要，可以設置專職委員兩名左右，按照同級黨政部門副職規(guī)格和條件，從具備良好政治業(yè)務素質、符合任職條件的法官、檢察官中產(chǎn)生?！钡蛯嵺`中的情況來看，其實際效果與設立該制度的目的相去甚遠，很多專職委員并未能發(fā)揮應有的作用。目前，太原市兩級檢察院，除市院外，11個基層院中只有2個院配備了檢委會專職委員。但在這兩院中，檢委會專職委員均不分管或負責檢委辦工作。

（二）存在的問題

一是專職委員的定位不明確，職責設定較為混亂；二是專職委員專職不專，經(jīng)常兼任二級機構負責人或業(yè)務部門檢察員，履職保障不到位。三是專職委員不專業(yè)。一些基層院設定的專職委員并不具體從事檢委會的工作。有些基層院的專職委員屬于院領導，直管業(yè)務工作或其他工作。四是對于專職委員如何管理，沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。

（三）對策思考

一是明確檢委會專職委員的性質和功能規(guī)范，加強檢委會專職委員的職責，專職委員具有法律地位的特殊性、權力來源的依附性、工作對象的專一性、工作性質的服務性以及業(yè)務意見的權威性等特征；二是明確專職委員與檢委會辦事機構和其他委員之間的關系。在表決程序上，專職委員和一般委員享有平等的表決權，但根據(jù)《最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》的規(guī)定，專職委員應當首先發(fā)表自己的意見。根據(jù)設置專職委員的初衷，專職委員還應當詳細闡明具體理由及法律依據(jù)；三是挑選專職人員要按條件精挑細選，并要保證專人專職。

三、檢察委員會辦事機構工作的調(diào)查及對策思考

（一）辦事機構情況

目前，太原市院及11個基層院基本都設立了檢委辦，一般下設在研究室，只有1個區(qū)院進行了單設。基層院雖然設立了檢委辦，但人員基本上都是由一人兼職，有的由辦公室主任兼任、有的由政治部主任兼任、有的由紀檢組長兼任，大多數(shù)由研究室一名人員兼任。

（二）存在問題

一是辦事機構的工作開展配員不足，基層院普遍由研究室人員兼任，一人承擔著調(diào)研、檢委辦等多項工作，要花大量精力和時間集中在組織調(diào)查研究、文章寫作和其他服務性工作之上，與業(yè)務工作的交道打的不多，其主業(yè)在于會務而不在業(yè)務研究，檢委辦工作主要體現(xiàn)在會議記錄和會議通知等會務工作上。二是由于工作繁忙，檢委辦工作人員對于政策法規(guī)特別是司法解釋等業(yè)務資料很少收集、積累，知識儲備明顯不足，很難接受業(yè)務部門的咨詢，對提請檢委會審議的案件或事項無法起到參謀和助手的過濾作用，更不能起到會前的程序性和實體性的審查職能。

（三）對策思考

一是應當明確檢委辦不論其是否下設在研究室，都是一獨立機構，應當配備專職人員工作。這樣才能突出檢委辦參謀協(xié)調(diào)作用。二是應為檢委辦配備素質高、業(yè)務能力強的人員，這樣才能真正起到為檢委會決策服務、切實當好檢委會參謀助手。

四、檢委會會前審查程序的調(diào)查及對策思考

（一）基本情況

為規(guī)范檢察業(yè)務工作，太原市院制定了《太原市檢察機關辦案流程監(jiān)督管理制度》，其間對提請檢委會審議的議題及會前審批程序，均作出了明確具體的規(guī)定。首先，提請部門對應當提交檢察委員會討論決定的事項、案件，經(jīng)其部務會研究，及時報告分管檢察長，由分管檢察長審查后，報檢察長決定是否提交檢察委員會決定。經(jīng)檢察長同意后，部門認真按要求撰寫“提請檢察委員會討論的詳細報告”，并填制“提請檢察委員會討論案件（事項）登記表”，逐級審批，承辦人要對所列的事實、證據(jù)負責。其次，承辦人對檢察長同意決定提交檢察委員會研究決定的事項、案件，提請部門將審查報告三份及有關卷宗、材料送交院檢委辦，進行受理登記后，責成專人審查，撰寫出檢委辦人員審查報告，提交檢委辦討論，形成檢委辦審查意見。第三，檢委辦在規(guī)定時間審查完提請案件和事項后，由檢委辦主任報請檢察長確定會議的具體時間，并由檢委辦及時通知各委員。同時，檢委辦還設定秘書或責成專人，承擔會議記錄、起草會議紀要、填寫會議決定及歸檔工作，對檢委會討論決定事項進行督查、督辦，提請部門應在規(guī)定期限內(nèi)執(zhí)行，并填寫執(zhí)行情況反饋表送檢委辦備案登記，每季度形成《檢委會討論案件執(zhí)行情況報告》，定期向檢委會和檢察長報告執(zhí)行情況。

（二）存在的問題

基層院在會前審查程序上存在的主要問題是對上會案件的會前程序性和實體性的審查職能無法發(fā)揮，原因在于人員配備不夠，往往一人兼數(shù)職，需要處理很多日常性事務；有的甚至同時負責辦公室信息的撰寫、人民監(jiān)督員工作、調(diào)研工作、檢委會、黨組會等會議的記錄工作、領導材料的撰寫工作以及其他領導交代的工作等多項工作。這樣導致檢委辦工作人員沒有精力對上會討論的事項及案件進行真正的審查，無法真正發(fā)揮參謀助手的作用。其次是在提請檢委會審議議題的范圍上，存在何種案件、何種議題可以提交檢察委員會討論決定的沒有很明確的規(guī)定，程序審查還是實體審查也無章可循，需要規(guī)范。

（三）對策思考

一是配備專門的人員負責會前審查。二是需要對提交檢察委員會討論決定的案件、議題作出更加具體明確的規(guī)定。

*山西省太原市人民檢察院研究室［030024］