閆飛飛

(東北林業(yè)大學(xué),長(zhǎng)春 130012)

協(xié)商民主視域下的政策議程設(shè)定

閆飛飛

(東北林業(yè)大學(xué),長(zhǎng)春 130012)

公共政策;議程設(shè)定;協(xié)商民主

公共問題是公共政策存在的邏輯起點(diǎn),而公共政策的議程設(shè)定則是公共政策的邏輯起點(diǎn)。公共問題只有首先進(jìn)入決策者的政策議程中,才有得到解決的可能。在現(xiàn)在中國(guó)的體制下,阻礙社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的因素主要有以下幾個(gè)方面:政府主導(dǎo)型的議程設(shè)置模式、特殊利益集團(tuán)對(duì)政策議程的不公平的干預(yù)、片面追求GDP的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這些因素只能導(dǎo)致社會(huì)問題的積蓄和擴(kuò)大,不利于矛盾的解決。而作為決策形式的協(xié)商民主理論,對(duì)政策議程設(shè)定有如下啟示:強(qiáng)調(diào)公民參與的議程設(shè)定模式、公民和團(tuán)體平等的參與議程設(shè)定的能力、注重公共利益取向的公共協(xié)商能夠包容公平、效率、自由和安全等公共政策所應(yīng)有的價(jià)值和目標(biāo)取向。

公共政策,顧名思義,就是為“公共”而制定的政策。“公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)公眾意志對(duì)公共領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)公共管理,維護(hù)社會(huì)公正,確保社會(huì)公平,協(xié)調(diào)公共利益,促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的措施和手段?！盵1]公共政策的根本價(jià)值就在于解決社會(huì)公共問題。所謂公共問題,主要指的是“在現(xiàn)實(shí)中給大部分人帶來影響并且意義較大的問題,而且該問題通常很難甚至不可能通過個(gè)人行為得到解決”。[2]97公共政策的公共性要求對(duì)公共問題予以回應(yīng)和解決,具體而言則要求公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在公共政策的制定和實(shí)施過程中,注重對(duì)公民需求的積極回應(yīng)以及強(qiáng)化公民在公共政策過程中的參與水平和參與程度,以保證公共政策的公共利益價(jià)值取向。改革開放以來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了極大的發(fā)展,呈現(xiàn)出歷史上少有的持續(xù)經(jīng)濟(jì)繁榮。但是,由于社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型,在經(jīng)濟(jì)繁榮的背后,也出現(xiàn)了基于利益分配的不均衡而導(dǎo)致大量的公共問題的出現(xiàn),當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)正處于矛盾的多發(fā)期,近年來,群體性事件數(shù)量明顯增多,而且規(guī)模不斷擴(kuò)大,導(dǎo)致中國(guó)當(dāng)前面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大。公共問題的凸顯,要求政府制定公共政策加以解決;而群體事件的大量出現(xiàn),表明公民試圖通過用激化矛盾的方法來尋求矛盾的解決,這從某種側(cè)面也反映出現(xiàn)有的公共政策運(yùn)行體制存在著制度性的障礙。公共問題是公共政策存在的邏輯起點(diǎn),而公共政策的議程設(shè)定則是公共政策的邏輯起點(diǎn)。政策議程在整個(gè)公共政策制定過程中扮演著非常關(guān)鍵的角色,正如托馬斯·R·戴伊所指出的:“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為政策方案還要重要”。[3]32安德森也指出:“在制定公共政策的研究中,搞清楚為何有些問題得到解決,而有些問題卻被忽視或被壓制非常重要”。[2]113本文將從公共政策議程設(shè)定的角度嘗試分析公共政策在解決社會(huì)公共問題中的作用,并將其置于協(xié)商民主的視域下來探討協(xié)商民主理論會(huì)對(duì)政策議程的設(shè)定有何種要求和啟示。

一、中國(guó)公共政策議程設(shè)定中的阻礙因素

理想的公共政策議程設(shè)定過程是:政策議程的提出→政策議程的選擇和形成→政策的采納→政策的實(shí)施→政策的評(píng)估。其中,政策議程是公共政策的起點(diǎn),只有首先設(shè)定了公共政策議政,才有可能啟動(dòng)后續(xù)的政策問題分析、方案的備選、決策、執(zhí)行以及評(píng)估等程序。公共問題只有首先進(jìn)入決策者的政策議程中,才有得到解決的可能,反之,則根本不可能得到解決。現(xiàn)實(shí)中存在著大量的公共問題,社會(huì)公眾會(huì)要求政府采取行動(dòng)解決各種各樣的社會(huì)問題,但是最終也只有一小部分會(huì)被決策者關(guān)注,即只有那些被“政策制定者選中的或者是感到必須在特定的時(shí)間內(nèi)采取行動(dòng),至少看上去要采取行動(dòng)的訴求”[2]102才會(huì)被列入政策議程。可見,“議程設(shè)置本身就是一個(gè)甄別和過濾的過程,少數(shù)問題將通過它獲得政策上的支持,而其他議題則是被否決、控制或者遮蔽?！盵4]在現(xiàn)有的政策體制下,能夠進(jìn)入政策議程的最終決定權(quán)掌握在決策者手中。因此,利益相關(guān)者與決策權(quán)力的距離在很大程度上決定了社會(huì)問題能否進(jìn)入政策議程。如果決策者的權(quán)力不受到制度性的約束,就為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操縱和控制政策議程和決策者的權(quán)力尋租以及公權(quán)力追逐私利打開了方便之門。這樣,就會(huì)導(dǎo)致大量的隱蔽議程的存在,所謂隱蔽議程也即那些被有意忽略或遮蔽的社會(huì)問題。隱蔽議程的大量存在會(huì)積蓄大量的不滿和憤懣,這給運(yùn)行中的政治社會(huì)體制埋下定時(shí)炸彈。隱蔽議程的大量積累,會(huì)使社會(huì)危機(jī)呈現(xiàn)能量積累放大效應(yīng),即“能量積累越多,放大倍數(shù)越高”?！皣?guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,如果不能處理好這些‘能量積累型’的突發(fā)事件的話,這些事件可能會(huì)轉(zhuǎn)化為‘放大型’事件,以至于無法控制或者系統(tǒng)崩潰”。[5]5因此,在我國(guó)公共政策研究中,從源頭即政策議程的設(shè)定這一理論視角,尤其是對(duì)阻礙社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的因素進(jìn)行深層的分析,就具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義的。在現(xiàn)在體制下,阻礙社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的因素主要有以下幾個(gè)方面:

第一、改革開放以來,在政策議程設(shè)置過程中,專家、媒體、利益相關(guān)群體和公民大眾發(fā)揮了越來越明顯的影響力,這些力量共同作用提高了決策的“科學(xué)化”和“民主化”程度,但是,議程設(shè)置的最終決定權(quán)依然掌握在決策者手中,中國(guó)的議程設(shè)置模式的主流依然是政府主導(dǎo)型。王紹光曾撰文指出,當(dāng)前中國(guó)存在著六種議程設(shè)置模式,即:關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、上書模式、借力模式、外壓模式,并指出今日中國(guó)的議程設(shè)置呈現(xiàn)“‘關(guān)門模式’和‘動(dòng)員模式’逐漸式微,‘內(nèi)參模式’成為常態(tài),‘上書模式’和‘借力模式’時(shí)有所聞,‘外壓模式’頻繁出現(xiàn)”。[6]但是,由于傳統(tǒng)政治體制和公共決策體制的滯后性,中國(guó)的公共政策決策體制,依然主要是由行使公共權(quán)力的執(zhí)政黨的各組織和各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)構(gòu)成?！霸诙鄶?shù)情況下,黨的有關(guān)組織擁有政策的實(shí)質(zhì)決定權(quán)。政策問題的提出,主要不是來源于公民的政策訴求,而是來源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部的制度性信息收集系統(tǒng)”,這些都導(dǎo)致了“政策問題界定的準(zhǔn)確性差、公民參與政策選擇的渠道少、政策選擇的隨意性較大”。[7]273出現(xiàn)這些問題的根源在于,作為公民授權(quán)的公共權(quán)力組織有其自身的特殊利益,這就使得公共權(quán)力的行使和運(yùn)用有違背公民授權(quán)的初衷的危險(xiǎn)性。出現(xiàn)這種情形,是由政治權(quán)力的內(nèi)在矛盾所決定的,“政治權(quán)力的矛盾性主要表現(xiàn)在,一方面政治權(quán)力與整個(gè)社會(huì)的需要和共同利益相聯(lián)系,另一方面,它畢竟是由社會(huì)中的一部分人所直接掌握,因而與掌權(quán)者的集團(tuán)利益和個(gè)人利益相聯(lián)系。政治過程是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配過程,分配社會(huì)價(jià)值的過程就為一些人利用權(quán)力謀取私利提供了機(jī)會(huì)和條件?！盵8]按照公共選擇理論的觀點(diǎn),政府并非是超然于利益追求之上的,它同樣遵循著“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),即自利的、理性的效用最大化者。政府中的決策者會(huì)追求個(gè)人利益、組織團(tuán)體的利益和公共利益,雖然理想的民主政府下的公共權(quán)力行使者應(yīng)該首先追求公共利益,但是現(xiàn)實(shí)的邏輯是,公權(quán)力的行使者會(huì)首先追求個(gè)人利益和所在組織團(tuán)體利益的最大化,最后才會(huì)考慮公共利益。而政府作為公共政策的最終決策者和公共產(chǎn)品的最終供給者的地位,就決定了它比任何其他團(tuán)體和組織更接近公共政策議程的設(shè)定、制定和執(zhí)行,“因此在面臨比較大的尋租機(jī)會(huì)時(shí),政府通過制定一定的公共政策設(shè)立租金并攫取之,或者說,將本來應(yīng)該由公眾享有的公共利益據(jù)為己有進(jìn)行消費(fèi)”。[9]282因此為了追逐自身利益的最大化,在決定什么樣的社會(huì)問題能夠進(jìn)入政策議程上,政府會(huì)首先選擇那些與自身利益最大化相一致的方面以及能夠促進(jìn)自身利益最大化的政策議程。如果某些公共問題的解決不能給其帶來好處甚至還會(huì)損害其利益時(shí),政府就會(huì)選擇不作為或作壁上觀,甚至有意阻止社會(huì)問題進(jìn)入政策議程,導(dǎo)致社會(huì)問題積蓄,從而形成大量的隱蔽議程。中國(guó)現(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制,會(huì)鼓勵(lì)下級(jí)政府首先滿足和執(zhí)行上級(jí)的政策意愿,而政策的議程設(shè)定本身就是對(duì)社會(huì)公共問題在體制內(nèi)的公開暴露和回應(yīng),解決的好壞本身存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任,這會(huì)被看做他們工作能力和政績(jī)的反映;因此,從政績(jī)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度,各級(jí)政府決策者會(huì)選擇多一事不如少一事,與其冒著解決不好社會(huì)公共問題而承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn),不如使社會(huì)問題隱而不露,保持“天下太平”的景象,這就會(huì)鼓勵(lì)決策者壓制或阻撓社會(huì)問題的暴露和公開化,致使社會(huì)問題無法進(jìn)入政策議程。

第二、改革開放以來,伴隨著利益的分化與重組,出現(xiàn)大量的組織化的利益要求,而在此過程中也出現(xiàn)了特殊利益集團(tuán)對(duì)公共政策的不平衡的干預(yù)。改革在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,普遍提高人民生活水平的同時(shí),也是一個(gè)利益再分配的過程。由于利益主體的多元化以及利益主體意識(shí)的增強(qiáng),各利益主體必然會(huì)提出自己的政策需求,而提出政策需求的最佳策略便是基于共同利益和需求結(jié)成利益集團(tuán),向政府提出種種要求。按照多元主義的觀點(diǎn),現(xiàn)代政府的公共政策過程,在本質(zhì)上正是各利益集團(tuán)進(jìn)行利益聚合與表達(dá),通過競(jìng)爭(zhēng)和博弈,最終達(dá)成政策妥協(xié)和均衡的過程?！袄婕瘓F(tuán)在問題建構(gòu)和政策制定過程中發(fā)揮著重要作用,它們通過游說、宣傳、助選、抗議等手段,迫使政府將其問題列入政策議程,并采納有利于自己的政策建議”。[10]111利益集團(tuán)的存在及其對(duì)政策議程的影響是客觀存在的。理論上來講,只要政府在各利益集團(tuán)之間保持客觀中立的態(tài)度,利益集團(tuán)間公平的競(jìng)爭(zhēng)自然會(huì)出現(xiàn)給予相互妥協(xié)而為各方接受的公共政策。但是,由于各利益集團(tuán)擁有和可調(diào)動(dòng)的資源的多寡及其組織結(jié)構(gòu)的異同,導(dǎo)致它們對(duì)政策的影響力并不會(huì)平衡的分布,強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)必然會(huì)擁有更多接近政策議程的機(jī)會(huì)。在政策議程設(shè)定中,強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)會(huì)憑借其資源優(yōu)勢(shì),阻礙和操縱政府對(duì)某些社會(huì)問題回應(yīng),而有意對(duì)某些公共問題不予回應(yīng),致使這些公共問題被排除在政策議程之外,導(dǎo)致大量的隱蔽議程的淤積。在中國(guó),經(jīng)濟(jì)改革產(chǎn)生了眾多的既得利益者,但是,由于在改革中的行政主導(dǎo)特點(diǎn),各級(jí)政府往往和既得利益有千絲萬縷的聯(lián)系,一些官員紛紛參與現(xiàn)有既得利益集團(tuán)利益分配過程,結(jié)成利益相關(guān)者,出現(xiàn)政企同盟的亂象?！爸袊?guó)很多改革決策漸漸變成了這些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)狹小圈子中越來越神秘的討價(jià)還價(jià),公共政策的制定呈現(xiàn)出被代表少數(shù)利益集團(tuán)人的私人化的態(tài)勢(shì)”。[11]在特殊利益集團(tuán)對(duì)公共政策議程設(shè)定的不平衡參與的同時(shí),由于中國(guó)開放政治參與的進(jìn)程極為緩慢,利益表達(dá)渠道不暢,社會(huì)弱勢(shì)群體卻被排除在重要的政策議程設(shè)置之外,他們根本無法制約特殊利益集團(tuán),反而繼續(xù)被邊緣化和底層化。特殊利益集團(tuán)綁架公共政策特別是國(guó)家的發(fā)展政策后所造成的負(fù)面結(jié)果,卻是要全社會(huì)、尤其是弱勢(shì)群體去買單。利益的大頭是他們承包,而代價(jià)的大頭卻主要是普通民眾承包。“由于公眾在公共決策方面的利益訴求缺失保障,以至嚴(yán)重地破壞了公共決策的正義性和公共性,使政策淪為特殊利益集團(tuán)的斂財(cái)工具,造成社會(huì)資源分配嚴(yán)重不公,其結(jié)果可能會(huì)使社會(huì)產(chǎn)生不同程度的對(duì)立,直至走向陷入沖突泥坑而欲拔不能之境地”。[12]近年來,群體性事件的頻繁出現(xiàn)以及呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì),正是弱勢(shì)群體在利益受損而又無法通過正常參與渠道影響公共政策議程設(shè)定的情況下的必然選擇。特殊利益集團(tuán)對(duì)公共政策的綁架,不僅會(huì)損害社會(huì)弱勢(shì)群體的利益,增加社會(huì)不穩(wěn)定因素,而且也會(huì)削弱國(guó)家的自主性,降低國(guó)家能力,形成無能力的軟弱政府。一方面,這會(huì)使政府無法調(diào)動(dòng)足夠的資源追求國(guó)家建設(shè)的積極目標(biāo);另一方面,又會(huì)導(dǎo)致政府無法回應(yīng)真正的公共問題,沒有足夠的資源和能力來化解社會(huì)沖突和危機(jī)。

第三、公共政策追求的最高價(jià)值應(yīng)該是公平、效率、自由、安全等多重目標(biāo),而且中國(guó)所進(jìn)行的社會(huì)主義建設(shè)的核心價(jià)值觀應(yīng)是對(duì)公正的追求。由于改革開放以來強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,在效率優(yōu)先,兼顧公平的原則下,以追求GDP的增長(zhǎng)作為單一的政策導(dǎo)向,雖然帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)奇跡,但是卻扭曲了公共政策應(yīng)該追求的上述最高價(jià)值目標(biāo)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和追求GDP的導(dǎo)向下,“根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和吸引外國(guó)直接投資來評(píng)判地方政府政績(jī),會(huì)扭曲地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu),使其發(fā)展目標(biāo)變?yōu)槠孀非蠼?jīng)濟(jì)增長(zhǎng),忽視公共服務(wù);追求短期目標(biāo),忽視長(zhǎng)期目標(biāo)……過度保護(hù)投資者利益,忽視勞動(dòng)者利益;過分追求經(jīng)濟(jì)效益,忽視社會(huì)效益和生態(tài)效益”。[13]326單一追求GDP增長(zhǎng)的政策導(dǎo)向,認(rèn)為增長(zhǎng)過程中產(chǎn)生的問題會(huì)隨著進(jìn)一步的增長(zhǎng)而得到解決。認(rèn)為一切問題都是由于增長(zhǎng)不足而導(dǎo)致的觀念,致使大量的社會(huì)公共問題被看做是發(fā)展過程中必然的伴生物,而且會(huì)隨著增長(zhǎng)自然得到解決,就使得社會(huì)公共問題不能夠被嚴(yán)肅看待而無法進(jìn)入決策的政策議程。由于對(duì)公共政策的價(jià)值目標(biāo)的片面理解,導(dǎo)致對(duì)問題性質(zhì)界定不準(zhǔn)確,對(duì)問題的歸類失當(dāng),使得真正的社會(huì)公共問題成為了隱蔽議程。J·S·利文斯頓指出:“問題的挖掘和確認(rèn)比問題的解決更為重要,對(duì)一個(gè)決策者來說,用一個(gè)完整而優(yōu)雅的方案去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問題對(duì)其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用不完整的方案去解決一個(gè)正確的問題大的多”。[14]現(xiàn)在的中國(guó)正在承受著利氏所言的對(duì)“對(duì)問題的挖掘和確認(rèn)”不當(dāng)所帶來的代價(jià)。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們,經(jīng)濟(jì)繁榮并不會(huì)必然地或自動(dòng)地導(dǎo)致社會(huì)公平、社會(huì)公正以及社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)當(dāng)下,伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻是貧富差距的加大甚至出現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的趨勢(shì),以及社會(huì)不穩(wěn)定因素的大量增多。胡鞍鋼等人認(rèn)為“當(dāng)前中國(guó)社會(huì)形勢(shì)極其嚴(yán)峻,再次進(jìn)入社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)期,其突出表現(xiàn)為:世界上最大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;世界上最大規(guī)模的下崗洪水和失業(yè)洪水;世界上最顯著的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異;世界上基尼系數(shù)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一;世界最大范圍的生態(tài)環(huán)境破壞”。[5]4總而言之,我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)到:當(dāng)前中國(guó)真正的公共問題是社會(huì)公正的短缺,因此必須扭轉(zhuǎn)以往單純追求增長(zhǎng)的理念,“實(shí)現(xiàn)中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展需要將以往‘增長(zhǎng)優(yōu)先’的戰(zhàn)略擴(kuò)展到人和社會(huì)發(fā)展的層面”。[8]中國(guó)這種真正的社會(huì)公共問題的存在,要求黨和政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念以及公共政策導(dǎo)向;而只有轉(zhuǎn)變了執(zhí)政理念和公共政策導(dǎo)向,才能正確認(rèn)識(shí)和正視社會(huì)公共問題的存在,才不會(huì)對(duì)社會(huì)問題視而不見或?qū)ι鐣?huì)問題性質(zhì)作錯(cuò)誤界定進(jìn)而采取“圍追堵截”的方法處理,進(jìn)而才會(huì)使真正的公共問題進(jìn)入決策者的政策議程,社會(huì)公共問題才有可能得到解決。

二、作為決策形式的協(xié)商民主:對(duì)政策議程設(shè)定的啟示

協(xié)商民主的核心理念是,受決策影響的所有人(親自或通過其代表)都有權(quán)利和機(jī)會(huì)參與到?jīng)Q策制定過程中去,它要求自由而平等的公民以公共利益為取向,經(jīng)過理性的對(duì)話討論、平等交流,公開地相互陳述為彼此都能接受的理由,在遵循公共利益的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí),作出具有集體約束力和公信力的公共決策。作為一種決策形式的協(xié)商民主,戴維·米勒認(rèn)為,“當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成,其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見,這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！盵15]作為一種決策模式的協(xié)商民主與公共政策議程設(shè)定多要求的公共性和公正性是內(nèi)在地相契合的,它為公共政策議程設(shè)定的改進(jìn)和轉(zhuǎn)變提供了新的契機(jī)?！霸趨f(xié)商民主的視域下,公共政策議程的建構(gòu)是政策相關(guān)者圍繞公共利益就有關(guān)政策問題的性質(zhì)、輕重緩急、重要性、解決的可能性等進(jìn)行持續(xù)和真誠(chéng)對(duì)話的過程,是各政策相關(guān)者不斷從多樣化的歧見中通過偏好轉(zhuǎn)換來逐步達(dá)成議程共識(shí)的過程,它反對(duì)議程建構(gòu)中的金錢和權(quán)力的控制,力求避免精英的操縱和‘無政府的閑扯’”。[16]協(xié)商民主理論的這些內(nèi)涵,對(duì)于公共政策議程設(shè)定,尤其是對(duì)中國(guó)政策議程設(shè)定中的阻礙因素的破除,有如下幾點(diǎn)啟示:

第一,協(xié)商民主注重公民在公共政策制定過程中的參與作用,特別強(qiáng)調(diào)公民參與對(duì)議程的最終控制權(quán),這為突破中國(guó)以政府主導(dǎo)型為主的議程設(shè)定模式提供了動(dòng)力和出口。所謂對(duì)議程的最終控制權(quán),按照達(dá)爾的理解,是公民“必須有排他性的機(jī)會(huì),一邊決定各種事物如何置于通過民主過程加以決策的議程之中”。[17]149公民對(duì)議程的最終控制權(quán),是人民主權(quán)的最佳體現(xiàn),它意味著,在公共政策的議程設(shè)定上,公民必須有最終的發(fā)言權(quán)。應(yīng)該注意的是,對(duì)議程的最終控制并不是要求公民對(duì)每一項(xiàng)政策議程都必須親自過問,相反,它允許選民代表和政府官員較大范圍的決策代理,它允許公民總體在不放棄對(duì)議程的最終控制權(quán)的前提下,授權(quán)其他人甚至通過非民主的程序制定決策,但是這也對(duì)政府官員和代表對(duì)議程設(shè)定的負(fù)責(zé)性提出更高的要求。對(duì)議程的最終控制要求當(dāng)選代表和政府官員對(duì)其行為和政策選擇向選民提供道德上可接受的公共理由。協(xié)商民主的問責(zé)制原則不同于選舉民主所提供的專斷的問責(zé)制。協(xié)商民主提供了這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)過程,即要求代表對(duì)其行為給出理由的互動(dòng)過程,“包括官員介紹他們的提議,公民回應(yīng),官員修訂,公民再回應(yīng),和這個(gè)過程的循環(huán)往復(fù)”,[18]158以保證代表能夠向他們的選民負(fù)責(zé),這就從根本上限制和約束了政府在政策議程設(shè)定上的任意的裁量權(quán)。同時(shí),它也能夠有力地阻塞政府決策者違背公共利益以追求部門利益和私人利益的不良動(dòng)機(jī)。為了確保公民對(duì)政策議程的最終控制權(quán)得以實(shí)現(xiàn),協(xié)商民主并未完全滿足于一套僵硬的制度的自發(fā)運(yùn)行,而是強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政策過程的有效參與。它認(rèn)為在制定集體決策的整個(gè)過程中,尤其在議程設(shè)定的階段,,每個(gè)公民要有充足和平等的機(jī)會(huì)來表達(dá)他的意見。公民的有效參與要求公共政策議程設(shè)定過程的公開性,即議程的設(shè)定必須能夠使受決策影響的人能夠參與到理性的討論和對(duì)話過程之中,使公共政策議程的設(shè)定能夠真正體現(xiàn)和考慮每個(gè)參與者的觀點(diǎn)。在協(xié)商民主理論看來,“公共政策問題的界定和議程建構(gòu)必須被置于公開的討論和對(duì)話之中,任何政策相關(guān)者都有權(quán)知道與自己利益密切相關(guān)的具有約束力的政策議程是如何建構(gòu)的,建構(gòu)議程的過程和程序應(yīng)當(dāng)為公眾所知悉,以使政策相關(guān)各方能在協(xié)商和理性對(duì)話中公開自己的政策偏好和理由并批判性地審視各種政策建議?！盵16]總而言之,協(xié)商民主所要求的對(duì)議程的最終控制權(quán),能夠保證政府官員和公民代表在設(shè)定政策議程時(shí)對(duì)公民的負(fù)責(zé)性,它所要求的公民的理性和公開的討論及對(duì)話參與,能夠保證議程政策議程的公共性和可接受性,所有這些都有助于從政府主導(dǎo)型的議程設(shè)定模式向公民——政府良性互動(dòng)的模式轉(zhuǎn)變。

第二,協(xié)商民主認(rèn)為,在制定公共政策的公共協(xié)商過程中,公民有平等的政治影響力,不受到財(cái)富、資源和不平等的權(quán)力的影響,而只遵循哈貝馬斯所說的“最佳論證力量”的影響。協(xié)商民主理想強(qiáng)調(diào)受決策影響的人都應(yīng)當(dāng)參與到?jīng)Q策的論證、制定中來,使決策能體現(xiàn)每個(gè)人的“聲音”,因此就更能體現(xiàn)決策過程的平等性,而且由于每個(gè)人均參與其中也更能證明決策過程和結(jié)果的正當(dāng)性。協(xié)商民主還強(qiáng)調(diào),在協(xié)商過程中除了“更佳論證力量”之外,沒有其他權(quán)力因素的介入,它僅強(qiáng)調(diào)智識(shí)和論證的力量,認(rèn)為協(xié)商過程應(yīng)將政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力懸置起來而只是各種觀點(diǎn)和理由的碰撞和交流,最后最佳的論證將會(huì)勝出,這樣就足以保證對(duì)話者之間實(shí)質(zhì)性的平等。協(xié)商民主正確地認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)實(shí)中由于人們之間權(quán)力和資源分配的不平等性會(huì)以不同的方式對(duì)民主協(xié)商帶來負(fù)面的影響,例如在現(xiàn)實(shí)的協(xié)商中,物質(zhì)資源占優(yōu)勢(shì)的公民能夠憑借這種優(yōu)勢(shì)來影響民主程序,這就導(dǎo)致實(shí)際的政治影響力流向在現(xiàn)有分配格局中占優(yōu)勢(shì)的階層,這就違背了協(xié)商民主所要求的政治平等的觀念。按照協(xié)商民主的理念,“政治平等要求當(dāng)人們就某一問題做出最終決定時(shí),權(quán)力與資源的社會(huì)分配的非對(duì)稱性不再?zèng)Q策中發(fā)揮作用。平等的政治影響機(jī)會(huì)需要制度限制任何想利用非對(duì)稱性優(yōu)勢(shì)強(qiáng)迫其他參與者的行為”。[19]224所以,協(xié)商民主才要求協(xié)商過程將政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力懸置起來,要求符合哈貝馬斯所稱的“理想的話語(yǔ)環(huán)境”,在其中人們的協(xié)商只會(huì)受到最佳論證力量的影響和引導(dǎo)。它的目的是要發(fā)展出一種公共的對(duì)話模式,用以消解現(xiàn)存的各種權(quán)力關(guān)系。協(xié)商民主的這種政治平等原則體現(xiàn)在政策議程的設(shè)定上則是,任何個(gè)人和團(tuán)體都應(yīng)該有平等地將其關(guān)注的問題轉(zhuǎn)化為政策議程的機(jī)會(huì)和能力,任何特殊利益集團(tuán)都不能憑借其掌握的資源和權(quán)力的優(yōu)勢(shì)而對(duì)政策議程設(shè)定過程中的公共協(xié)商產(chǎn)生不平衡的影響。由此,協(xié)商民主對(duì)公共政策的正當(dāng)性提出了更高的要求。眾所周知,當(dāng)某些個(gè)人或團(tuán)體的利益沒有最終反映在公共政策中時(shí),民主社會(huì)所要求的政治平等原則同樣已經(jīng)被違反了,同樣地,更應(yīng)該關(guān)注的是作為公共政策入口的政策議程設(shè)定,當(dāng)個(gè)人或團(tuán)體因缺少能力和機(jī)會(huì)將其要求轉(zhuǎn)化為政策議程時(shí),政治平等的原則就已經(jīng)被違背了。協(xié)商民主認(rèn)為,“民主協(xié)商不是既得利益集團(tuán)“俘獲”政府的共謀,也不是政府為自己已有的決策提供理由而召集舉行的所謂“論證”會(huì)議,而是各利益團(tuán)體就某些公共事務(wù)充分表達(dá)各自利益和意見,通過討論協(xié)商最終產(chǎn)生公共政策”。[20]協(xié)商民主的政治平等原則,要求在政治議程設(shè)定的過程中,要公開透明,以保證個(gè)人或團(tuán)體都有機(jī)會(huì)參與到政策議程設(shè)定的協(xié)商和討論中;而對(duì)政策議程設(shè)定的公共討論、公開的相互給出理由的論辯過程,會(huì)迫使參與者在參與協(xié)商的過程中必須采取一種能夠?yàn)槠渌麉⑴c者可能接受的方式展開辯論,而不能直接訴諸“這對(duì)我是有利的”這樣的表述,必須訴諸能為大家所接受的公共利益或相互認(rèn)可的道德原則來提出論點(diǎn),這樣可以一定程度約束特殊利益集團(tuán)的追逐私利的機(jī)會(huì);同時(shí),為確保在政策議程設(shè)定的公共協(xié)商中只受“最佳論證力量”的影響,協(xié)商民主要求對(duì)現(xiàn)在的權(quán)力和資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑俜峙?以使每個(gè)公民或團(tuán)體都擁有有效參與協(xié)商的適當(dāng)資源,以限制特殊利益集團(tuán)出現(xiàn)憑借其優(yōu)勢(shì)的權(quán)力和資源操縱公共政策議程的設(shè)定,進(jìn)而綁架公共政策的傾向。

第三,協(xié)商民主認(rèn)為公共政策的制定過程,是理性的公共協(xié)商,是公民自私狹隘的偏好轉(zhuǎn)向更深思熟慮和更具公共利益取向的偏好,并通過基于公共利益的討論對(duì)話,能夠開闊政策議程設(shè)定的指導(dǎo)思想,克服政策議程設(shè)定目標(biāo)的狹隘性和單一性。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)在政策議程設(shè)定過程中的討論、對(duì)話等意見交流形式,但是,協(xié)商民主對(duì)討論和對(duì)話的強(qiáng)調(diào)并不是要促使個(gè)人政治偏好和利益的最大化,而在于它具有促進(jìn)個(gè)人自我轉(zhuǎn)換的功能,透過參與公共領(lǐng)域中的公共討論鼓勵(lì)公民按照公共利益的要求來進(jìn)行選擇。一種協(xié)商性政治過程不僅能夠鼓勵(lì)公民在相互交流信息中更加正確地認(rèn)識(shí)到他們自己會(huì)真正需要什么,而且更重要的是,它還會(huì)鼓勵(lì)公民們形成有關(guān)他們?yōu)榱怂麄兩鐣?huì)的共同利益而需要什么的看法。喬治.M.瓦拉徳姿指出“公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益,而是利用公共理性(public reason)尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策……協(xié)商民主的一個(gè)核心假設(shè)是,協(xié)商過程的參與者要承擔(dān)公共利益的責(zé)任”。[21]按照協(xié)商民主的觀點(diǎn),主要的政策決定是建立在公共協(xié)商的過程之上的,參與協(xié)商的公民們無論支持還是反對(duì)某項(xiàng)法律或政策的主張,都要求他們從該法律或決策是否能夠促進(jìn)公民的共同利益或政治社會(huì)的正義性這樣的角度來提出論證。通過公共論辯,“我們采取一個(gè)公共性的視角,我們就必須調(diào)整自己的偏好,即只能表達(dá)那些公共導(dǎo)向的偏好”,[22]291公共協(xié)商的參與者就必須訴諸能為大家所接受的公共利益或相互認(rèn)可的道德原則來提出論點(diǎn),經(jīng)由公開而理性的討論而達(dá)成一致的同意。協(xié)商民主對(duì)公共性和公共利益的強(qiáng)調(diào),要求在政策議定設(shè)置過程中要綜合考慮多方面的利益和價(jià)值。前文指出,當(dāng)前中國(guó)社會(huì)最大的社會(huì)問題是公正的短缺。公正短缺的一個(gè)重要原因是政策議程設(shè)定的指導(dǎo)思想的單一化,即只注重GDP。在這種指導(dǎo)思想下,判斷一個(gè)問題能否進(jìn)入政策議程的最重要標(biāo)準(zhǔn)是能否以及在多大程度上提高GDP。這種對(duì)GDP的狹隘追求,已蛻變?yōu)楣賳T對(duì)作為自身政績(jī)的個(gè)人利益的追求,這樣的GDP理性和個(gè)人政績(jī)理性,是有悖于協(xié)商民主所要求的公共理性的。協(xié)商民主所倡導(dǎo)的公共理性,要求政策議程設(shè)定的最終指導(dǎo)思想是能否促進(jìn)公共利益,而公共利益之所在并不是由決策者一方判定,公共利益的判定需要公民、社會(huì)團(tuán)體在公共協(xié)商過程中彼此討論,并共同尋找公共問題之所在及其解決方案。對(duì)于何種社會(huì)問題能夠進(jìn)入政策議程,要全社會(huì)的利益相關(guān)者參與討論和論證,而非政府和決策者一方?jīng)Q定,只有這樣才能使得政策議程綜合反映公民和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共服務(wù)、社會(huì)公平以及環(huán)境保護(hù)等各方面利益的需求。譬如支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)者在提出其政策議程時(shí),要考慮到需要以公共的理由來說服環(huán)保主義者的要求;同樣環(huán)保主義者也需要提出公共理由來論證其政策議程的正當(dāng)性等等。只有按照協(xié)商民主所要求的基于公共理性的公共協(xié)商原則,才能正確認(rèn)識(shí)社會(huì)公共問題之所在,進(jìn)而才會(huì)使真正的公共問題進(jìn)入決策者的政策議程,社會(huì)公共問題才有可能得到綜合性的解決。

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(責(zé)任編輯:田 壤)

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1008-5955(2010)04-0042-06

2010-10-11

閆飛飛,吉林大學(xué)政治學(xué)理論博士研究生。