高 軒,朱滿良

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

中國共產(chǎn)黨處理政府間關(guān)系的理論與實踐

高 軒,朱滿良

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

中國共產(chǎn)黨;政府間關(guān)系;理論與實踐

中國共產(chǎn)黨四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都十分重視政府間的關(guān)系。新中國成立以來,對這一問題理論和實踐的思考,基本經(jīng)歷了初步探索、有效突破、繼續(xù)發(fā)展和不斷創(chuàng)新四個階段。每個階段都有不同的理論認(rèn)識和實踐側(cè)重點。對其進(jìn)行回顧與分析,有利于政府間關(guān)系的完善。

政府間關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關(guān)系,形式上主要包括縱向的中央與地方關(guān)系和橫向上地方各政府間的關(guān)系。新中國成立以來,中國共產(chǎn)黨一直在探索如何處理政府間關(guān)系,積累了豐富的經(jīng)驗。分析總結(jié)這些經(jīng)驗,對于進(jìn)一步處理好政府間關(guān)系具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的探索

建國伊始,面對著鞏固政權(quán)、建設(shè)社會主義的挑戰(zhàn),以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體非常重視政府間關(guān)系尤其是中央與地方的關(guān)系,并對這一關(guān)系進(jìn)行了的艱辛的探索。

1、單一制國家結(jié)構(gòu)形式的選擇

關(guān)于國家結(jié)構(gòu)形式這一問題。馬克思主義認(rèn)為,就社會主義國家而言,“無產(chǎn)階級只能采取單一而不可分的共和國的形式”“實行瑞士式的聯(lián)邦制,那就是倒退一大步?！盵1]中國共產(chǎn)黨以馬克思這一思想為指導(dǎo),結(jié)合我國自秦漢以來的統(tǒng)一歷史傳統(tǒng),以及我國多民族的現(xiàn)實國情,最終選擇了單一制國家結(jié)構(gòu)形式。1954年《憲法》現(xiàn)定我國國家結(jié)構(gòu)形式實行單一制,全國各地都必須接受中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。單一制國家結(jié)構(gòu)形式的選擇,為今后政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)、改革和完善奠定了制度前提。

2、中央集權(quán)體制的形成及對地方分權(quán)的探索

建國初,面臨嚴(yán)峻的國內(nèi)國際形勢,對于中國共產(chǎn)黨人而言,首先要考慮的問題是如何進(jìn)一步鞏固新興政權(quán),實現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一。因此以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體選擇了中央高度集權(quán)體制,以高度的黨和中央權(quán)威來應(yīng)付隨時可能發(fā)生的現(xiàn)實問題。比如在財經(jīng)上,實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一管理”,采取計劃經(jīng)濟;在政治軍事上,撤銷大區(qū)制,將大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人上調(diào)入京等?？梢哉f,中央高度集權(quán)體制對于維護(hù)國家穩(wěn)定,鞏固新生政權(quán),短時期內(nèi)把國民經(jīng)濟搞上去的確發(fā)揮了重大的作用。然而在隨后國家建設(shè)中,這種“中央統(tǒng)得過死”、“地方缺乏積極性”的政府間關(guān)系又給國家經(jīng)濟建設(shè)帶了的嚴(yán)重的消極后果。

新中國的第一代領(lǐng)導(dǎo)人也注意到了這一問題的嚴(yán)重性。1956年黨中央在中央與地方關(guān)系的理論上取得了重大突破。從1956年同年4月25日,毛澤東在政治局?jǐn)U大會議上作了《論十大關(guān)系》的報告,其中第五個問題專門分析了中央與地方的關(guān)系。[2]毛澤東首先指出“處理好中央和地方的關(guān)系,這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”。其次對于處理中央與地方關(guān)系的基本原則,指出,“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾,目前要注意的是,應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴大一點地方的權(quán)力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情?！兄醒牒偷胤絻蓚€積極性,比只有一個積極性好得多?！钡谌?對于中央與地方的側(cè)重點上,毛澤東還是比較強調(diào)中央權(quán)威,有明顯的集權(quán)傾向。毛澤東認(rèn)為為了建設(shè)一個強大的社會主義國家,必須有中央的強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀(jì)律,破壞這種必要的統(tǒng)一,是不允許的。他還堅持立法權(quán)要集中在中央。周恩來也明確地指出:“適當(dāng)分權(quán)給地方就會更好地集權(quán)于中央”[3]。在當(dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)人看來,國家利益、中央的集中統(tǒng)一是主要的,地方權(quán)力的存在、地方管理權(quán)力的給予都是為了更好地維護(hù)國家利益,鞏固中央權(quán)力。最后,對于協(xié)調(diào)中央與地方的方式,提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。凡是同地方有關(guān)的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。這種商量辦事的作風(fēng)實質(zhì)上是一種非制度化、隨機化的方式,帶有濃厚的人治色彩。

從理論意義上講,毛澤東提出的充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性符合了現(xiàn)代國家處理央地關(guān)系的基本思路。但由于在毛澤東時期,我國社會主義建設(shè)尚處于探索階段,在處理中央與地方關(guān)系問題上還缺乏經(jīng)驗,不同時期對中央集權(quán)地方分權(quán)重要性認(rèn)識的左右搖擺以及根本上的非制度化方式和人治色彩,中央與地方關(guān)系在隨后的時間里非但沒有步入正軌,反而陷入了集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)-再分權(quán)的循環(huán)之中。

3、地方政府間橫向關(guān)系的阻隔

建國初,大行政區(qū)作為地方最高行政單位,擁有較大的自主管理權(quán),因此有利于對其所轄地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。1954年大行政區(qū)撤銷以后,原來屬于大區(qū)的權(quán)力逐漸收歸中央,逐步形成了條塊結(jié)合、條條為主的集權(quán)式管理體制。在這種體制下,地方政府層層設(shè)置了與中央各部門一一對口的單位和部門,地方政府的“塊塊”被中央各部門的“條條”所肢解,地方政府間橫向聯(lián)系就逐漸被阻隔。為了解決地方政府間橫向關(guān)系被阻隔的問題,1960年中共中央又決定成立東北局、華北局、華東局、中南局、西南局和西北局,加強地區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)。但是由于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)形成并鞏固,地方政府間橫向關(guān)系被阻隔的問題未能根本解決。

雖然制度上的僵化設(shè)計不可能使功能不全的地方政府去主動發(fā)展橫向關(guān)系,但中央政府的巨大權(quán)威還是使得地方政府間發(fā)展了一定的聯(lián)系。在《論十大關(guān)系》中,毛澤東涉及到了地方政府間關(guān)系的問題。他強調(diào)“中央要注意發(fā)揮省市的積極性,省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”;還指出,“省市和省市之間的關(guān)系,也是一種地方和地方的關(guān)系,也要處理得好。我們歷來的原則,就是提倡顧全大局,互助互讓”。20世紀(jì)五六十年代,中央將全國劃分為七個協(xié)作區(qū),并設(shè)立協(xié)作區(qū)委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)工作。此外中央政府還組織了地方政府間對口支援活動,如干部相互交流、物資相互調(diào)運以及技術(shù)人員的互動等,也在一定程度上促進(jìn)了橫向關(guān)系的發(fā)展。

二、以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的突破

在新的歷史條件下,為了改革高度集權(quán)體制和實行改革開放,以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體開始了對政府間關(guān)系的改革,取得了政府間關(guān)系的重大突破。

1、維護(hù)中央權(quán)威

鄧小平認(rèn)為,“中國的問題壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境,什么都搞不成,已經(jīng)取得的成果也會失掉?！盵4]而維護(hù)中央權(quán)威則是維護(hù)穩(wěn)定根本保障。1988年鄧小平在專門做了《中央要有權(quán)威》的講話。[5]首先指出:“我的中心意思是,中央要有權(quán)威。改革要成功,就必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序的進(jìn)行。沒有這一條,就是亂哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞‘你有政策我有對策’,不能搞違背中央政策的‘對策’,黨中央、國務(wù)院沒有權(quán)威,局勢就控制不住?！逼浯卧谡劦窖睾Ｏ葘ν忾_放和內(nèi)地后發(fā)展的兩個大局時明確指出“這一切,如果沒有中央的權(quán)威……各顧各,相互打架,相互拆臺,統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一?中央!中央就是黨中央、國務(wù)院?！钡谌?此外在經(jīng)濟宏觀管理領(lǐng)域,他也強調(diào)中央權(quán)威,指出“我們要定一個方針,就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下深化改革”“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。陳云更是明確指出:“中央的政治權(quán)威,要有中央的經(jīng)濟權(quán)威作為基礎(chǔ)。沒有中央的經(jīng)濟權(quán)威中央的政治權(quán)威是不鞏固的?！盵6]從政治權(quán)威到經(jīng)濟權(quán)威說明第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對維護(hù)中央權(quán)威的認(rèn)識更加深刻和全面。

2、尊重地方利益,向地方放權(quán)

針對政治體制高度中央集權(quán)這一事實,從政治體制改革的高度指出:“改革的內(nèi)容,首先是黨政要分開……。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放,解決中央和地方的關(guān)系,同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題”。[7]他還根據(jù)國情分析指出:“我國有這么多省、市、自治區(qū),一個中等的省相當(dāng)于歐洲的一個大國,有必要在統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動之下,在經(jīng)濟計劃、財政、外貿(mào)等方面給予更多的自主權(quán)”。[8]

實踐上,第一,推行行政性放權(quán),擴大省市地方政府的事權(quán)、財權(quán)、立法權(quán)。財政體制改革是中央與地方關(guān)系改革的核心問題。1980年,開始在各省市實行“劃分收支,分級包干”的財政管理體制;1985年國務(wù)院決定實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的新模式。包干制給予地方極大的財權(quán),這樣財力分配由“條條”為主變?yōu)椤皦K塊”為主。事權(quán)方面,擴大了地方固定資產(chǎn)投資項目審批權(quán)、外匯管理權(quán)、物價管理權(quán)、物資分配權(quán)等。立法權(quán)方面,1979年重新修訂的《地方組織法》就已經(jīng)賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力;1982年的五屆人大通過修改憲法進(jìn)一步擴大了地方立法的權(quán)限。第二,實行經(jīng)濟性放權(quán),賦予企業(yè)自主性。以前的地方分權(quán)只是行政性分權(quán),不是經(jīng)濟性分權(quán),也就是說,中央下放權(quán)力只不過是管理企業(yè)的權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到地方,企業(yè)只不過又成了地方的附屬,這樣也不會發(fā)揮企業(yè)的自主性、積極性。1984年,黨的十二屆二中全會決定“實行政企職責(zé)分開,使企業(yè)成為自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和商品經(jīng)營者?！?987年,中共十三大進(jìn)一步指出:“下放權(quán)力必須以擴大中心城市和企事業(yè)單位的權(quán)力為重點。凡是規(guī)定下放到城市和企事業(yè)單位的權(quán)力。各中間層次一律不得截留?！?/p>

3、實行“一國兩制”,設(shè)計中央與地方關(guān)系新形式

黨的十一屆三中全會以后,以鄧小平為核心第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體把處理香港、澳門回歸,以及臺灣問題提上了議事日程。為此,鄧小平創(chuàng)造性地提出了“一國兩制”的偉大構(gòu)想,成功解決了香港、澳門的歷史遺留問題。這使得在保持我國單一制國家結(jié)構(gòu)的同時,又妥善處理了這一特殊的中央與地方關(guān)系。

4、逐步加強地方政府間橫向關(guān)系

放權(quán)讓利的改革在促進(jìn)了地方政府間橫向關(guān)系尤其是橫向經(jīng)濟聯(lián)系發(fā)展。這時候中央政府也通過各種政策性努力來適應(yīng)這一變化。1980年,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行的規(guī)定》,提出要“揚長避短,發(fā)揮優(yōu)勢,保護(hù)競爭,促進(jìn)聯(lián)合”的方針。放權(quán)讓利同時也導(dǎo)致了一些新問題,主要是地方保護(hù)主義抬頭,各種市場分割大戰(zhàn)層出不窮。這在很大程度上阻礙了地方政府間橫向聯(lián)系,特別是企業(yè)之間的聯(lián)合。中共中央多次要求國內(nèi)各地區(qū)之間要打破封鎖,根據(jù)平等互利的原則,積極促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟、技術(shù)協(xié)作,促進(jìn)橫向經(jīng)濟聯(lián)合。此外,一些地方政府間橫向聯(lián)合的組織也逐步建立起來。如中央政府1983年出面組織江蘇、浙江、安徽、江西、福建省和上海市建立了上海經(jīng)濟區(qū);1984年四川、云南、貴州、廣西和重慶組成四省區(qū)五方經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。

三、以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的發(fā)展

20世紀(jì)90年代,為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體從經(jīng)濟、政治、法律等方面,對政府間關(guān)系作了較大調(diào)整,政府間關(guān)系取得較大發(fā)展。

1、發(fā)揮中央與地方兩個積極性

江澤民在十四屆五中全會的《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話中論述了發(fā)揮中央與地方兩個積極性的意義。他指出:“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性,是國家政治生活和經(jīng)濟生活中的一個重要原則問題,直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。在新形勢下,必須更好地堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針?？偟脑瓌t應(yīng)當(dāng)是:既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性,又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中,又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力?！盵9]可以說這是黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體一脈相承的思想。

2、加強中央宏觀調(diào)控,提高企業(yè)自主權(quán)。

黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)為社會主義市場經(jīng)濟離不開政府的宏觀調(diào)控,而宏觀調(diào)控必須以中央政府的權(quán)威作保證。十四屆五中全會強調(diào):“必須加強中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),維護(hù)中央權(quán)威”[10]。為此在經(jīng)濟領(lǐng)域,1994年中央決定實行在劃分中央和地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制;1997年中央決定對中央銀行以及商業(yè)銀行實行垂直管理;1998年中央撤銷中國人民銀行的省級分行,跨省區(qū)設(shè)置9家分行;通過這些措施,加強了中央的經(jīng)濟權(quán)力和宏觀調(diào)控力度。

企業(yè)是發(fā)展市場經(jīng)濟的基礎(chǔ),也是實行經(jīng)濟性分權(quán)的關(guān)鍵。在十四大報告中江澤民同志說:“通過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,實行政企分開,落實企業(yè)自主權(quán),使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。”[11]十四屆三中全會決定將中國國企改革的目標(biāo)確立為建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度的確立最終讓企業(yè)從中央與地方的束縛中解放出來,進(jìn)一步改善了中央與地方之間的關(guān)系。

3、依法處理政府間關(guān)系,實現(xiàn)政府間關(guān)系的法制化

黨的十五大上,江澤民同志提出了依法治國的基本方略。依法治國是一個全方位的概念,也包括政府間關(guān)系的法制化。在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話中,江澤民要求:當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟管理權(quán)限,明確各自的事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán),做到權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一,并力求規(guī)范化、法制化。2000年3月全國人大通過了《中華人民共和國立法法》,初步對中央與地方的職權(quán)作了規(guī)范。

4、區(qū)域合作趨勢加強,橫向競爭日益激烈

1991年的八五規(guī)劃中提出繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作,以省、區(qū)、市為基礎(chǔ),以跨省區(qū)市的橫向經(jīng)濟聯(lián)合為補充,發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。1996年,八屆全國人大第四次會議提出在全國建立七個跨省區(qū)市經(jīng)濟區(qū)域。1.長江三角洲及沿江地區(qū);2.環(huán)渤海地區(qū);3.東南沿海區(qū);4.西南和華南部分省區(qū);5.東北地區(qū);6.中部五省地區(qū);7.西北地區(qū)。1999年年國務(wù)院做出了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署?！半S著國家實施對西部的大開發(fā),在中央政府的推動下,東西部之間以多領(lǐng)域合作和互相支援為主要內(nèi)容的橫向關(guān)系將進(jìn)一步發(fā)展,同時西部10個省市自治區(qū)之間的合作必將成為地方政府橫向間關(guān)系發(fā)展的新亮點?！盵12]

此外,隨著市場經(jīng)濟體制的確立,各地方政府橫向間的競爭也日趨激烈。以GDP增長為中心的思維方式指導(dǎo)下,各個地方之間的原料、產(chǎn)品、項目、政策大戰(zhàn)接連不斷。但這些行為缺乏有力的調(diào)控、約束和引導(dǎo),不斷演變成為一種惡性競爭態(tài)勢,進(jìn)一步導(dǎo)致了各級地方政府通過行政手段、經(jīng)濟手段引發(fā)的地方市場分割和地方保護(hù)等負(fù)面后果。

四、以胡錦濤為總書記的第四代領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的創(chuàng)新

進(jìn)入新世紀(jì),面臨著改革開放20多年來的新形勢、新任務(wù),以胡錦濤為總書記的第四代領(lǐng)導(dǎo)集體深入思考政府間關(guān)系這一問題,取得了理論和實踐上的重大創(chuàng)新。

1、以理論創(chuàng)新來指導(dǎo)處理政府間關(guān)系

黨的十六屆三中全會第一次提出堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。黨的十七大上,胡錦濤總書記又提出,科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性,根本方法是統(tǒng)籌兼顧?？茖W(xué)發(fā)展觀尤其是統(tǒng)籌兼顧方法的提出為政府間關(guān)系提供有力的指導(dǎo)。堅持統(tǒng)籌兼顧,其中一個重要方面就是要統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系?！耙訌娊y(tǒng)籌協(xié)調(diào),提高處理利益關(guān)系的能力。要深入分析研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的利益關(guān)系和利益格局調(diào)整,正確處理中央和地方、地方和地方、部門和地方、部門和部門之間的關(guān)系。”[13]“統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法?！_處理中央和地方的關(guān)系,善于發(fā)揮兩個積極性,既堅持全國一盤棋,保證中央政令暢通、令行禁止,又支持地方因地制宜、創(chuàng)造性地開展工作”。

中共十六大報告第一次提出“社會更加和諧”的重要目標(biāo)。中共十六屆四中全會,進(jìn)一步提出要提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力。中共十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,對構(gòu)建社會主義和諧社會這一重大戰(zhàn)略任務(wù)作了具體部署。社會主義和諧社會是一個全面的系統(tǒng)的工程,涉及到方方面面,其中政府間關(guān)系的和諧是社會主義和諧社會的一個重要方面。和諧社會的真正實現(xiàn),必須包括政府間關(guān)系的和諧。像我們這樣一個大國,如果中央政策不能順暢地貫徹落實,各個地方政府各自為政,各個部門不能相互協(xié)調(diào),是不可能建設(shè)一個和諧社會的。中央從構(gòu)建社會主義和諧社會的角度指出:加強制度建設(shè),保障社會公平正義,就要進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán),健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。

2、合理劃分中央與地方事務(wù)權(quán)責(zé)

十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,其中明確指出,“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理權(quán)責(zé)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則,明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的管理權(quán)責(zé)。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù),由中央管理,以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù),由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù),要區(qū)別不同情況,明確各自的管理范圍,分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟社會事務(wù)管理權(quán)責(zé)的劃分,逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)?！敝泄仓醒氲谝淮蚊鞔_區(qū)分了三個層次的事務(wù):全國性和跨省事務(wù)、地方性事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。這成為以后中央與地方權(quán)限劃分的一個基礎(chǔ)。

3、政府間橫向關(guān)系更加協(xié)調(diào)

以胡錦濤為核心的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,中央多次提出繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā),振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,促進(jìn)中部地區(qū)崛起,鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。東部地區(qū)發(fā)展是支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ),要在率先發(fā)展中帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展其中就蘊含著區(qū)域政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)。

區(qū)域政府間合作進(jìn)一步升級。區(qū)域一體化,成為國家和區(qū)域內(nèi)各地政府的共識,大融合的態(tài)勢已經(jīng)全面展開。2008年國務(wù)院先后通過了《進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》,明確提出“一體化發(fā)展”、“加快推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程”?！伴L三角一體化”“珠三角一體化”正式上升到國家層面。長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)各政府也在諸多方面開始了一體化區(qū)域協(xié)調(diào),如金融一體化、信息一體化、交通一體化、環(huán)保一體化、社保一體化等。

[1]馬克思恩格斯全集(第22卷)[C].北京:人民出版社,2003,275.

[2]論十大關(guān)系[A].毛澤東選集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1977,275-277.

[3]國家行政學(xué)院.毛澤東周恩來劉少奇朱德論政府管理[M].北京:中共中央黨校出版社,1997,73.

[4][7]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,284.177.

[5]中央要有權(quán)威[A].鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,277-278.

[6]陳云文選(第3卷)[M]北京:人民出版社,1995,366.

[8]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994,145.

[9][10][11]江澤民文選第1卷[M].北京:人民出版社,2006,471-472;472;288.

[12]楊小云.論新中國建立以來中國共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗[J].政治學(xué)研究,2001,(02).

[13]十六大以來重大文獻(xiàn)選編(中)[C].北京:中央文獻(xiàn)出版社2006,1105.

(責(zé)任編輯:周建瑜)

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2010-03-08

高 軒(1982-)男,山東泰安人,中共中央黨校2008級政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生,研究方向當(dāng)代中國政府與政治;朱滿良(1951-)男,江蘇無錫人,中共中央黨校教授,博士研究生導(dǎo)師,研究方向政治體制改革。