唐建業(yè) 趙嵌嵌

(上海海洋大學海洋政策與法律研究所,上海 201306)

有關北極漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理的法律問題分析＊

唐建業(yè) 趙嵌嵌

(上海海洋大學海洋政策與法律研究所,上海 201306)

氣候變暖將提高北極海域的初級生產(chǎn)力,影響北極海域魚類資源的洄游與分布,促使北極海域漁業(yè)生產(chǎn)商業(yè)化。在北極海域還沒有一個全面的區(qū)域漁業(yè)協(xié)定及其組織的情況下,根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》,北極海域各沿海國和對北極公海漁業(yè)資源有興趣的非北極國家有義務進行合作,養(yǎng)護和管理北極魚類資源。北極理事會及其他區(qū)域漁業(yè)管理組織的管理實踐使北極漁業(yè)管理前景存在不確定性。理論上,我國與北極漁業(yè)之間僅受《聯(lián)合國海洋法公約》調(diào)整。鑒于北大西洋海域區(qū)域漁業(yè)管理實踐以及我國遠洋漁業(yè)生產(chǎn)能力,北極海域中北太平洋的分區(qū)域以及北冰洋海域應該是我國關注的重點。為此,建議北極科學考察中增加北極生物資源調(diào)查與研究,既可以為我國日后發(fā)展北極漁業(yè)做好準備,也可以為我國參與北極事務提供新的理由,增大我國在北極事務管理過程中的聲音和影響力。

北極;漁業(yè)資源;聯(lián)合國海洋法;聯(lián)合國魚類種群協(xié)定

全球氣候變暖,使北極海域從一個冰封地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠趾Ｓ虺霈F(xiàn)季節(jié)性無冰。這種環(huán)境的變化,除將引起對北極海洋生態(tài)、當?shù)赝林用裆畹确矫娈a(chǎn)生負面影響外,使北極的能源、漁業(yè)、航運、旅游等資源的利用成為可能。[1]

就漁業(yè)資源而言,氣候變暖將可提高北極海域的初級生產(chǎn)力,影響北極海域魚類資源的洄游與分布,促使北極海域漁業(yè)生產(chǎn)商業(yè)化。目前,北極海域還沒有類似《南極生物資源養(yǎng)護與管理公約》的區(qū)域性漁業(yè)條約,但有必要在商業(yè)漁業(yè)正式開始之前,各相關國家就該海域漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理達到一致,以防止過度捕撈或其他生存破壞。因此,北極漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理問題也成為北極國家與相關非北極國家之間爭議的焦點之一。

為此,本文根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》、《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》(以下簡稱《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》),結合相關區(qū)域漁業(yè)管理組織的實踐,分析北極漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理可能性,以及我國與北極漁業(yè)之間的關系。

一、北極海域與北極漁業(yè)

(一)北極海域

到目前為止還沒有一個關于北極與北極海域的統(tǒng)一的定義。在地球最北端是北冰洋(Arctic O-cean),它是全球4大洋中面積最小的一個,四周由大陸環(huán)繞,形成了許多淺而寬的邊緣海。北冰洋有8個附屬海,即挪威海(Norwegian Sea)、格陵蘭海(Greenland Sea)、巴倫支海(Barents Sea)、喀拉海(Kara Sea)、拉普捷夫海(Laptev Sea)、東西伯利亞海(East Siberia Sea)、楚科奇海(Chukchi Sea)和波弗特海(Beaufort Sea)。

北冰洋與這些附屬海構成一個完整的海洋生態(tài)系統(tǒng),因此本文借鑒北極理事會(Arctic Council)下設的北極監(jiān)測和評價項目(the Arctic Monitoring and Assessment Programme,AMAP)對北極海域的定義,即北極海域是指北極圈(北緯66度32分)內(nèi)的海域,但在亞洲部分指北緯62度以北海域、在北美部分指北緯60度以北的海域。

在相關沿海國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》主張200海里專屬經(jīng)濟區(qū)后,上述定義的北極海域可能出現(xiàn)四個公海區(qū)域,即挪威海、巴倫支海、白令海以及北冰洋。

(二)北極漁業(yè)

北極海域常年溫度低,因此,海域初級生產(chǎn)力低,浮游生物少,魚類的種類和數(shù)量較少。僅在巴倫支海和格陵蘭海海域因處在寒暖流交匯處,營養(yǎng)鹽類豐富,魚類較多,為世界較好漁場之一?？傮w上,北極海域魚類種群有:太平洋毛鱗魚(Mallotus villosus)、格陵蘭鳙鰈 (Reinhardtiushippoglossoides)、北方長額蝦(Pandalus borealis)、北鱈(Boreogadus saida)、大西洋鱈(Gadus morhua)、黑線鱈(Melanogrammus aeglefinus)、狹鱈(Theragra chalcogramma)、太平洋鱈(Gadus macrocephalus)、蛛雪蟹(Chionoecetes opilio)等,以及鯡魚、鮭魚和大王蟹等。[2]

目前,北極漁業(yè)主要集中在東北大西洋(巴倫支海和挪威海)、中北大西洋(冰島和格陵蘭島外海域)、加拿大西北部(紐芬蘭和拉布拉多海)和北太平洋(白令海)。前三者集中在北大西洋海域,其中格陵蘭島外海域和加拿大西北部漁業(yè)是完全意義上的北極漁業(yè)。[3](P692-693)

根據(jù)北極氣候影響評估(ACIA)的研究報告,適度的溫度上升,將有利于北極漁業(yè)。盡管無法準確地預測氣候變化對海洋漁業(yè)資源影響的程度,但適當?shù)纳郎貙⒂兄诟纳票睒O商業(yè)魚類種群的生存條件。適度的變暖將提高北極海域的第一、第二生產(chǎn)力,這可能是由于覆蓋冰層的減少提升了海域的初級及次級生產(chǎn)力以及增加其生活空間。這種改變可能有利于改善一些重要商業(yè)捕撈魚類種群的生存環(huán)境,影響魚類的生長速度;同時也可以導致部分海洋生態(tài)系統(tǒng)的變換以及魚類種群的組成。[3][4]

二、北極漁業(yè)與國際法

眾所周知,北極區(qū)域有8個國家,他們分別是:加拿大、美國、丹麥(代表格陵蘭島)、俄羅斯、挪威、冰島、芬蘭和瑞典。其中,前5個國家為北冰洋沿海國,他們于2008年5月在丹麥外交部長和格陵蘭總理的邀請下在格陵蘭島舉行了北冰洋會議,發(fā)表了《伊盧里薩特宣言》(Ilulissat Declaration),認為海洋法(the law of the sea)為解決北冰洋各項事務提供了良好的法律框架。

(一)《聯(lián)合國海洋法公約》

盡管美國至今還沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》,但《聯(lián)合國海洋法公約》關于專屬經(jīng)濟區(qū)制度、公海等內(nèi)容因成為國際習慣法的一部分而同樣可以適用于美國。

首先,《聯(lián)合國海洋法公約》在第五部分規(guī)定,沿海國對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的生物資源享有主權權利(第56條),但負有養(yǎng)護和合理利用這些生物資源的義務(第61條和第62條)。具體而言,對針跨界魚類種群,“沿海國和在鄰接區(qū)域內(nèi)捕撈這種種群的國家,應直接或通過適當?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織,設法就必要措施達成協(xié)議,以養(yǎng)護在鄰接區(qū)域內(nèi)的這些種群”(第63條第2款);對高度洄游種群,沿海國應與相關國家“直接或通過適當國際組織進行合作,以期確保在專屬經(jīng)濟區(qū)以內(nèi)和以外的整個區(qū)域內(nèi)的這種魚種的養(yǎng)護和促進最適度利用這種魚種的目標”(第64條第1款);對于溯河洄游魚類,則魚源國負有主要利益和責任,原則上不允許在公海捕撈這些魚類(第 66 條)等。

其次,《聯(lián)合國海洋法公約》在第七部分對公海捕魚國進行規(guī)定。確認了公海對所有國家開放,公海捕魚是公海自由之一,但也為公海捕魚設定了附加條件(第87條),除其他外,必須受沿海國權利、義務和利益的限制(第116條第b項)、合作養(yǎng)護公海生物資源的義務(第118條、第119條)等。

(二)《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》

盡管美國因各種原因沒有能夠加入《聯(lián)合國海洋法公約》,但該國還是較早地于1996年8月21日批準了《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》。其他北極國家也分別批準或加入該協(xié)定,挪威于1996年12月30日批準了《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》;冰島于1997年2月14日批準;俄羅斯于1997年8月4日批準;加拿大于1999年8月3月批準;瑞典、芬蘭、丹麥于2003年12月19月批準。因此,北極國家應遵守《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》相關規(guī)定,養(yǎng)護與管理北極漁業(yè)資源。

《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》是一個與《聯(lián)合國海洋法公約》相互獨立的全球性漁業(yè)協(xié)定,它細化、加強了《聯(lián)合國海洋法公約》關于跨界和高度洄游魚類種群的規(guī)定,并在一定程度上有所發(fā)展?！堵?lián)合國魚類種群協(xié)定》明確規(guī)定了生態(tài)原則和預防性措施是養(yǎng)護與管理兩種魚類種群的基本原則(第5條);提出了養(yǎng)護與管理措施應不互相抵觸,以解決沿海國與公海捕魚國之間的沖突(第7條);將區(qū)域漁業(yè)管理組織作為協(xié)定目標的基石,提出“對漁業(yè)有興趣的國家”方可成為區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員,也只有這些成員國才可以捕撈適用養(yǎng)護措施的漁業(yè)資源(第8條),非成員方的漁船不得捕撈上述漁業(yè)資源,非成員方應在此方面給予合作(第17條)等。此外,《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》還規(guī)定了比較完善的實施機制,包括船旗國、港口國、非船旗國公海執(zhí)法檢查等,以保證“魚類種群的長期養(yǎng)護與可持續(xù)利用”。

(三)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)文件

除此之外,1995年 FAO《負責任漁業(yè)行為守則》及其框架下的各個“國際行為計劃”也為各國進行漁業(yè)養(yǎng)護與管理提供了具體的指南。它們盡管是一種“軟法”,但其中一些內(nèi)容已經(jīng)被全球性及區(qū)域性條約所吸收或援引,逐漸具有一定的法律約束力,如2009年11月FAO大會通過的《關于預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕撈的港口國措施協(xié)定》。[5]

綜上所述,基于北極漁業(yè)資源主要為跨界魚類、溯河洄游魚類等的特點,根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》,北極海域各沿海國和對北極公海漁業(yè)資源有興趣的有義務進行合作,養(yǎng)護和管理北極魚類資源;在目前還沒有區(qū)域漁業(yè)管理組織的情形下,應“合作設立這種組織或達成其他適當安排,以確保此一種群的有效養(yǎng)護和管理”;同時有義務“通知他們知道對提議的這種合作組織或安排的工作真正感興趣的其他國家”,以便使他們參加。在具體養(yǎng)護與管理措施方面,應采取生態(tài)原則和預防措施(precautionary approach),以實施漁業(yè)資源的長期養(yǎng)護與可持續(xù)利用。

三、相關區(qū)域漁業(yè)管理組織

盡管目前在北極海域還沒有一個全面的區(qū)域漁業(yè)協(xié)定及其組織,但北極海域中一些分區(qū)域海域已經(jīng)為一些區(qū)域漁業(yè)管理公約所覆蓋。這些涉及北極海域的區(qū)域漁業(yè)管理組織,大致可以分成兩類:一類是明確規(guī)定適用于北極部分海域的;一類是沒有明確表示適用于相關北極海域的。

第一類區(qū)域漁業(yè)管理組織有:西北大西洋漁業(yè)組織(NAFO)、東北大西洋漁業(yè)委員會(NEAFC)、北大西洋鮭魚養(yǎng)護組織(NASCO)、北太平洋溯河漁業(yè)委員會(NPAFC)、國際太平洋鳙鰈漁業(yè)委員會(IPHC)等。除此之外,在白令海,除中西太平洋漁業(yè)委員會(WCPFC)外,在該海域還存在2個雙邊協(xié)定和2個多邊協(xié)定:1953年《北太平洋鳙鰈漁業(yè)公約》、1985年《美國和加拿大政府間關于太平洋鮭魚條約》;1992年《北太平洋溯河魚類種群養(yǎng)護公約》與1994年《中白令海狹鱈資源養(yǎng)護與管理公約》。它們分別針對鮭魚、鱈魚、鳙鰈等特定魚類資源。

第二類區(qū)域漁業(yè)管理組織有:中西太平洋漁業(yè)委員會(WCPFC)、大西洋金槍魚委員會(ICCAT)。根據(jù)《有關養(yǎng)護與管理中西太平洋高度洄游魚類種群公約》第3條和《養(yǎng)護大西洋金槍魚國際公約》第1條,這兩個金槍魚組織還沒有確定具體北部界限。因此,如果在太平洋和大西洋兩大洋的北極海域出現(xiàn)金槍魚資源,則這兩個組織將可以對此海域制定與實施相關的養(yǎng)護管理措施。因此,可以認為全球氣候變暖導致這些高度洄游魚類種群向北遷移,則WCPFC和ICCAT會將其實際管轄范圍延伸到北極海域。

這種分魚類種群或分區(qū)域的區(qū)域漁業(yè)管理實踐可能為未來北極漁業(yè)生態(tài)管理帶來挑戰(zhàn)。

四、北極理事會與北極漁業(yè)

北極理事會(Arctic Council)是目前相關國家討論北極事務的主要平臺。它于1996年在加拿大渥太華成立,改變了以前僅在1991年北極環(huán)境保護戰(zhàn)略(AEPS)的基礎上各國進行合作,同時擴大了合作的范圍,增加了北極的可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容,但不涉及軍事安全問題。北極理事會由三類參加者:成員國、永久參加者、觀察員。8個北極國家是其成員國,3個代表土著居民的組織是其永久參加者。

在北極理事會框架下,與漁業(yè)相關的機構是養(yǎng)護北極動植物工作組(Conservation of Arctic Flora and Fauna,CAFF),它是北極理事會下設的6個工作組之一,它的工作受其養(yǎng)護北極生物多樣性戰(zhàn)略計劃指導。

在2007年的北極高級官員會議上,美國提請北極理事會關注美國議員通過的關于討論北極漁業(yè)管理協(xié)定的決議,但沒有引起其他各國的注意。[6]這當初被解讀為北極理事會可能不是討論漁業(yè)養(yǎng)護與管理的合適場所。[2]值得注意的是,2009年4月的北極理事會第6次部長會議在挪威發(fā)表的特羅姆瑟宣言(Troms?Declaration)及北極高級官員會議對包括漁業(yè)在內(nèi)北極自然資源進行了關注,強調(diào)北極自然資源利用對當?shù)赝林用裆嬉约爱數(shù)厣鐓^(qū)發(fā)展等的重要性。

這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變,可以解讀為,北極理事會注意到了氣候變溫可能導致商業(yè)漁業(yè)的開發(fā),但基于目前還無法預測何時或在何處商業(yè)漁業(yè)可以發(fā)展,目前對漁業(yè)的關注主要是出于海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護角度以及促進對其認識的角度,而非出于北極漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理的角度。因此,目前北極理事會是否會將漁業(yè)養(yǎng)護與管理納入其管理范圍,可能需要取決于北極國家對此問題的態(tài)度,同時也取決于該組織與非北極國家的關系。

由于北極理事會的成員資格僅限于8個北極國家,(其中僅是5個國家是北冰洋的沿海國),如果將其轉(zhuǎn)型為區(qū)域管理組織(不論是海洋環(huán)境管理,還是漁業(yè)管理,還是綜合的區(qū)域管理),則需要修改其組織結構,允許非北極捕魚國家的加入,并就組織憲章進行談判。這可能會觸及8個北極國家認為的他們在北極的固有的、優(yōu)先的利益,難度很大。

五、我國與北極漁業(yè)資源之間的關系

如前所述,《聯(lián)合國海洋法公約》關于專屬經(jīng)濟區(qū)和公海捕魚自由的相關規(guī)定以及《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》可適用于北極漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理,但由于我國還沒有批準《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》,因此,理論上,我國與北極漁業(yè)關系僅受《聯(lián)合國海洋法公約》調(diào)整,即我國依《聯(lián)合國海洋法公約》享有包括北冰洋公海海域在內(nèi)的北極公海海域的捕魚自由。鑒于我國于1996年11月6日簽署了《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》,并作出聲明,因此根據(jù)《維也納條約法公約》第18條規(guī)定,我國在沒有批準《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》前,“負有義務不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動”,即北極海域跨界魚類種群的“長期養(yǎng)護與可持續(xù)利用”。

除上述內(nèi)容外,我國于1925年7月1日加入1920年《斯匹次卑爾根群島條約》(Treaty concerning the Archipelago of Spitsbergen)。根據(jù)該條約第2條,我國可平等地享有斯匹次卑爾根群島附近海域的捕魚權。斯匹次卑爾根群島位于北冰洋、巴倫支海、挪威海和格陵蘭海之間,在北緯74度至北緯81度之間,屬于北極圈海域內(nèi)。因此,我國可依此享有在北冰洋中斯匹次卑爾根群島附近海域(非公海海域)的捕魚權。

實際上,鑒于北大西洋海域區(qū)域漁業(yè)管理實踐以及我國遠洋漁業(yè)生產(chǎn)能力,北極海域中北太平洋的分區(qū)域以及北冰洋海域應該是我國關注的重點。相比大西洋海域,北極海域中北太平洋部分距離我國更近,國內(nèi)漁船可直接利用該海域漁業(yè)資源,而且我國在此部分海域有生產(chǎn)歷史。我國自1987年開始在北大西洋及白令海等海域捕撈狹鱈資源,后因狹鱈資源出現(xiàn)明顯波動,中、日、韓、波、美、俄等六國從1991年起開始就白令海公海狹鱈資源養(yǎng)護與管理進行協(xié)商,從1993年1月1日開始暫停在白令海公海捕魚狹鱈資源。到目前為止,根據(jù)1994年《中白令海狹鱈資源養(yǎng)護和管理公約》規(guī)定,該海域的狹鱈資源仍未達到開放捕撈的要求,處于暫停狀況。[7](P161-163)除此之外,我國北太平洋遠洋魷釣漁業(yè)自20世紀80年代末開始發(fā)展,目前每年在此海域從事生產(chǎn)漁船數(shù)量約在400艘左右,成為北太平洋最主要的魷魚資源利用國家。[8](P115)另一方面,隨著全球氣候變化,北太平洋相關漁業(yè)資源數(shù)量可能增加,分布范圍可能北移,進入北極海域,可能形成可利用的漁場。因此,北極這部分海域的漁業(yè)資源應是我國處理北極事務中加以關注的內(nèi)容之一,在今后的北極科學考察中應注重北極生物資源調(diào)查與研究。

從南極管理發(fā)展的過程中可以發(fā)現(xiàn),科學研究在其中發(fā)揮著重要的作用。盡管北極與南極存在諸多差異,但可以認為兩極在這一點上存在著一定的共性。盡管我國于2004年7月28日建成了北極黃河科學考察站,并于2007年和2009年兩次以觀察員身份參與北極理事會部長會議,但作為一個非北極國家,在北極國家想把北極事務保持在地區(qū)范圍而非像南極那樣國際化的情況下,我國參加北極事務管理面臨不少的阻礙。在此情況下,在北極科學考察中增加北極生物資源調(diào)查與研究,既可以為我國日后發(fā)展北極漁業(yè)做好準備,也可以為我國參與北極事務提供新的理由,增大我國在北極事務管理過程中的聲音和影響力。

[1]Paul Arthur Berkman and Oran R.Young.Governance and Environmental Change in the Arctic Ocean[J],Science,324(2009):339-340.

[2]E.J.Molenaar,R.Corell.Arctic Fisheries:Background Paper for the Arctic TRANSFORM project of the European Commission[R],Ecologic,9 February 2009:9,26.[3]ACIA.Arctic Climate Impact Assessment[M],CambridgeUniversity Press,2005.

[4]William E.Schrank.The ACIA,climate change and fisheries[J],Marine Policy 31(2007):5-18.

[5]唐建業(yè).港口國措施協(xié)定評析[A].傅崐成.中國海洋法評論[C].香港:中國評論文化有限公司,2009.107-123.

[6]Final Report of Meeting of Senior Arctic Officials[R],28-29 November 2007,Narvik,Norway,p.12.

[7]樂美龍.漁業(yè)法規(guī)與漁業(yè)管理(下冊)[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2004.

[8]季星輝.國際漁業(yè)[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2001.

Abstract:Global warming will improve the primary productivity in Arctic marine areas,affect migration and distribution of Arctic fish stocks,and make Arctic commercial fishing possible in the near future.Given the fact that there is not a comprehensive regional fishery convention and coordinating management organization in Arctic marine areas,and in light of requirements of United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS)and United Nations Fish Stocks Agreement,the Arctic states and non-Arctic states with an interest in Arctic fishery resources are liable to cooperate in order to conserve and manage these Arctic fisheries resources.Recent change in the attitude of Arctic Council and divergences in mandates of several regional fishery management organizations make complicated the prospect of Arctic fishery management.Theoretically,only UNCLOS can be applicable to the relation of China to Arctic fisheries.It is deemed that the North Pacific portion of Arctic marine areas and Arctic Ocean should be the potential alternatives for China’s fishery industries,in terms of regional fishery management practices in the North Atlantic Ocean and the capability of China’s fishing fleet.Therefore,it is suggested that investigation and research on Arctic marine resources be included in China’s Arctic scientific investigation.Such scientific inputs in Arctic fisheries will pave a way for China’s commercial fishing in the Arctic and offer another ground for China’s involvement in the Arctic affairs,and having a voice and influence in the Arctic governance.

Key words:the Arctic;fishery resources;United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS);United Nations Fish Stocks Agreement

責任編輯:周延云

Legal Issues about Conservation and Management of Arctic Fishery Resources

Tang Jianye,Zhao Qianqian
(Institute of Marine Policy&Law,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China)

DF969

A

1672-335X(2010)05-0011-05

2010-07-16

唐建業(yè)(1976- ),男,江蘇泰州人,上海海洋大學海洋政策與法律研究所副教授,主要從事海洋法和國際漁業(yè)法研究。