滕白瑩

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京100871)

美國(guó)進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)—社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理體制改革＊

滕白瑩

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京100871)

19世紀(jì)末20世紀(jì)初,美國(guó)開(kāi)始進(jìn)入急劇的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)轉(zhuǎn)型期,工業(yè)化、城市化改變了原有的生產(chǎn)模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)。公司霸權(quán)、政治腐敗、貧富分化導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期的種種治理危機(jī)。美國(guó)進(jìn)步時(shí)代政府治理體制改革是在市場(chǎng)—國(guó)家—社會(huì)三維結(jié)構(gòu)下展開(kāi)的,國(guó)家是唯一能夠平衡和控制社會(huì)與市場(chǎng)之間張力的要素。但是國(guó)家能力的獲得并非必然。根據(jù)進(jìn)步時(shí)代改革的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)轉(zhuǎn)型期國(guó)家能力建設(shè)有兩個(gè)途徑,首先要保證官僚機(jī)構(gòu)的廉潔,防止政府受到利益集團(tuán)的俘獲,保證國(guó)家的自主性;其次,針對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家容易出現(xiàn)制度真空的情況,國(guó)家可以在法律的框架里,增加制度供給,提高國(guó)家執(zhí)行法律的能力。

美國(guó)進(jìn)步時(shí)代;經(jīng)濟(jì)—社會(huì)轉(zhuǎn)型;國(guó)家能力

進(jìn)步時(shí)代是美國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷的首次經(jīng)濟(jì)—社會(huì)大轉(zhuǎn)型,這次轉(zhuǎn)型肇始于工業(yè)化飛速發(fā)展的時(shí)期。19世紀(jì)中后期的南北戰(zhàn)爭(zhēng)和西進(jìn)運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了國(guó)家的統(tǒng)一和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的融合,為資本主義的展開(kāi)掃除了內(nèi)部障礙。工業(yè)化取代了傳統(tǒng)上以農(nóng)業(yè)文明為基礎(chǔ)的生產(chǎn)關(guān)系格局和社會(huì)秩序調(diào)節(jié)方式,大批的農(nóng)民從農(nóng)村蜂擁到城市,投入到機(jī)器大工業(yè)的生產(chǎn)當(dāng)中,而資本的增值恰恰依賴(lài)于工人和機(jī)器的結(jié)合。資本從分散到集中,從自由到壟斷,是進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。公司壟斷霸權(quán)為了維持和擴(kuò)大其市場(chǎng)統(tǒng)治地位,進(jìn)而將觸角伸向政治和社會(huì)領(lǐng)域,政府遭到了壟斷資本家的俘獲,但卻沒(méi)有足夠的國(guó)家自主性和國(guó)家能力來(lái)擺脫俘獲,應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的治理危機(jī)。政治精英也逐漸意識(shí)到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有限政府理念的局限性,在面對(duì)市場(chǎng)失靈、政治腐敗和社會(huì)失范的壓力下,要想維護(hù)資本主義的統(tǒng)治秩序,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的有效治理,需要在市場(chǎng)、國(guó)家、社會(huì)的三維結(jié)構(gòu)中突出國(guó)家能力建設(shè)在平衡和控制社會(huì)與市場(chǎng)之間張力時(shí)無(wú)可替代的作用。

一、市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)三維結(jié)構(gòu)下的轉(zhuǎn)型期治理危機(jī)

縱觀人類(lèi)近現(xiàn)代史,世界主要國(guó)家大致經(jīng)歷了兩次大的歷史轉(zhuǎn)型和治理危機(jī),其一是工業(yè)化轉(zhuǎn)型,其二是后工業(yè)化轉(zhuǎn)型,兩次轉(zhuǎn)型都對(duì)世界主要國(guó)家?guī)?lái)了大致相同的治理危機(jī)。盡管學(xué)界對(duì)“轉(zhuǎn)型”的定義還存在很多爭(zhēng)議,但大部分學(xué)者都承認(rèn)這些“轉(zhuǎn)換和變化”是發(fā)生在從傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)程中,源于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的進(jìn)步、或者政治動(dòng)蕩等因素產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化變遷。美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的“轉(zhuǎn)型”是典型的因應(yīng)工業(yè)化和現(xiàn)代化而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)——社會(huì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)方面,工業(yè)文明取代了農(nóng)業(yè)文明,資本從分散到集中,從自由到壟斷,是進(jìn)步時(shí)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志;社會(huì)方面,城市化改變了社會(huì)結(jié)構(gòu),引起了大規(guī)模社會(huì)變遷,社會(huì)各階層在意識(shí)形態(tài)和行為方式上發(fā)生分化,這是進(jìn)步時(shí)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)方式。處在轉(zhuǎn)型期的國(guó)家,通常會(huì)因?yàn)樾屡f社會(huì)制度、社會(huì)規(guī)范處于更替和交換過(guò)程中,而且,新的制度、規(guī)范發(fā)生作用的過(guò)程往往慢于舊的制度、規(guī)范失去作用的過(guò)程。這樣,社會(huì)轉(zhuǎn)型極易出現(xiàn)“制度真空”和“制度匱乏”,[1]同時(shí)轉(zhuǎn)型期國(guó)家治理能力下降也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),因此極易出現(xiàn)治理危機(jī)。

工業(yè)化和后工業(yè)化轉(zhuǎn)型給國(guó)家?guī)?lái)的治理危機(jī)是指作為治理者的國(guó)家(政府)在特定時(shí)期無(wú)法有效地對(duì)社會(huì)矛盾和沖突進(jìn)行控制和管理進(jìn)而嚴(yán)重地影響到政府統(tǒng)治能力的一種狀態(tài)。治理危機(jī)可能有兩種基本的類(lèi)型。其一,國(guó)家治理體制存在著不可克服的嚴(yán)重缺陷,并且自身無(wú)法進(jìn)行有效的調(diào)整,因此,即使在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不變的情況下也無(wú)法延續(xù)。解決這類(lèi)治理危機(jī)的辦法就是建立一套完善的治理方法和體制以取代之。另一種治理危機(jī)產(chǎn)生于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)沖突,當(dāng)這種沖突達(dá)到一定的程度,就會(huì)對(duì)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和治理能力產(chǎn)生挑戰(zhàn),治理體制要么崩潰,要么調(diào)整,以適應(yīng)變化。前一種治理危機(jī)是系統(tǒng)性治理危機(jī),涉及的問(wèn)題是治理體制的選擇和替換;后一種是轉(zhuǎn)型的治理危機(jī),涉及的問(wèn)題是治理體制的適應(yīng)性和轉(zhuǎn)換能力。轉(zhuǎn)型國(guó)家的治理危機(jī)主要表現(xiàn)為:1、國(guó)家基本制度解體,政權(quán)組織渙散,行政機(jī)能癱瘓,政府合法性下降;2、中央與地方權(quán)力界定失衡,地方政府、基層企業(yè)、家族勢(shì)力獲得了與中央政府分庭抗禮的能力;3、公共權(quán)力大幅度流失,私人暴力機(jī)構(gòu)和有組織犯罪大量滋生,尋租和腐敗現(xiàn)象蔓延;4、政府基本功能?chē)?yán)重弱化,無(wú)法保證法律和政策的有效實(shí)施,無(wú)法有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù),以及無(wú)力實(shí)施必要的宏觀調(diào)控與社會(huì)政策。[2]轉(zhuǎn)型的治理危機(jī)如果不能及時(shí)化解或有效控制,就可能轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性危機(jī)。[3]

在經(jīng)濟(jì)—社會(huì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型背景下,在面對(duì)市場(chǎng)失靈、政治腐敗和社會(huì)失范壓力的情況下,美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的國(guó)家建設(shè),尤其是國(guó)家能力建設(shè)可以從幾下幾方面認(rèn)識(shí):

(一)轉(zhuǎn)型期自由市場(chǎng)制度的張力和政府管制的反向運(yùn)動(dòng)

卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)在他的著作《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》(The Great Transf ormation:The Political and Economic Origins of Our Time,1944)里,描述了歐洲文明從前工業(yè)社會(huì)到工業(yè)化時(shí)代的大轉(zhuǎn)型,以及伴隨其過(guò)程而發(fā)生的觀念、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)換。波蘭尼思想的邏輯起點(diǎn)是“嵌入”的概念,即經(jīng)濟(jì)并非像經(jīng)濟(jì)理論中說(shuō)的那樣是自主(autonomous)的,而是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系的。一種脫嵌(disembedding)的、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)烏托邦建構(gòu)。要想創(chuàng)造一個(gè)完全按自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),必然會(huì)造成社會(huì)和自然環(huán)境的毀滅。[4]因而,就近百年而言,現(xiàn)代社會(huì)由一種雙向運(yùn)動(dòng)支配著:市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張以及它所遭遇的反向運(yùn)動(dòng)(即把市場(chǎng)的擴(kuò)張控制在某種確定方向上)。伴隨著市場(chǎng)體系的快速擴(kuò)張,同步的反向運(yùn)動(dòng)也在進(jìn)行中。[4]市場(chǎng)力量的擴(kuò)張或早或晚都會(huì)引發(fā)旨在保護(hù)人、自然和生產(chǎn)組織的反向運(yùn)動(dòng);保護(hù)性立法與其他干預(yù)手段是這種反向運(yùn)動(dòng)的特征。[5]

美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的各項(xiàng)改革,可以說(shuō)是為卡爾·波蘭尼的思想提供了活生生的佐證。工業(yè)化、城市化、自由市場(chǎng)給我們帶來(lái)的最大困惑是,它既帶來(lái)了繁榮,又帶來(lái)了各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問(wèn)題,而且也會(huì)帶來(lái)政治問(wèn)題。美國(guó)19世紀(jì)末危機(jī)產(chǎn)生的根源恰恰來(lái)自于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系崩潰的威脅。當(dāng)時(shí)自由市場(chǎng)的支持者所宣稱(chēng)的那種能夠自我調(diào)節(jié)、達(dá)到均衡的市場(chǎng)機(jī)制是虛幻的,從來(lái)都沒(méi)有存在過(guò)。轉(zhuǎn)型期自由市場(chǎng)制度不受限制的張力需要通過(guò)以政府管制為特征的反向保護(hù)運(yùn)動(dòng)加以制約,阻止市場(chǎng)邏輯“脫嵌”的慣性。國(guó)家通過(guò)制度供給,制定法律和政策,以及再分配的方式,將市場(chǎng)重新“嵌入”到社會(huì)倫理關(guān)系中。

(二)轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府俘獲與國(guó)家能力的強(qiáng)化

資本和生產(chǎn)的集中是自由放任經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的必然結(jié)果,這種情況發(fā)展到一定階段必然引起壟斷。占?jí)艛嗟匚坏拇蠹瘓F(tuán)除了可能聯(lián)合起來(lái)通過(guò)價(jià)格操縱市場(chǎng),刺激市場(chǎng)的“脫嵌”行為以外,進(jìn)而會(huì)通過(guò)非法和私下交易對(duì)政府(包括管理機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu))政策形成施加影響,造成“政府俘獲(state capture)”①政府俘獲指的是企業(yè)通過(guò)向政府官員提供私人報(bào)酬來(lái)影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇的制定。這與行政腐敗,以及通過(guò)向政府官員提供私人報(bào)酬改變法律執(zhí)行過(guò)程的做法有所區(qū)別。通過(guò)俘獲政府機(jī)構(gòu),企業(yè)就能夠?qū)⑺鼈冏约旱钠米兂烧麄€(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)博弈規(guī)則的基礎(chǔ),創(chuàng)造大量可能為特定部門(mén)和個(gè)人產(chǎn)生高度壟斷收益的政策和制度扭曲,而這通常是以巨大社會(huì)成本為代價(jià)的。政府俘獲概念描述了轉(zhuǎn)型背景下政治與商業(yè)之間的一系列關(guān)系問(wèn)題。引自:喬爾·S·赫爾曼著,葉謙,賓建成編譯:《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中對(duì)抗政府俘獲和行政腐敗的策略》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》(雙月刊),2009年第2期,第89-90頁(yè)。的不利局面,引起政府官僚體制內(nèi)部腐敗蔓延,削弱國(guó)家對(duì)法律和政策的執(zhí)行力。[6]

因此,當(dāng)觸及到政治制度基本面以及企業(yè)與政治精英的相互作用時(shí),制定一種明確的對(duì)抗政府俘獲的策略是轉(zhuǎn)型期政治體制改革的重要關(guān)注點(diǎn)。[6]19世紀(jì)后半期是美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時(shí)期,同時(shí)也是美國(guó)歷史上政治腐敗最為猖獗的時(shí)期。以政黨分肥制為特征的政黨政治為商業(yè)企業(yè)進(jìn)行政府俘獲提供了便利條件,獲勝的黨利用政府權(quán)力制定有利于本黨和背后那些支持它的社會(huì)集團(tuán)的政策,如進(jìn)行財(cái)政資助,優(yōu)先與某廠(chǎng)商簽訂合同,出賣(mài)政府的某些專(zhuān)賣(mài)權(quán),把修筑公路等公共工程讓某些有功的支持者承包等等。美國(guó)通過(guò)推行職業(yè)文官選拔錄用制度和以功績(jī)制為特征的文官管理制度,對(duì)實(shí)現(xiàn)基本的管理效率并使管理免受政黨分肥制的影響至關(guān)重要,[7]削弱了黨魁對(duì)文官的控制權(quán),從法律和制度等方面改變了政策制定的過(guò)程,減少了政府受到俘獲的機(jī)會(huì),使政治體系的合法性得到公民的認(rèn)可,為國(guó)家能力的強(qiáng)化創(chuàng)造了有利條件。

(三)轉(zhuǎn)型期社會(huì)控制與國(guó)家能力的強(qiáng)化

由于社會(huì)流動(dòng)性增加引起了社會(huì)分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和社會(huì)利益多樣化,進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)生。轉(zhuǎn)型期社會(huì),新舊社會(huì)制度、社會(huì)規(guī)范處于更替和交換過(guò)程中,一般來(lái)說(shuō),新的制度、規(guī)范發(fā)生作用的過(guò)程往往慢于舊的制度、規(guī)范失去作用的過(guò)程。這樣,社會(huì)轉(zhuǎn)型極易出現(xiàn)“制度真空”和“制度匱乏”,社會(huì)容易處于失范狀態(tài),社會(huì)成員感到搖擺不定和無(wú)所適從,[8]進(jìn)而引發(fā)社會(huì)運(yùn)動(dòng)。所有現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)動(dòng)都是隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)、民族國(guó)家形成和資本主義發(fā)展這三個(gè)近代歷史趨勢(shì)而發(fā)展起來(lái)的。[9]在現(xiàn)代民族國(guó)家中,只有國(guó)家才有權(quán)力通過(guò)社會(huì)控制的方式來(lái)保護(hù)某些社會(huì)群體的利益,或樹(shù)立和推廣某些價(jià)值。

“社會(huì)控制”最早由美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅斯提出。在《社會(huì)控制》一書(shū)里,羅斯指出,社會(huì)控制是一種由某種社會(huì)組織實(shí)施的、有意識(shí)的、有目的的社會(huì)統(tǒng)治系統(tǒng)。社會(huì)控制作為一種優(yōu)于自然秩序的“人工秩序”,是通過(guò)輿論、法律、信仰、社會(huì)暗示、宗教、個(gè)人理想、社會(huì)價(jià)值觀、倫理法則等多種手段來(lái)實(shí)施的;由于社會(huì)是不斷變遷的,社會(huì)控制也必然要隨之變遷。[10]

進(jìn)步時(shí)代的美國(guó),人口結(jié)構(gòu)、移民涌入和社會(huì)貧富差距的增大帶來(lái)的社會(huì)變遷,中產(chǎn)階級(jí)因社會(huì)地位的改變而產(chǎn)生“焦慮”情緒,這些因素共同引致了19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的風(fēng)起云涌。政府通過(guò)法律法規(guī)、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)團(tuán)體等渠道進(jìn)行社會(huì)控制,有效地解決了諸如生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)福利等領(lǐng)域內(nèi)存在的主要問(wèn)題,消解了許多潛在的社會(huì)運(yùn)動(dòng)對(duì)政權(quán)的威脅,維護(hù)了社會(huì)公平和社會(huì)正義等基本的價(jià)值觀。

通過(guò)以上分析可知,國(guó)家在制度變遷過(guò)程中是一個(gè)關(guān)鍵的主體,國(guó)家的行為目標(biāo)對(duì)轉(zhuǎn)型的方向和過(guò)程有著決定性影響,掌握國(guó)家權(quán)力的美國(guó)政治精英們面對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈、政府俘獲和社會(huì)沖突有權(quán)選擇是放任危機(jī)對(duì)政治系統(tǒng)的破壞還是調(diào)整以應(yīng)對(duì)危機(jī)的挑戰(zhàn)。作為傳統(tǒng)上奉行有限政府理念、自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)達(dá)爾文主義的聯(lián)邦制政府,美國(guó)的政治精英們面對(duì)19世紀(jì)末突如其來(lái)的大規(guī)模社會(huì)轉(zhuǎn)型,開(kāi)始變得無(wú)所適從。就市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身不能進(jìn)行自我調(diào)節(jié),所謂的市場(chǎng)原教旨主義,更多的只是人們的一種信仰,并沒(méi)有任何理論和經(jīng)驗(yàn)上的依據(jù)。市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程會(huì)傾向于過(guò)度調(diào)節(jié),從而導(dǎo)致泡沫的破裂,19世紀(jì)末美國(guó)盡管迎來(lái)了市場(chǎng)的高度繁榮,但也造成了1873年和1893年兩次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及公司霸權(quán)的確立。以“政黨分贓制”為建制的政權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ),給公司壟斷霸權(quán)俘獲政府大開(kāi)方便之門(mén)。受到俘獲的政府會(huì)導(dǎo)致自身治理能力,即國(guó)家能力的削弱和官僚體制內(nèi)部腐敗的蔓延。在這種情況下,即使政府想要采取“反向性保護(hù)運(yùn)動(dòng)”以扼制市場(chǎng)失靈,也沒(méi)有足夠的自主性和國(guó)家能力來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制。另外,與工業(yè)化相伴生的城市化改變了美國(guó)的人口結(jié)構(gòu),農(nóng)業(yè)人口大批地涌入城市揭開(kāi)了社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程,城市公共服務(wù)和公用設(shè)施的負(fù)荷驟然增加,失業(yè)、貧困、勞資糾紛為政府實(shí)施社會(huì)控制設(shè)置了重重障礙。由此可見(jiàn),自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是引發(fā)政府俘獲和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的根本原因,政府俘獲造成了國(guó)家能力和國(guó)家自主性的削弱,降低了國(guó)家的社會(huì)控制和經(jīng)濟(jì)管制能力,市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)三維結(jié)構(gòu)的失衡引發(fā)了轉(zhuǎn)型期治理危機(jī)的發(fā)生。

二、為何國(guó)家能力是平衡市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)結(jié)構(gòu)不可替代的因素

(一)影響國(guó)家能力的要素

嚴(yán)重的危機(jī)過(guò)后,人們開(kāi)始重新審視和評(píng)價(jià)國(guó)家職能的范圍與國(guó)家能力的強(qiáng)度之間的關(guān)系。國(guó)家能力作為一種國(guó)家將自身意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力,②這里采用王紹光和胡鞍鋼教授給“國(guó)家能力”作出的定義。用公式表達(dá)則是:

從公式可以看出,國(guó)家能力受兩個(gè)變量的影響。一是國(guó)家希望達(dá)到的干預(yù)范圍,在這里可以解釋為國(guó)家職能行使的范圍,或國(guó)家活動(dòng)的范圍。③福山的解釋,見(jiàn)《國(guó)家構(gòu)建:21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社。另一個(gè)是國(guó)家實(shí)際實(shí)現(xiàn)的干預(yù)程度。前者(干預(yù)范圍)越大,國(guó)家能力越弱;后者(程度)越大,國(guó)家能力越強(qiáng)。[11]

在這里有必要將區(qū)分國(guó)家活動(dòng)的范圍和國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)度區(qū)分開(kāi)來(lái),前者主要指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo),后者指國(guó)家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力——現(xiàn)在通常指國(guó)家能力或制度能力。[12]

國(guó)家能力(state capacity)是指,“實(shí)施官方目標(biāo),尤其在克服強(qiáng)大社會(huì)集團(tuán)實(shí)際或潛在的反對(duì)、或者面對(duì)反抗性社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)實(shí)施官方目標(biāo)”的一種方式。[13]王紹光和胡鞍鋼教授將國(guó)家能力界定為“國(guó)家將自己的意志(preference)、目標(biāo)(goals)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力?！眹?guó)家能力主要表現(xiàn)在三個(gè)方面,第一,是葛蘭西所強(qiáng)調(diào)的文化或意識(shí)形態(tài)霸權(quán)問(wèn)題(Cultural hegemony),即國(guó)家對(duì)社會(huì)各階級(jí)的文化滲透。這種滲透儀教化的形式實(shí)現(xiàn),學(xué)校、教會(huì)、大眾媒介是主要載體。這方面的國(guó)家能力表現(xiàn)在合法性上。第二,是國(guó)家的社會(huì)控制能力問(wèn)題。文化霸權(quán)指的是對(duì)屬民的內(nèi)心征服,社會(huì)控制指的是對(duì)屬民外在行為的約束。軍隊(duì)、警察、法院等國(guó)家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)是實(shí)行社會(huì)控制的主要工具。第三,是國(guó)家實(shí)施其社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的有效程度問(wèn)題,即國(guó)家以動(dòng)員、分配、使用各種資源的方式實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)的能力。[11]

有時(shí)一味地追求“小國(guó)家”,極力限制和弱化國(guó)家職能,使政府從社會(huì)經(jīng)濟(jì)中迅速、大幅度撤出。然而,政府的消極退出并不一定能夠重構(gòu)國(guó)家,而是將具備一定連貫性、整合度與協(xié)調(diào)性的國(guó)家制度徹底拆散,結(jié)果導(dǎo)致了更為嚴(yán)重的公共治理危機(jī)。由于治理危機(jī)的存在,許多轉(zhuǎn)型國(guó)家不僅無(wú)法獨(dú)立界定和實(shí)施自身的目標(biāo)偏好,更無(wú)法推動(dòng)制度改革和制定有效的公共政策,從而形成了典型的“弱國(guó)家”治理模式。

在討論轉(zhuǎn)型期國(guó)家治理危機(jī)的時(shí)候,由于各國(guó)的國(guó)家形態(tài)比較復(fù)雜,在不同階段又表現(xiàn)出不同的目標(biāo)和特征,轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)也不盡相同。例如有的權(quán)威主義政權(quán)或中央集權(quán)制國(guó)家,轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家在整個(gè)社會(huì)生活中占據(jù)了壟斷地位,國(guó)家的干預(yù)范圍(分母)本身就非常廣泛,再加上轉(zhuǎn)型期國(guó)家能力下降的普遍趨勢(shì),根據(jù)公式可以得知,國(guó)家能力水平偏弱。但是,進(jìn)步時(shí)代美國(guó)的情況剛好相反,美國(guó)是建立在這樣一個(gè)理念之上的,在沒(méi)有政府干預(yù)的條件下獲得個(gè)人自由和機(jī)會(huì),個(gè)人的自由是至高無(wú)上的,伴隨美國(guó)人這種自由主義的是對(duì)大政府理念的的恐懼心理。國(guó)家的干預(yù)范圍(分母)狹窄,隨著進(jìn)步派要求政府?dāng)U大管制經(jīng)濟(jì)的職能,政府也就順理成章地開(kāi)始在有限的范圍內(nèi)增加政府管制的職能,但是相對(duì)于中央集權(quán)制的國(guó)家職能來(lái)講,其干預(yù)范圍仍然偏低。美國(guó)進(jìn)步時(shí)代由于政府受到俘獲,可以推斷,國(guó)家實(shí)際實(shí)現(xiàn)的干預(yù)程度不高,如果要提高國(guó)家能力,增強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)際干預(yù)程度成為轉(zhuǎn)型期改革的突破口。進(jìn)步時(shí)代美國(guó)政府通過(guò)官僚制度改革,使“政黨分肥制”徹底失去了存在的基礎(chǔ)。采用科層制、功績(jī)制、專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練和管理的職業(yè)官僚轉(zhuǎn)變了政府俘獲的頹勢(shì),提高了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活干預(yù)的程度,進(jìn)而增強(qiáng)了國(guó)家能力。

(二)為何國(guó)家能力是市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)三維結(jié)構(gòu)的核心

就國(guó)家在發(fā)展中的作用問(wèn)題,弗朗西斯·福山在《國(guó)家構(gòu)建》一書(shū)中提出了這樣一個(gè)問(wèn)題,“美國(guó)是強(qiáng)國(guó)家還是弱國(guó)家?”利普塞特(1995年)對(duì)此的回答是,美國(guó)的國(guó)家制度是特意按照削弱或限制國(guó)家權(quán)力的思想去設(shè)置的,如旗幟鮮明地保護(hù)個(gè)人權(quán)利的憲政政府、三權(quán)分立、聯(lián)邦主義,等等。但是,福山認(rèn)為,美國(guó)在另一意義上又是一個(gè)非常強(qiáng)的國(guó)家。馬克斯·韋伯(1946年)把國(guó)家定義為“(成功地)合法地獨(dú)占使用武力的權(quán)力的人的共同體”。即國(guó)家的本質(zhì)就是執(zhí)法,即擁有委托一名身著制服、手持槍支的人去強(qiáng)迫人民遵守國(guó)家的法律這樣一種最高權(quán)力。在這方面,美國(guó)這個(gè)國(guó)家又特別強(qiáng)大。它在聯(lián)邦、州和地方各個(gè)層次上都擁有眾多的執(zhí)法機(jī)構(gòu),執(zhí)法范圍無(wú)所不在。換言之,美國(guó)建立的是一套有限政府制度,在歷史上就限制了國(guó)家活動(dòng)的范圍。但在這個(gè)范圍內(nèi),國(guó)家制定及實(shí)施法律和政策的能力非常之強(qiáng)。[12]所以,現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建并不意味著政治力量的絕對(duì)增長(zhǎng),而是要發(fā)展和完善具有合法性的政治力量和保障合法性的政治設(shè)施。[14]縱觀進(jìn)步時(shí)代美國(guó)聯(lián)邦和地方政府推行的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革政策,首先從改革官僚機(jī)構(gòu)自身運(yùn)動(dòng)機(jī)制展開(kāi)的,針對(duì)的問(wèn)題就是壟斷財(cái)團(tuán)俘獲政府,鉗制政府執(zhí)法能力的關(guān)鍵問(wèn)題,只有通過(guò)官僚制改革和規(guī)范政治籌款程序,才能真正把政府從壟斷財(cái)團(tuán)的羽翼底下獨(dú)立出來(lái),提高其制定和執(zhí)行法律政策的自主性,增強(qiáng)國(guó)家能力,制約自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)試圖不斷“脫嵌”于社會(huì)關(guān)系的慣性,采取保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)。

在市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)的三維結(jié)構(gòu)中,只有國(guó)家(政府)才能行使這個(gè)角色。就市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身不能進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。市場(chǎng)原教旨主義所宣稱(chēng)的市場(chǎng)可以自動(dòng)回復(fù)平衡,不需要政府以任何方式進(jìn)行干預(yù),讓每一個(gè)人自由地追求個(gè)人利益,公共利益就會(huì)因此而得到最大程度的滿(mǎn)足。如果僅就私人利益的追求而言,市場(chǎng)是最恰當(dāng)不過(guò)的形式,但是市場(chǎng)卻沒(méi)有被設(shè)計(jì)得可以用于維護(hù)公共利益。保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制本身就是對(duì)公共利益的一種維護(hù)。市場(chǎng)參與者參與競(jìng)爭(zhēng)不是為了維護(hù)競(jìng)爭(zhēng),而是以戰(zhàn)勝對(duì)手、取得勝利為目的的。甚至在個(gè)人利益的滿(mǎn)足方面,市場(chǎng)機(jī)制也存在缺陷和不完備之處。④索羅斯認(rèn)為在滿(mǎn)足個(gè)人利益方面,市場(chǎng)機(jī)制也存在缺陷和不完備之處,這是市場(chǎng)原教旨主義所忽視的。其中一個(gè)原因是,金融市場(chǎng)存在與生俱來(lái)的不穩(wěn)定性。完全競(jìng)爭(zhēng)理論把需求和供給看作是給定不變的,兩條曲線(xiàn)相交時(shí),均衡就實(shí)現(xiàn)了。但是,在現(xiàn)實(shí)世界中,均衡概念所賴(lài)以存在的假設(shè)條件很少得到滿(mǎn)足。金融市場(chǎng)甚至不可能得到滿(mǎn)足這些假設(shè)條件。金融市場(chǎng)試圖把未來(lái)“貼現(xiàn)”,而未來(lái)又反過(guò)來(lái)依賴(lài)于現(xiàn)在它如何被貼現(xiàn)。由于參與者的理解不完備,結(jié)果是存在著內(nèi)在的不穩(wěn)定性。因此,與自均衡調(diào)節(jié)機(jī)制的觀點(diǎn)相反,金融市場(chǎng)的穩(wěn)定必須要由公共政策來(lái)保證?！顿Y本論》里有一段傳誦很廣的名言:“一有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn),資本就會(huì)非常膽壯起來(lái)。有50%的利潤(rùn),就會(huì)引起積極的冒險(xiǎn);有100%,就會(huì)使人不顧一切法律;有300%,就會(huì)使人不怕犯罪,甚至不怕絞首的危險(xiǎn)?！笔袌?chǎng)無(wú)時(shí)不刻不在試圖“脫嵌”于社會(huì)關(guān)系的束縛,波蘭尼用了這樣一個(gè)比喻:讓市場(chǎng)脫嵌于社會(huì),就好比拉伸了一條巨大的橡皮筋。讓市場(chǎng)得到更大程度自治的努力同時(shí)也增加了張力的程度。隨著進(jìn)一步的拉伸,或者橡皮筋繃斷,此時(shí)意味著社會(huì)的解體,或者經(jīng)濟(jì)回彈到更深的嵌入狀態(tài)。所以,“自由市場(chǎng)的引入遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有消除對(duì)控制、規(guī)制和干預(yù)的需要,反而大大擴(kuò)張了它們的范圍?！边@是因?yàn)?“通往自由市場(chǎng)之路的打開(kāi)和保持暢通,有賴(lài)于持續(xù)的、由中央組織調(diào)控的干預(yù)足以的巨大增長(zhǎng)?！薄笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是被計(jì)劃出來(lái)的”,所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行需要政府進(jìn)行源源不斷的制度供給,提供那些不能由市場(chǎng)自發(fā)建立的制度,同時(shí)對(duì)受其影響的公共利益進(jìn)行規(guī)制;[15]進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)家能力,即貫徹法律和政策的能力將市場(chǎng)重新“嵌入”社會(huì)關(guān)系中。

城市化改變了社會(huì)結(jié)構(gòu),引起了大規(guī)模社會(huì)變遷,進(jìn)步時(shí)代的急劇社會(huì)轉(zhuǎn)型打破了原有的社會(huì)均衡,社會(huì)各階層在利益和意識(shí)形態(tài)方面產(chǎn)生分化,此時(shí)舊的規(guī)范已被打破,而新的規(guī)范尚未建立,于是導(dǎo)致了社會(huì)失范和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起。參與運(yùn)動(dòng)的群體在價(jià)值上的多元化造成了社會(huì)運(yùn)動(dòng)目標(biāo)的分化和異化,反映到現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為,農(nóng)民、工人、知識(shí)分子等社會(huì)階層雖然以各自特有的方式開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的改革運(yùn)動(dòng),但運(yùn)動(dòng)所關(guān)注的問(wèn)題和取得的成果多局限在其各自有限的領(lǐng)域,如農(nóng)民主要關(guān)心土地、貸款和關(guān)稅等問(wèn)題;工人運(yùn)動(dòng)主要關(guān)心工資、工時(shí)和工作安全的問(wèn)題;宗教界運(yùn)動(dòng)相比之下雖然具有普世目標(biāo)和價(jià)值,但建立在個(gè)人基礎(chǔ)之上的道德救贖也難以促成社會(huì)力量的有效整合。[16]馬克思認(rèn)為,各階級(jí)之間為控制生產(chǎn)資料而發(fā)生的沖突是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)變遷過(guò)程最基本的東西。因此,對(duì)于任何社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)來(lái)說(shuō),為了牢牢地掌握維系他們地位的財(cái)產(chǎn),最根本的是要擁有對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、法律和意識(shí)形態(tài)的一系列控制。[17]因此羅斯提出要通過(guò)社會(huì)控制這種機(jī)制來(lái)維持社會(huì)秩序,對(duì)個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的行為進(jìn)行約束。羅斯提出社會(huì)控制可以分為正式控制和非正式控制,控制的來(lái)源包括道德習(xí)俗、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論、政權(quán)、法律等多種渠道。但是本文認(rèn)為,針對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn),應(yīng)該突出國(guó)家(政府)在各種控制力來(lái)源中的優(yōu)先地位,因?yàn)橹挥袊?guó)家基于中立立場(chǎng)、理性確立的共同目標(biāo)和基本規(guī)則,才較易得到其他治理主體的共同支持和遵守,進(jìn)而將各階層的價(jià)值追求和治理安排與社會(huì)共同目標(biāo)有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。政府可以通過(guò)宏觀安排促進(jìn)不同治理機(jī)制與規(guī)制間的兼容性,而且國(guó)家權(quán)力固有的強(qiáng)制性或權(quán)威性是解決社會(huì)沖突的最有力保障。為了保證和提升治理成效,國(guó)家要為自己保留對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力。[16]當(dāng)然突出國(guó)家在社會(huì)控制機(jī)制中的地位,并不意味著忽視其他渠道的社會(huì)控制方式,如社會(huì)團(tuán)體、道德和社會(huì)輿論,而是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于社會(huì)運(yùn)動(dòng)的整合能力和國(guó)家排他性的占有軍隊(duì)、警察、法院等強(qiáng)制機(jī)構(gòu)用作保證其實(shí)施社會(huì)控制的工具。

通過(guò)以上論述可知,國(guó)家是唯一可以行使對(duì)市場(chǎng)反向運(yùn)動(dòng)和進(jìn)行社會(huì)控制的主體,國(guó)家能力是作為國(guó)家將自身意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力,因此成為平衡市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)三維結(jié)構(gòu)不可替代的因素。

三、轉(zhuǎn)型期加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)的途徑

雖然國(guó)家能力是平衡市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)三者關(guān)系的中心,但是轉(zhuǎn)型期普遍性的國(guó)家治理能力下降、國(guó)家自主性不足卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。福山認(rèn)為,國(guó)家能力構(gòu)建“就是強(qiáng)化現(xiàn)有的國(guó)家制度的同時(shí)新建一批國(guó)家政府制度”,[12]包括創(chuàng)建憲政民主的政治架構(gòu)、建立以理性—法律的科層規(guī)范為核心的國(guó)家機(jī)器;重構(gòu)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,建立制度化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制;改變國(guó)家控制社會(huì)的方式,建立公民社會(huì)的制度保障等。[18]

進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)增強(qiáng)國(guó)家能力的實(shí)踐率先從政治領(lǐng)域展開(kāi),于1883年通過(guò)了《彭德?tīng)栴D文官法》, 20世紀(jì)初還借鑒工商企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn),將功績(jī)制引入文官管理系統(tǒng),并相應(yīng)設(shè)置了獨(dú)立的文官管理機(jī)構(gòu)。該項(xiàng)制度的建立使“政黨分贓制”失去了存在的基礎(chǔ)。文官制度的建立使行政官員的選拔有了一個(gè)相對(duì)公平、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),政府的政治和行政功能得以區(qū)分。這項(xiàng)改革使被俘獲的政府?dāng)[脫了與壟斷企業(yè)的“糾纏”,增強(qiáng)了國(guó)家自主性。從制度變遷的角度來(lái)看,文官制度的建立改變了原先立法權(quán)高居首位的歷史,權(quán)力重心開(kāi)始向領(lǐng)導(dǎo)有力、反應(yīng)迅速的行政部門(mén)進(jìn)行傾斜,制定政策的權(quán)力向總統(tǒng)和分工復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)手中集中。從時(shí)間上來(lái)看,美國(guó)三大反壟斷法《謝爾曼反托拉斯法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)條例》和《克萊頓法》的頒布和反托拉斯局、公司局的設(shè)立均是在《彭德?tīng)栴D文官法》出臺(tái)之后頒布的。因此,美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的改革可以為考察增強(qiáng)國(guó)家能力的途徑提供歷史的經(jīng)驗(yàn)。

(一)防止政府俘獲是轉(zhuǎn)型國(guó)家提高國(guó)家能力的前提

轉(zhuǎn)型期國(guó)家能力下降的首要原因是政府受到壟斷利益集團(tuán)的俘獲,政府俘獲是政府機(jī)構(gòu)的整體腐敗,人們通常認(rèn)為腐敗只是國(guó)家機(jī)構(gòu)軟弱無(wú)力的一個(gè)癥狀,但是通過(guò)認(rèn)識(shí)政府俘獲原理,可以發(fā)現(xiàn)有強(qiáng)大的勢(shì)力在以極大的興趣維持這些軟弱的機(jī)構(gòu)。對(duì)于任何試圖改善制度性框架的改革,那些擁有政治影響力的俘獲者企業(yè)必然將全力反對(duì),這提醒了轉(zhuǎn)型國(guó)家中致力于改革的政治家們需充分認(rèn)識(shí)到政府俘獲對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家自主性的破壞。[19]進(jìn)步時(shí)代美國(guó)政府建立的文官管理制度即是為了治理整體的政治腐敗,從制度上將政府機(jī)構(gòu)從壟斷企業(yè)對(duì)其的鉗制中獨(dú)立出來(lái),用科層制、專(zhuān)業(yè)化的職業(yè)文官和文官管理委員會(huì)增強(qiáng)國(guó)家貫徹執(zhí)行法律的能力和自主性,進(jìn)而反思國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策,了解現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策到底為哪些群體帶來(lái)了利益,并對(duì)那些帶有明顯保護(hù)壟斷傾向的經(jīng)濟(jì)規(guī)制進(jìn)行重新審查,制定維護(hù)市場(chǎng)公平交易的反向性保護(hù)政策。福山在定義國(guó)家能力時(shí)特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家的“干凈的、透明的執(zhí)法能力”證明轉(zhuǎn)型國(guó)家提高國(guó)家能力的前提就是政府自身的廉潔,這樣才能發(fā)揮政府在理論上作為“公共利益的實(shí)現(xiàn)者”和“社會(huì)公正的維護(hù)者”的角色。在民主政治的框架內(nèi)和國(guó)家“中立”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張,提高國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的干預(yù)程度。

(二)增加制度供給是轉(zhuǎn)型國(guó)家提高國(guó)家能力的保障

國(guó)家在轉(zhuǎn)型期的時(shí)候極易出現(xiàn)制度真空的情況,舊的規(guī)范已被打破,而新的規(guī)范尚未建立,此時(shí)國(guó)家的制度供給能力就變得非常重要。國(guó)家的制度供給是回應(yīng)轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)失靈和社會(huì)失范對(duì)政權(quán)提出的制度需求,為規(guī)范市場(chǎng)行為和社會(huì)成員行為而進(jìn)行的制度安排。諾思(North)從“制度—認(rèn)知”的范式對(duì)制度變遷的需求問(wèn)題進(jìn)行了探討。鑒于個(gè)人主體認(rèn)知的局限性以及無(wú)法避免的“搭便車(chē)”行為,諾思把國(guó)家納入到制度供給的范式中,把國(guó)家看作是制度供給的“第一行動(dòng)集團(tuán)”,認(rèn)為國(guó)家出于自身的利益追求,會(huì)通過(guò)為社會(huì)提供“服務(wù)-保護(hù)”以及借助手中的行政力量來(lái)促進(jìn)部分或根本的制度創(chuàng)新。

制度變遷有兩種方式,分別為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前一種指的是現(xiàn)行制度安排的更替或創(chuàng)新,或者新制度安排的創(chuàng)造,是由個(gè)人或群體響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反,強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律來(lái)引入和實(shí)行的。這兩種模式明確了分別以國(guó)家和社會(huì)為主體的制度供給和作用方式。但這只是一種理想的模式,因?yàn)榧幢闶窃诩兇獾恼T致性制度變遷中,自發(fā)的制度安排,特別是正式的制度安排變遷中,往往也需要用國(guó)家行動(dòng)來(lái)促進(jìn)制度的變遷過(guò)程。[20]

因此,轉(zhuǎn)型期國(guó)家通過(guò)制度影響權(quán)力和資源的分配,使用強(qiáng)制性制度變遷作為主要的治理工具,用制度供給的形式將市場(chǎng)-國(guó)家-社會(huì)的三維結(jié)構(gòu)加以整合,設(shè)定其各自運(yùn)行的空間和相互之間的作用方式及爭(zhēng)端解決機(jī)制。同時(shí),國(guó)家作為擁有制度選擇、制度實(shí)施和制度裁決能力的強(qiáng)大暴力機(jī)構(gòu),應(yīng)該在三維結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。當(dāng)然要求國(guó)家增加制度供給,暗含著一個(gè)假設(shè)就是,制度本身是在民主政治框架下,經(jīng)過(guò)公平的協(xié)商而產(chǎn)生的,制度安排回應(yīng)了因市場(chǎng)失靈和社會(huì)失范而引致的制度需求。進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)聯(lián)邦政府主要通過(guò)頒布法律的形式遏制了壟斷企業(yè)“過(guò)度資本主義化”(over-capitalization)的發(fā)展趨勢(shì),恢復(fù)了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的原則;針對(duì)政府行政管理機(jī)制的缺陷,改革了公務(wù)員的選拔和錄用制度,促進(jìn)了政府系統(tǒng)的廉潔;并針對(duì)消費(fèi)安全和生產(chǎn)安全進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制,在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域采取了反向性保護(hù)運(yùn)動(dòng),維護(hù)了社會(huì)公平和正義的傳統(tǒng)價(jià)值。

國(guó)家通過(guò)持續(xù)地調(diào)適現(xiàn)行制度和頒布新制度,解決了轉(zhuǎn)型國(guó)家制度和社會(huì)規(guī)范供給不足的問(wèn)題;專(zhuān)業(yè)化、科層制管理的文官系統(tǒng)瓦解了政府俘獲的制度缺陷,增強(qiáng)了國(guó)家(政府)的自主性。這兩方面的改進(jìn)是提高國(guó)家能力的必要條件,即國(guó)家在法律的框架下,借助政權(quán)的合法性,以制度供給為主要手段協(xié)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)的運(yùn)行;同時(shí)國(guó)家具備必要的自主性⑤本文認(rèn)為必要的自主性以不損害到市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)公平、正義的基本價(jià)值為限度。以維護(hù)制度的權(quán)威,并保證法律、政策執(zhí)行的效率。

因此,轉(zhuǎn)型期國(guó)家能力的構(gòu)建是一個(gè)不斷尋求國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系合理化的持續(xù)性歷史進(jìn)程,國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三者共同構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期國(guó)家構(gòu)建策略的三個(gè)基本維度,國(guó)家要有必要的自主性和干預(yù)能力來(lái)決定采用什么樣的制度策略構(gòu)建國(guó)家基本制度結(jié)構(gòu),定位政府的角色和功能,加強(qiáng)國(guó)家執(zhí)行法律、政策的能力,以確保轉(zhuǎn)型期國(guó)家對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的控制能力。

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The Economic-Social Transformation and State Governance Reform in American Progressive Era

Teng Baiying
(School of Government,Peking University,Beijing 100871,China)

Progressive Era is tagged as the first economic-social transformation period in the United States owing to the quick industrialization and urbanization from the 1890s to the 1910s.Not only did the monopoly capitalists try to preserve their shares in the market,but they also coveted to dominate the political and social spheres.The state was captured by the monopoly capitalists,thus causing the government to have no necessary autonomy and state capacity to deal with governance crisis.In order torestore the governability and authority,the government should strengthen its position in the balance among trinity of "Market-State-Society(MSS)",and furthermore control the strain between market and society.Concerning the means to enhance state capacity,the state should first of all,assure a clean bureaucracy to avoid government’s being controlled by interest groups so as to guarantee the state’s autonomy.Secondly,the state should try to enhance its capacity to implement laws and policies by increasing institution supply to counteract the system vacuum within the country in transitional period.

American Progressive Era;economic-social transformation;state capacity

D034

A

1672-335X(2010)05-0122-07

責(zé)任編輯:周延云

2010-06-28

滕白瑩(1981- ),女,山東青島人,北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生,專(zhuān)業(yè)方向?yàn)楸容^政治學(xué)。