■哲 生

國外議會議事規(guī)則概要

■哲 生

議案的討論

辯論。辯論是議會主要的、最常用的議事方式。一般議會或議院在聽取了委員會對議案的審議報告或提案者的報告后，議會或議院會議便開始正式討論，進行大會發(fā)言或辯論。許多國家的議事規(guī)則都對辯論的程序、辯論的規(guī)則作了規(guī)定。辯論要求辯題集中、態(tài)度分明、限定時間。辯論程序一般分幾個步驟：即動議—雙方首席先后發(fā)言—雙方其他議員輪流發(fā)言—雙方代表總結—表決。

議員的發(fā)言。外國議會議事規(guī)則中一般都對議員的言論免責和發(fā)言時間限制作出規(guī)定，前者旨在保護議員的言論自由，后者旨在約束個別議員漫無邊際的發(fā)言和利用言論自由阻撓討論的行為。對于議員的發(fā)言，大多數(shù)國家對發(fā)言次數(shù)和發(fā)言時間有所限制，一種辦法是限制每個議員的發(fā)言次數(shù)和時間，另一種辦法是限制每個議會黨團的發(fā)言次數(shù)和時間。對發(fā)言時間的規(guī)定從不超過10分鐘到不超過30分鐘不等，法國、意大利、德國、日本等國對發(fā)言時間按該議會的議會黨團所占議席比例分配。議事規(guī)則通常還規(guī)定，就同一問題的第二次發(fā)言時間應少于第一次發(fā)言，而表達反對意見，發(fā)言時間可適當延長或不加限制。如發(fā)言人超過規(guī)定時間偏離議題，主持人可令發(fā)言人停止發(fā)言或言歸本題；對不聽勸阻者，主持人有權取消其發(fā)言權。

議員在辯論中的發(fā)言，不論在哪一個國家，都由指導機構負責安排。通常的做法有兩種：一種是議員可以（或必須）預先向每一場辯論的主持人登記；一種是在辯論過程中，議員可隨時向主持人請求發(fā)言。議員發(fā)言，有些國家不準議員照稿宣讀，有些國家允許使用發(fā)言提綱或宣讀有關技術性材料和引文。極少數(shù)國家不對發(fā)言加以任何限制，如芬蘭等國，只要議員愿意，想講多久就講多久，想講幾次就講幾次。

“一事不再議原則”。這一原則是議會議事的慣例，即對于議會已經議決的事項，在同一次會期中不得再次審議和做出決議；如確有必要討論，也只能在下一次或以后的會期提出和審議。這一原則的目的是為了保證議會意見的一貫性，保持議會決議的權威，也有利于提高議事效率，尤其是防止議會內少數(shù)派阻撓議事過程的正常進行。

議事公開原則

議事公開原則有一個發(fā)展過程。早期的英國議會多舉行秘密會議。在16世紀，英國下院曾通過決議規(guī)定“議會的任何人士皆應保守秘密，不得泄密，不得泄露議會大廈內所做所說之事”，對未經許可報道議會活動者甚至可以判處監(jiān)禁，課以重稅。后來，隨著議會民主的發(fā)展和議員免責權制度的形成，秘密會議在18世紀遭到嚴厲批判。1787年，議事公開原則寫進了美國憲法。

如今，議事公開是很多國家憲法普遍接受的議事原則。如法國憲法規(guī)定，議會兩院的全體會議是公開的。會議辯論的記錄全文公布在《政府公報》中。公開的內容包括：議會會議公開舉行；議會議程和日程提前公布；允許公民旁聽；報道自由；議會議事錄和簡報等向社會公開。在信息技術快速發(fā)展的今天，議會網站已經成為議事公開的重要渠道，還有些國家設有專門轉播議會活動的電視頻道。

傳統(tǒng)上議事公開原則主要是對全體會議而言，通常不適用于各種形式的委員會。很長時間以來，委員會開會時公開是例外，秘密是原則，但情況也在變化。美國從20世紀70年代開始對委員會的秘密會議制度進行了改革，立法重組法(1970年)要求委員會秘密會議所進行的唱名表決應公布。1973年的眾議院規(guī)則和1975年的參議院規(guī)則要求，除非委員會經公開表決決定以非公開方式召開特定會議(但須涉及國家安全或個人傷害等理由)，委員會(或小組委員會)的聽證會在逐條審查階段須以公開方式召開會議。此后，兩院的秘密會議比例均大為減少。兩院協(xié)議會過去以秘密會議而聞名，甚至被指責為“進行暗中交易的第三院”，但在20世紀70年代后其公開化程度也大為提高。此外，隨著立法聽證等制度的發(fā)展，委員會會議也正在接受議事公開的原則。

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本刊編輯部