■蘭建勇

河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛狀況調(diào)查

■蘭建勇

近年來(lái)，在河北省廣大農(nóng)村，婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利得不到有效保障的現(xiàn)象依然存在，甚至在某些地方還很突出，由此引發(fā)的農(nóng)村婦女土地權(quán)益類(lèi)糾紛激增，成為嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

一、河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的基本情況及特點(diǎn)

1.河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的基本情況

本調(diào)研報(bào)告中所指的農(nóng)村婦女土地權(quán)益，是指農(nóng)村女性居民應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接相關(guān)的其他權(quán)益，包括土地征收補(bǔ)償權(quán)、土地入股分紅權(quán)等。這是目前我省農(nóng)村婦女享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利中非常重要的一部分內(nèi)容，但在現(xiàn)實(shí)生活中這部分權(quán)利受到侵害的現(xiàn)象仍比較突出，這一點(diǎn)可以從相關(guān)部門(mén)提供的資料及筆者實(shí)地調(diào)研中得到印證。據(jù)河北省婦聯(lián)統(tǒng)計(jì)，自2000年以來(lái)，全省各級(jí)婦聯(lián)接待農(nóng)村婦女土地權(quán)益信訪(fǎng)案件呈逐年上升趨勢(shì)，一般占財(cái)產(chǎn)權(quán)益類(lèi)信訪(fǎng)案件的60%左右，有的年份甚至達(dá)到80%以上，其中相當(dāng)一部分曾經(jīng)赴省進(jìn)京集體上訪(fǎng)。2010年受全國(guó)人大常委會(huì)委托，河北省人大常委會(huì)對(duì)婦女權(quán)益保障法律法規(guī)在我省實(shí)施近五年來(lái)的情況進(jìn)行了專(zhuān)題執(zhí)法檢查。結(jié)果表明，部分婦女土地承包權(quán)及其相關(guān)權(quán)益得不到落實(shí)，是我省在依法維護(hù)婦女合法權(quán)益方面存在的四大問(wèn)題之一。其中，河北省高級(jí)人民法院在向省人大提交的情況匯報(bào)中，也明確指出，在運(yùn)用司法力量維護(hù)婦女權(quán)益方面存在五大問(wèn)題，其中有三個(gè)方面，從不同的角度涉及到農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保障不力問(wèn)題。筆者在對(duì)廊坊、滄州、石家莊部分縣市的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，這一問(wèn)題普遍存在、非常嚴(yán)重。

從調(diào)查情況看，我省農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛，一般發(fā)生在農(nóng)村婦女與兩類(lèi)主體之間。

一類(lèi)是與個(gè)人發(fā)生糾紛。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)主要有以下兩種情況：第一種，出嫁女在娘家的土地承包權(quán)如沒(méi)有收回，則由她的娘家人實(shí)際行使該權(quán)利及附著在土地上的其他權(quán)利，如征地補(bǔ)償款等，導(dǎo)致婦女在主張權(quán)利時(shí)產(chǎn)生糾紛。第二種，農(nóng)村婦女離婚后，原分配在夫家的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法分割，權(quán)利主張受限；即使分割，由于離婚婦女通常不在夫家所在村居住，其土地承包流轉(zhuǎn)權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利也易于被前夫及其家人侵害。如在廊坊市廣陽(yáng)區(qū)就發(fā)生過(guò)幾起婦女離異后，由于長(zhǎng)期不在本村居住，原夫代領(lǐng)土地補(bǔ)償費(fèi)的情況。由于二者之間婚姻矛盾很深，造成離婚婦女想要收回屬于自己的土地補(bǔ)償費(fèi)用難度非常大。發(fā)生在農(nóng)村婦女與個(gè)人之間的土地權(quán)益糾紛相對(duì)較少，也易于解決。

另一類(lèi)是與代表多數(shù)村民的村委會(huì)發(fā)生糾紛。可分為以下幾種情況：第一種，出嫁女無(wú)地可種，婆家分不到地，娘家地被強(qiáng)行收回。第二種，婦女離婚或喪偶后，其在前夫家時(shí)承包的土地被村集體強(qiáng)行收回，回到娘家后，娘家村集體亦不能分給其土地。這種情況占相當(dāng)比例。據(jù)省婦聯(lián)相關(guān)資料顯示，婦女離婚后，其在前夫家的承包地被村集體收回的占24.5%；回到娘家后，村集體不分給土地的占44.0%。第三種，婦女招夫上門(mén)，夫婿不被新的集體經(jīng)濟(jì)組織所接納，不能分得承包地。目前，農(nóng)村地區(qū)對(duì)“閨女戶(hù)”中某一個(gè)女兒招夫上門(mén)普遍給予了認(rèn)可，而對(duì)其他招夫上門(mén)的情況，又普遍持否定態(tài)度。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的缺失，自然地，依附于其上的其他相關(guān)權(quán)利，如征地補(bǔ)償款分配權(quán)、股份分紅權(quán)、村公共福利待遇等權(quán)利也一并被限制或剝奪。由此引發(fā)的農(nóng)村婦女與村委會(huì)之間的土地權(quán)益糾紛相對(duì)占大多數(shù)，且較難解決。

2.河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的特征

通過(guò)調(diào)查分析，可以看出，農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

第一，發(fā)生糾紛的雙方主體地位通常不平等。農(nóng)村婦女與村委會(huì)之間的糾紛最常見(jiàn)，雙方地位明顯不平等。村委會(huì)代表的是大多數(shù)村民的利益，且手中握有法律賦予的強(qiáng)大的自治權(quán)。處于婚姻變化中的少數(shù)農(nóng)村婦女（表現(xiàn)為出嫁女、離婚婦女、喪偶婦女及招贅?gòu)D女）“要地”、“要股”、“要福利”通常會(huì)造成其他村民利益的減少。一旦出現(xiàn)利益之爭(zhēng)，為保護(hù)所謂多數(shù)人利益，村委會(huì)就會(huì)以享有的“自治權(quán)”通過(guò)“村規(guī)民約”“合理合法”地剝奪或限制這些弱勢(shì)的農(nóng)村婦女的利益。雙方在實(shí)力上和所謂“道義”上的差距，使得村委會(huì)“得理不饒人”，而處于弱勢(shì)的農(nóng)村婦女要爭(zhēng)得自己的那份合法權(quán)益則困難重重。

第二，婦女土地權(quán)益主張通常是迫于生存壓力或存在巨大的利益誘惑，因此這些農(nóng)村婦女一旦走上維權(quán)的道路，其意志便極其堅(jiān)定，不會(huì)輕易妥協(xié)。而且為了增強(qiáng)對(duì)抗性，相同處境的婦女還很容易團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同行動(dòng)，形成集體上訪(fǎng)。這也是婦女土地權(quán)益糾紛通常矛盾激烈、涉及面廣且解決難度很大的一個(gè)很重要的原因。

第三，盡管我省農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛具有一定的普遍性，但在某些縣、鄉(xiāng)、村卻少有糾紛，即使有，也得到了較妥善的處理。這說(shuō)明，在國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一制度規(guī)定的背景下，各級(jí)政府只要以執(zhí)政為民的理念統(tǒng)領(lǐng)這一工作，創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)，就能把糾紛減少到最低限度。

二、解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的難點(diǎn)分析

針對(duì)上述糾紛，我省多個(gè)縣市通過(guò)多種途徑積極調(diào)處矛盾，取得了一定成效。但農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害問(wèn)題未能根本解決，暴露出現(xiàn)有制度供給和以此為前提的救濟(jì)渠道存在諸多困惑與難點(diǎn)，需要我們認(rèn)真關(guān)注。

1.現(xiàn)有制度供給存在的矛盾和問(wèn)題影響了行政干預(yù)與司法救濟(jì)的力度

糾紛發(fā)生后，無(wú)論是通過(guò)政府行政調(diào)解、農(nóng)業(yè)承包合同仲裁機(jī)構(gòu)仲裁還是法院審理，相關(guān)部門(mén)都需依政策或法律進(jìn)行處置。但相關(guān)政策、法律或?yàn)榭瞻祝虼嬖谌毕莺筒蛔?，影響和制約著救濟(jì)的順利進(jìn)行。主要表現(xiàn)有二:第一，現(xiàn)行法律對(duì)清理違法的村規(guī)民約的部門(mén)和程序缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致村委會(huì)或村民會(huì)議往往通過(guò)村規(guī)民約侵害農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。第二，現(xiàn)行國(guó)家層面的法律、政策存在缺陷與不足，諸如對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是個(gè)人還是農(nóng)戶(hù)規(guī)定不明，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)涵與外延沒(méi)有界定，對(duì)此類(lèi)糾紛的性質(zhì)未予明確，等等。本省又沒(méi)有統(tǒng)一的地方性法規(guī)和政策出臺(tái)，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中由于認(rèn)識(shí)不一致，出現(xiàn)不同的做法，不能全面有效地保護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。

2.相關(guān)部門(mén)解決糾紛的動(dòng)力與壓力不足，現(xiàn)有調(diào)處機(jī)制創(chuàng)新不夠，導(dǎo)致救濟(jì)的實(shí)效性大打折扣

在一些地方，由于政策法律依據(jù)不足，再加上缺乏相應(yīng)的績(jī)效考核制度和對(duì)村委會(huì)的侵權(quán)責(zé)任追究制度，某些基層政府與法院解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的積極性不高，能動(dòng)性不強(qiáng)。這種消極態(tài)度直接影響著現(xiàn)有調(diào)處機(jī)制的創(chuàng)新力度，導(dǎo)致行政調(diào)解與司法救濟(jì)的實(shí)效性大打折扣。在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)與村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)不能以行政命令干涉村級(jí)自治組織的自治范疇內(nèi)的事務(wù)。如果走司法途徑，某些法院卻往往以糾紛性質(zhì)不屬于法院審理的范圍或認(rèn)為案件涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，或考慮到將來(lái)執(zhí)行難而不予受理。當(dāng)司法的能動(dòng)性蕩然無(wú)存時(shí)，也截?cái)嗔耸У剞r(nóng)村婦女獲得法律救濟(jì)的最后途徑。

針對(duì)上述糾紛特點(diǎn)和解決不力的難點(diǎn)，探索建立適合我省省情的、政府主導(dǎo)的保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的糾紛解決機(jī)制勢(shì)在必行。

（本文系作者主持的2010年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障機(jī)制研究》的階段性成果之一）

作者單位：中共河北省委黨校政法部

（責(zé)編/郭建民）