村民會議討論決定的事項要不要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案？

村民委員會組織法規(guī)定，村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸。但據(jù)最近媒體報道，廣東省某村經(jīng)村民會議討論決定，將該村集體用地出租而觸犯了法律。有人認為，在當前我國公民的法律素質(zhì)有待提高，法律還沒有真正得到全社會的普遍認同與遵守的情況下，村民會議或者村民代表討論決定的事項要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查。

江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民檢察院 楊維立

應(yīng)當由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查

民主議事是村民自治中村民行使民主權(quán)利、維護自身利益的重要制度，對于制約村民委員會不作為或者濫作為發(fā)揮著重要作用。民主議事的主要方式是村里的重大事項由村民會議或村民代表會議討論決定。而討論決定的事項涉及全體村民的利益，關(guān)系到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。正確與否，關(guān)鍵在于要經(jīng)得起法律的考量。村民會議討論決定的事項即使符合大多數(shù)村民的愿望，但仍然可能背離法律，如廣東省某村將集體用地出租而觸犯了法律。它之所以背離法律精神，在源頭上與村民缺乏大局意識，法律意識淡薄存在密切關(guān)聯(lián)。此事向我們警示：要使村民會議或村民代表討論決定的事項符合法律精神，始終運行在規(guī)范的軌道上，當然需要進一步加強普法教育，不斷提高全體村民的法律意識。然而，這也許需要一個漫長的過程。從更深層次來看，“道德是靠不住的，良知是靠不住的，唯有常規(guī)有效的制度，才是最可靠的銅墻鐵壁”。如何讓制度安排科學一些，這方面的工作，人大于法于理都不能缺位，應(yīng)當挑起這副擔子。

現(xiàn)行村委會組織法規(guī)定：地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為村民會議討論決定的事項把關(guān)的法律依據(jù)。對此，現(xiàn)行法律雖未作出具有操作性的規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的把關(guān)，對村民會議而言，無疑獲得了地方國家權(quán)力機關(guān)的認可，則具有法定的權(quán)威性；不適當?shù)氖马?，可以及時發(fā)現(xiàn)，盡早得到糾正。無論如何，人大的審查把關(guān)不僅是保證法律統(tǒng)一實施的需要，也能有效維護和實現(xiàn)村民自治。目前，全國人大常委會正在修訂村委會組織法，我們期盼能明確人大的監(jiān)督職權(quán)，要求村民會議討論決定的事項限期報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查。

杭州市蕭山區(qū)河莊街道辦事處 徐凡明

可以報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第九條鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權(quán)中條款“（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”和“（九）撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”的規(guī)定這一法律依據(jù)，村民會議或村民代表會議討論決定的事項可以報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查，但不是必須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為保證本行政區(qū)域內(nèi)憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行的法律監(jiān)督主體，村民會議或村民代表會議討論決定的事項可以報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查，這樣可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及時發(fā)現(xiàn)有違反國家法律法規(guī)的情況，以便對負有直接管轄行政村職權(quán)的政府提出建議，督促撤銷村不適當?shù)臎Q定，保證行政區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)的有效實施。

二是村民會議討論決定的事項可以要求報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查，但不是規(guī)定“必須報”。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的對象是本級政府，本級政府擔負著行政區(qū)域內(nèi)包含行政村在內(nèi)的法律法規(guī)的正確實施和有效執(zhí)行，村民會議討論決定的事項出現(xiàn)違法情況，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有管理和監(jiān)督不力的責任。因此，在這個意義上，村民會議討論決定的事項可以報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查，或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村民會議討論決定的事項可以報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查。但從目前村民自治的層面講，在法律中不宜作出“必須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查”的規(guī)定。

金華市人大常委會辦公室 唐宇熒

應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”

筆者認為，村民會議討論決定的事項向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案，于法無據(jù)，與現(xiàn)實不符。

一是我國現(xiàn)行法律中沒有相關(guān)依據(jù)。從立法法、監(jiān)督法等有關(guān)備案的條款看，需報送備案的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，其起草制定者為有立法權(quán)的國家機關(guān)或地方人大及其常委會、地方人民政府，其接收主體為全國和地方人大常委會、國務(wù)院和省人民政府。村民代表會議、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都不在法律規(guī)范的范圍之內(nèi)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案云云缺乏法律依據(jù)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的現(xiàn)狀難以擔當重任。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般只有一名專職的主席或副主席，很少配有專職的辦事人員，而一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村少則十幾個，多則幾十個，在這種現(xiàn)狀下，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大去對村民會議討論決定的事項進行備案審查，是辦不到的。

依據(jù)村委會組織法有關(guān)“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”的規(guī)定，筆者以為，對村民會議討論決定事項，還是應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮聯(lián)村干部的作用，及時掌握村情民意，尤其是村里討論決定重大事項時，要在不干預(yù)的前提下，在法律上、操作層面上，“給予指導(dǎo)、支持和幫助”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，督促其正確履行指導(dǎo)、支持和幫助村委會工作的職責。

泰順縣人大常委會辦公室 夏立彬

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案審查為好

從法理上分析，村民會議討論決定的事項由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案審查為好。

根據(jù)村委會組織法和相關(guān)法律規(guī)定，村民會議或村民代表會議是村民進行議事的非常設(shè)機構(gòu)，決定行政村內(nèi)的重大事項，具有“準權(quán)力機關(guān)”屬性，其會議形成的決議、決定是村民共同意志的體現(xiàn)，由村民委員會執(zhí)行。為確保村民自治在法治框架下運行，村委會組織法明確規(guī)定了“村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸”；村民自治章程、村規(guī)民約報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為最基層國家行政機關(guān)，組織機構(gòu)比較完善，履職力量較強，有能力對村民自治章程、村規(guī)民約、決定事項等備案審查。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)法律賦予的權(quán)力，要保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)的正確實施，應(yīng)當督促政府做好備案審查工作，即對村民自治章程、村規(guī)民約的合法性與合理性進行形式上審查，防止損害村民利益的事情發(fā)生；對村民會議討論決定的事項，審查是否符合法律規(guī)定，是否真正體現(xiàn)全體村民意愿。

金華市人大常委會教科文衛(wèi)民僑工委倪紅鋼

不應(yīng)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查

筆者認為，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，村民委員會組織法立法的初衷，是為了切實保障村民實行自治，盡量減少政府機關(guān)對村民會議討論決定事項的干涉。如果村民會議討論決定事項報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查，無疑變相規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)管轄村民會議討論決定的事項，這就有悖于村民委員會組織法立法的初衷，也不利于實行村民自治。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主要是通過行使重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)等職權(quán)，來保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行，保護公民、法人和其他經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是地方國家權(quán)力機關(guān)，不是行政執(zhí)行機關(guān)，不能也不應(yīng)該插手處理本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政事務(wù)。如果村民會議討論決定的事項均報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查，無疑與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的法律定位不符。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般一年只開一次會議，也只有短短幾天，如果要在這有限的時間里，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查完本行政區(qū)域內(nèi)所有村民會議討論決定的事項，不僅不可能，也無實效性可言，是不現(xiàn)實的。

那么，如果出現(xiàn)村民會議討論決定事項與法律不符的情況，村民該如何尋求法律救濟呢？筆者認為，與該事項有關(guān)的村民或其他相關(guān)人，可以走司法途徑，通過提起民事訴訟等方式，來尋求國家機關(guān)的法律保護。