馬斌

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的諸多難題

馬斌

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的實施有效地增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境。但從體制改革的取向來看，強鎮(zhèn)擴權(quán)只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會管理權(quán)限的調(diào)整，而且強鎮(zhèn)擴權(quán)其本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權(quán)力資源推進區(qū)域經(jīng)濟按市場規(guī)律運行的舉措，具有明顯的局限性和過渡性。強鎮(zhèn)擴權(quán)改革是一個政府間關(guān)系的重新調(diào)整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構(gòu)，其要深入推進面臨著諸多的體制性難題。

——法律上的障礙。在現(xiàn)行法律體系中，市縣的管理權(quán)限得到了明確的承認(rèn)和體現(xiàn)。尤其是行政許可法實施以來，市縣政府部門的相關(guān)管理權(quán)限進一步得到了相關(guān)法律的明確，權(quán)力下放反而是對現(xiàn)行法律秩序的破壞。從目前強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的實踐來看，各地普遍存在著權(quán)力下放的合法性不足的問題，如涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限基本上是通過委托形式下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的，但法律規(guī)定，行政機關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機關(guān)實施行政許可和行政處罰，因此，這些行政許可和行政處罰權(quán)的下放尚缺乏充足的法律依據(jù)。如此一來，大量以委托方式下放的權(quán)力都將遭受“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但一旦引發(fā)訴訟，仍將原機關(guān)作為行政訴訟的被告。（行政復(fù)議中也存在這個問題）

——制度上的障礙。長期以來，我國政府間關(guān)系的安排基本上是按照“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級行政體制、下管一級的原則建立相關(guān)制度的。由于長期以來的行政層級體制，市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理在財政體制、干部人事、政績考核、項目審批、資源分配、公共服務(wù)等方面已經(jīng)全面制度化、程序化了，很多制度的運行已經(jīng)較為成熟。強鎮(zhèn)擴權(quán)深入實施之后，在不少領(lǐng)域縣鄉(xiāng)兩級政府將成為相對獨立的主體，這就涉及方方面面的制度變革，打破縣對鄉(xiāng)的各項管理制度，重新建構(gòu)上下級政府間的制度關(guān)系和運行機制，其面臨的障礙和難度可想而知。

——利益上的障礙。改革是深層次的利益調(diào)整過程。強鎮(zhèn)擴權(quán)弱化了市縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力，必然會涉及利益重新分配的問題。據(jù)調(diào)查，相對一般鎮(zhèn)而言，目前中心鎮(zhèn)在財政稅收方面享受的優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在基數(shù)內(nèi)分成、超收分成、增值稅專項分成、經(jīng)營性土地出讓金凈收益返還等方面的分成比例略高于一般鎮(zhèn)10%左右。因此，作為改革的利益受損方——縣政府，就不可避免地會利用其行政層級上的優(yōu)勢反對或阻礙改革的推進。

——觀念上的障礙。由于對當(dāng)前發(fā)展階段、體制特征、中心城市作用等認(rèn)識上的不同，當(dāng)下推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革并非是一項取得各方共識的改革。國內(nèi)外的經(jīng)驗證明，大城市作為國家或區(qū)域性的經(jīng)濟增長極，在輻射和帶動國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、信息、技術(shù)、金融和經(jīng)濟運行質(zhì)量等方面，大城市具有獨特的優(yōu)勢。部分人士指出，中國當(dāng)前已經(jīng)進入了大都市化和都市經(jīng)濟圈發(fā)展階段，培育大都市對增強國家綜合實力和國際競爭力的意義要遠(yuǎn)大于培育縣域經(jīng)濟，而且在中國特有的體制環(huán)境下，行政地位即政治權(quán)力因素對城市發(fā)展的影響會超過經(jīng)濟因素的作用。而推進強鎮(zhèn)擴權(quán)、加快小城市發(fā)展會弱化區(qū)域中心城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，不利于壯大中心城市的發(fā)展，進而降低了整體經(jīng)濟的競爭力。

（馬斌：浙江省政府研究室工作人員，政治學(xué)博士，副研究員。）