張 旭

(黑龍江省法學研究所 黑龍江 哈爾濱 150090)

當前，我國正處于經濟社會發(fā)展的重要轉型期和社會矛盾凸顯期，通過律師參與信訪工作，成為人民調解員，以及作為市長法律顧問等方式，律師在預防和化解社會矛盾調節(jié)機制中的功用與價值越發(fā)突顯。為了更好地實現律師在社會矛盾調節(jié)機制中的積極作用，本文從現實情況出發(fā)，對于律師參與社會矛盾調節(jié)機制進行實效性的分析，提出現行機制中的不足及解決方案。

一、律師參與社會矛盾調節(jié)機制的作用與價值

（一）律師參與社會矛盾調節(jié)機制，成為社會矛盾的緩沖帶，搭建起公權力與私權利的對話平臺

我國社會矛盾突顯的主要原因歸根結底就是公權力與私權利的直接沖撞，各自尋找適當的界限，重新分配權力與權利格局的博弈，公權力常常入侵到公民私權領域而引發(fā)一系列的矛盾與糾紛。在這個過程，律師參與調節(jié)社會矛盾，成為公權力與私權利的緩沖帶，就越發(fā)顯得重要和緊迫，更加添了一種時代的使命感和責任感。律師具有身份獨立，擁有專業(yè)知識的優(yōu)勢，在政府和群眾之間能起到溝通和平衡的作用，有利于建立起全過程、多渠道、全方位、法治化與柔性化的社會矛盾調節(jié)機制。以律師參與信訪為例，一方面律師能夠引導信訪機關正確客觀地運用法律法規(guī)，從而對信訪事項進行客觀準確地定性；另一方面，律師也能以信訪人的利益出發(fā)，引導其以正當、合法的手段來行使自己的權利，告知其矛盾的癥結所在，利用自己的專業(yè)優(yōu)勢，提供適合的解決矛盾辦法。這種出于公權力之外的第三支力量——社會中介力量，會給信訪人以職業(yè)信任感，提高信訪工作的成功率。

（二）律師參與社會矛盾調節(jié)機制，成為公民權利的直接普及者，推動了我國公民意識的覺醒

矛盾的產生是利益沖突與博弈的過程，矛盾調節(jié)的最優(yōu)方案是實現所有人受益。律師的工作職責是最大限度地實現當事人的合法利益，律師的職業(yè)價值是“服務法治，守護人權”。美國歷史上的律師政治家一直發(fā)揮著在國家公共生活中的作用，許多早期領導人都曾經是英明的和具有為公眾服務精神的律師。律師在參與社會矛盾調節(jié)的過程中，以獨立的法律職業(yè)人身份進入，更多情況下是維護社會的公共利益和公民權利，當律師以獨立、無畏的精神捍衛(wèi)公民社會的公平和正義，勇敢地面對社會腐敗現象，揭露社會管理的盲區(qū)與弊端，維護弱勢群體的合法權益時，必將直接影響到當事人的法律意識，提升他們的民主意識、公民意識和權利意識，樹立起市民社會最基本的公平、公正、平等的價值理念。

（三）律師參與社會矛盾調節(jié)機制，提升了律師的社會地位，是律師參與社會管理、提高參政議政能力的具體體現

律師在政治活動中有著重大的影響力，律師制度是法治國家最基礎的保護人權制度。律師在社會穩(wěn)定民生工程中發(fā)揮著獨特的作用，是疏導和解決社會矛盾的“調節(jié)器”和“減壓閥”。律師在訴訟工作中實現了司法公正；在調解過程中起著協(xié)調雙方利益分配，以期達到雙贏的重要作用；律師在非訴訟業(yè)務中為當事人提供前期法律咨詢、法律意見，使得未來的法律風險降到最低；律師在法律援助中幫助社會弱勢群體實現自己的合法權益；律師也在受雇的政府機構、事業(yè)單位、黨政機關等公權力機構發(fā)揮著參與決策制定、提供法律意見和代理訴訟等相關業(yè)務，更加直接地進入政治生活的各個角落；律師參與人大立法工作，將人民的呼聲帶到立法機構。同時，律師也在職業(yè)工作中發(fā)揮著對司法工作人員的監(jiān)督作用。以上這些，都突出了律師參與社會生活，積極投身社會管理的方方面面隨著律師參與社會矛盾調節(jié)機制的不斷深入，律師的更多價值將被社會所關注，必將成為我國參政議政一支主力軍。這不僅是律師職業(yè)的要求，更是發(fā)展我國法治社會的必然趨勢。

二、律師參與社會矛盾調節(jié)機制的實效分析

（一）律師參與社會矛盾調節(jié)機制的具體形式

1.律師參與信訪；

2.政府聘請律師擔任法律顧問或成立政府中心工作律師服務團；

3.律師參與“法律進社區(qū)（農村）”工作，將矛盾化解在基層；

4.律師組織志愿組織，義務提供法律服務；

5.律師參與法律援助；

6.律師參與勞動仲裁；

7.律師參與行政調解、行政復議；

8.律師參與人民調解；

9.律師參與司法訴訟；

10.律師參與非訴訟業(yè)務等。

（二）律師參與社會矛盾調節(jié)機制的成效

律師在參與社會矛盾調節(jié)機制過程中呈現出十分顯著的效果，全國各地的司法機關都普遍認識到隨著公民法律意識的提高，不少人在表達訴求時往往征求律師的意見，律師作為具有法律知識的專業(yè)人士，其提供的意見也往往直接影響當事人的決定，必須重視律師不可替代的特殊作用。以佛山市為例，該市現有107家律師所，1129名律師，僅2009年一年，佛山市律師在參與接訪政府解決法律咨詢就達76885人次，提供法律援助3026件，有效預防和化解了大量社會矛盾。在律師服務進社區(qū)方面也取得了顯著的成績，以上海為例，目前上海市區(qū)103個街道中的91個街道，和100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與178家律師事務所簽約。律師定期定點為社區(qū)居民提供法律咨詢和服務，內容包括動拆遷糾紛、債務糾紛、遺囑見證、房屋繼承，贍養(yǎng)老人、勞動就業(yè)、工傷事故等方面，讓普通百姓得到優(yōu)質的法律服務，在全社會培養(yǎng)尊重法律、運用法律的良好風氣，提高群眾的法律維權意識。

（三）律師參與社會矛盾調節(jié)機制的困惑與不滿

首先，律師參與政府信訪等相關社會矛盾調節(jié)機制時，缺乏一套律師介入重大決策、項目法律風險防范的機制，律師化解矛盾的速度遠趕不上政府制造新矛盾的速度。許多地方政府制定政策不盡合理，行政方式粗放粗暴，解決問題不夠公平公正，濫用公權力，大多是在矛盾到了無法調和時才想到律師，由于行政行為不規(guī)范，或者法律救濟途徑已經窮盡，律師在矛盾激化后參與也很難有大作為。要充分發(fā)揮律師在依法行政中化解社會矛盾的作用，應當在立法、執(zhí)法的源頭及行政全過程讓律師參與，聽取從律師的合理意見，提前預防矛盾的發(fā)生，面對社會矛盾時尊重法律、法規(guī)，而不是由政府領導隨意決定，進行暗箱操作。

其次，政府購買法律服務的理念比較淡薄，律師參與化解社會矛盾的服務費用缺乏相應的保障機制。現實中對律師參與處理社會矛盾的報酬支付大致有三種形式：一是純無償的志愿服務；二是給一定的少量報酬；三是政府購買服務，但支付標準低于日常執(zhí)業(yè)標準，而且沒有形成制度安排。眾所周知，執(zhí)業(yè)律師是自由職業(yè)者，自己為自己打工，因此執(zhí)業(yè)的時間就特別寶貴，在追求社會效益的同時，首先保證的是自己的經濟效益，這是維持其生存和生活的根本。當政府司法部門將律師納入信訪體系之中時，以硬性的行政指令讓其參與，給予少量或不給予相應的經濟補償時，會極大地挫傷律師參與信訪工作的積極性。

（四）公職律師在社會矛盾調節(jié)機制中的功能與尷尬

在我國，公職律師就是專門處理化解社會矛盾的公務員，他們一方面有法律職業(yè)資格，同時又具有公務員身份。其工作就是承辦政府的法律事務，具體包括：為政府及其所屬部門決策提供法律意見，特別是對涉及全局性的熱點、難點問題進行法律論證，提供可行性分析；參與本級政府或部門規(guī)范性文件的起草、審議和修改工作；參與黨委、政府領導信訪接待工作；代理本級政府或部門參加行政復議、訴訟、仲裁活動；參加“148”法律服務專線工作；協(xié)助法律援助機構承擔部分法律援助案件等。公職律師的服務對象主要是政府和弱勢群眾，具有“離得近、叫得應、專業(yè)熟、信息靈、反應快、保密好”等特點和優(yōu)勢，公職律師沒有任期限制，可以為政府提供長期、連續(xù)性的法律服務。公職律師無償服務的方式，充分保障了社會弱勢群眾的利益。公職律師工作范圍涉及政府各級人大及其常委會、工商、教育、公安、經貿、安監(jiān)、環(huán)保、質監(jiān)、證監(jiān)、民航、黨政機關等國家部門，公職律師隊伍在促進政府依法行政、科學決策以及維護社會公共利益等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，日益成為我國推進法治建設的重要力量。

相比執(zhí)業(yè)律師，公職律師應當成為化解社會矛盾機制中的主角，但現實中公職律師的發(fā)展卻不盡如人意。首先，公職律師人數少，滿足不了日益增多的法律需求，加之法律服務經費不足，更加吸引不到高素質法律人才，公職律師整體質量一般。其次，在公職律師制度設計中，因其公務員編制的原因，把其工作的評價升遷等內容引入行政官僚體系之中，這必將有損其獨立的律師地位，成為公權力的一員，在制約公權力濫用方面突顯出天然的、不可克服的缺陷，有公權力代言人之嫌。當公眾利益與部門利益出現沖突時，公職律師的人格獨立性和執(zhí)業(yè)獨立性都將大打折扣，可能淪為政府部門謀取私利的工具。再次，公職律師機構與政府法制機構的職能劃分不盡合理，公職律師的許多職能與政府法制機構的職能相交叉，導致一些地方政府的法制機構對公職律師存在抵觸情緒，得不到政府法制部門的支持和配合，影響公職律師的職能作用的發(fā)揮。另外，除律師法外，我國其他一些國家機關組織法、議事規(guī)則、管理條例、立法法、信訪條例以及法律援助制度中也缺乏支持公職律師的內容，不利于公職律師實際工作的開展。這些立法上的缺陷，極大地限制了公職律師的發(fā)展。最后，公職律師制度的建立是一個跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調律師制度、公務員制度、行政機構設置、行政人員編制以及各部門利益沖突等諸多問題。各地公職律師試點缺乏必要的協(xié)調和統(tǒng)一，存在各自為政現象。由于管理體制所限，公職律師由所在單位管理和司法行政機關負責其資質管理和業(yè)務指導的雙重管理，但是，是采取集中管理方式（設置專門管理機構）還是分散管理方式（由公職律師服務部門分別管理），司法部沒有予以明確，以致發(fā)生了公職律師職責不明、管理錯位等情況。

三、充分實現律師在社會矛盾調節(jié)機制中作用的制度研究

（一）建立健全“政府購買法律服務”的機制

政府部門應當樹立“購買法律服務”的理念，將這些法律公共服務納入國家預算，根據律師的工作時間和效果來支付其相應的工作報酬。政府應主動地承擔法律服務成本才是確保律師參與處理社會矛盾常態(tài)化的關鍵因素，把法律服務市場行為和律師的志愿行為結合起來，建立政府購買法律服務與律師市場化運作、律師志愿服務并行機制。

（二）構建律師參與社會矛盾調節(jié)的長效機制

政府的預警信息、維權及穩(wěn)定的信息要及時傳遞給律師，對涉及群眾切身利益的重大工程、重大改革、重大決策等律師要充分掌握信息、全程介入，進行事前社會穩(wěn)定風險評估，從源頭上預防和減少信訪矛盾。同時，也要把律師掌握的信訪穩(wěn)定信息主動地納入各級黨委政府維穩(wěn)工作的信息系統(tǒng)，在處理信訪矛盾的過程中要加強律師與信訪及相關政府部門的信息溝通。

（三）完善公職律師制度，大力發(fā)揮公職律師化解社會矛盾的作用

將大力發(fā)展我國公職律師制度納入全國司法體制改革的系統(tǒng)工程，由中央司法改革領導小組進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調相關部委，努力建立有中國特色的公職律師制度。針對公職律師人數少的現狀，可以采用招聘“政府雇員”的方法，在現有的律師隊伍中招聘“政府雇員”作為“公職律師”。擴大公職律師制度的適用范圍，即除各級政府及其職能部門外，還應當在財政撥款的事業(yè)單位、黨派和人民團體實行公職律師制度。保障公職律師應有的獨立性，對公職律師宜采用集中管理模式，即在縣級以上司法行政機關設置公職律師辦公室，或建立國家出資的公職律師事務所。根據公務員法的規(guī)定，把公職律師歸為專業(yè)技術類，并參照現行的律師評定標準和辦法，授予其專業(yè)技術職務，享受相應的職稱待遇。此外，對于辦理案件過程中發(fā)生的成本，如交通費、通訊費、文印費等應實行補貼制度，具體辦法可以參照相應地區(qū)辦理法律援助案件的補貼標準執(zhí)行。政府法制部門的工作人員應當要求具有法律職業(yè)資格證，即硬性要求公職律師介入各政府機關的法制部門，以提高法制工作的質量和權威，這樣的話，公職律師工作理所當然得到政府法制部門的支持。

總之，律師在化解社會矛盾調節(jié)機制中處于重要的參與地位，政府在這一機制中仍占據著主導地位，因此，充分發(fā)揮律師的權利代言人作用，與限制政府公權力濫用，是根本解決我國社會深層次矛盾的出發(fā)點與歸宿，這一場權力與權利的斗爭既是我國市民社會形成的必然階段，也是我國民主法治進程的陣痛與前進的必經之路。