胡旭寧

(洛陽(yáng)理工學(xué)院 電氣工程與自動(dòng)化系 河南 洛陽(yáng) 471023)

古代中央與地方關(guān)系大體存在兩種基本模式:中央集權(quán)與地方分權(quán)。從某一具體歷史階段而言，其處于兩種模式中的某一種，但從整體歷史發(fā)展趨勢(shì)而言，中國(guó)始終處于中央集權(quán)的加強(qiáng)中。但兩者如果能尋找到恰當(dāng)?shù)摹岸取保涂梢员舜似胶獍l(fā)展。漢代州、唐代道最初設(shè)置都為監(jiān)察性質(zhì)，最終卻成為行政區(qū)劃，尤其道的設(shè)置成為行政區(qū)劃二級(jí)制向三級(jí)制過渡中的重要環(huán)節(jié)，其中央與地方關(guān)系的演化尤為重要。本文擬從漢朝州與唐朝道這兩類同是先為監(jiān)察后為行政性質(zhì)的設(shè)置上進(jìn)行同模比較，管窺一二。

一、監(jiān)察性質(zhì)時(shí)期所反映的中央與地方關(guān)系

漢武帝元封五年(公元前106年)，設(shè)了州部刺史。據(jù)史書記載:“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人?！盵1]這是關(guān)于十三部刺史設(shè)置的記載。唐朝中宗“神龍二年(公元706年)二月，分天下為十道，置巡察使二十人，……舉其職例，則皆古之刺史云?！盵2]由此可知，漢州、唐道均為監(jiān)察地方而設(shè)置的。那么在這種性質(zhì)下中央如何處理與地方關(guān)系？下面試從其監(jiān)察權(quán)利與監(jiān)察對(duì)象來分析。

漢刺史監(jiān)察權(quán)利主要有六條，即“六條問事”，據(jù)史記載“刺史班宣，周行郡國(guó)，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵奉典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆祥訛言。四條，二千石選署不平,苛阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟持怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令也?！盵3]從其權(quán)利范圍分兩類，其監(jiān)察對(duì)象有二種，第一條為一類，主針對(duì)地方的“強(qiáng)縱豪右”，主管其任意兼并土地及欺壓人民的行為；而另外五條為一類，針對(duì)郡太守二千石官吏，其監(jiān)察范圍是違抗政令﹑執(zhí)法不嚴(yán)﹑結(jié)黨營(yíng)私﹑苛斂暴政?？梢姖h刺史主要監(jiān)察對(duì)象是地方豪強(qiáng)及郡守，對(duì)象是地方的“上流社會(huì)”，而對(duì)郡以下的諸官吏及民眾卻無權(quán)過問，而且若是其監(jiān)察對(duì)象所犯事體不與六條相符，則嚴(yán)令不得干預(yù)地方行政，違者受彈劾。由此漢刺史的監(jiān)察對(duì)象與權(quán)利范圍是局限的，主針對(duì)地方高級(jí)官員，是在帝王允許下的有限監(jiān)察。

唐道官員具有的權(quán)利有“凡十道巡按，以判官二人為任，務(wù)繁則有支使。其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉(cāng)庫(kù)減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自伸者。”[4]由材料可知，唐道官員監(jiān)察范圍與對(duì)象均廣泛化。其監(jiān)察對(duì)象由官吏至豪右至平民，其監(jiān)察范圍由行政至農(nóng)政至刑獄至人才舉薦。幾乎地方一切事務(wù)均入其法眼，全道官員俱為其監(jiān)察對(duì)象。

可見自漢至唐，中央對(duì)地方監(jiān)察權(quán)力范圍與監(jiān)察對(duì)象是逐漸擴(kuò)大，從另一個(gè)角度看，則是中央與地方關(guān)系是由地方由較多自由權(quán)利向中央逐漸收回地方自主權(quán)變化的。漢代郡太守雖然受來自中央的刺史的監(jiān)察，但所受監(jiān)察內(nèi)容較少；同時(shí)郡太守既是一郡的最高行政長(zhǎng)官，又是一郡的監(jiān)察長(zhǎng)官。在處理地方事務(wù)時(shí)有較多自主權(quán)，其掌有地方行政﹑經(jīng)濟(jì)等眾多權(quán)力，特別是具有郡以下官吏的監(jiān)察權(quán)力。實(shí)際上郡守權(quán)力并未因此受制太多。在西漢末刺史變州牧，州性質(zhì)由監(jiān)察變成行政后，州牧不但擁有行政﹑經(jīng)濟(jì)等權(quán)，且更在東漢末又擁有兵權(quán)，成為地方最高長(zhǎng)官。

然而唐代時(shí)道的監(jiān)察范圍增大，對(duì)象擴(kuò)大，地方官的自主權(quán)縮小。地方官在處理行政民事及司法等都受到中央派遣的監(jiān)察官的全方位監(jiān)察，同時(shí)諸道監(jiān)察官還接受越級(jí)上訪，可以管束道內(nèi)的任何級(jí)別官吏，這與漢時(shí)刺史只管二千石太守不同。這樣，在道內(nèi)的監(jiān)察就不歸郡守一人，又增加了中央一道程序。中央在各個(gè)方位都嚴(yán)密地掌控地方。唐代中央與地方的關(guān)系就變成了中央強(qiáng)地方弱的強(qiáng)干弱枝了。安史之亂前后形成的“外重內(nèi)輕”局面則顛覆了這種秩序，宋吸取了這一導(dǎo)致唐滅亡的教訓(xùn)，以弱地方權(quán)的形式重新奠定強(qiáng)干弱枝基礎(chǔ)，而且此后中國(guó)的封建朝代都繼承了這種統(tǒng)治秩序。

從漢唐各代內(nèi)部微觀的看，州刺史與道監(jiān)察使臣的設(shè)置本身就是因地方自主權(quán)大，中央要介入地方管理，權(quán)力回收，進(jìn)行中央集權(quán)的有效管理的。換言之，中央集權(quán)的過程本身也就是中央與地方在權(quán)力斗爭(zhēng)中漸漸由中央占上風(fēng)的過程。從某一朝代內(nèi)部看不斷重復(fù)著中央集權(quán)與地方分權(quán)的循環(huán)，但從總體宏觀看中國(guó)歷史，則是一個(gè)中央集權(quán)加強(qiáng)的過程。

從漢州唐道官員的設(shè)置上亦可看出端倪。漢刺史官品秩六百石，以監(jiān)郡守二千石，是以小監(jiān)大。顧炎武評(píng)之“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也?！盵5]但換個(gè)角度而言，也反映出刺史不受中央重視，地方自主權(quán)大而為中央承認(rèn)的一面。漢成帝時(shí)替代刺史的州牧實(shí)已成為地方行政長(zhǎng)官而非監(jiān)察長(zhǎng)官。其官秩的上升不僅不能反映出中央對(duì)地方監(jiān)察力度加大，反而反映出地方坐大的趨勢(shì)。

而唐代道監(jiān)察使臣官秩較高。神龍二年，“易于左右臺(tái)及內(nèi)外五品以下官”中選擇出任者[6]，唐地方長(zhǎng)官中上州刺史從三品，下州刺史正四品下，作為監(jiān)察者的具有五品以下的官品，相差不大。開元各道采訪使除京畿以御使中丞任外，其余有以京官為之，有以刺史兼任，品秩不比監(jiān)察對(duì)象低很多?？梢娭醒虢y(tǒng)治者對(duì)地方監(jiān)察的加強(qiáng)。然而到唐中后期，權(quán)傾一方的節(jié)度使使中央對(duì)地方的監(jiān)察控制削弱許多，中央與地方的統(tǒng)治秩序失去了平衡秩序的重心。

從監(jiān)察官的治所是否固定上也可看出中央與地方關(guān)系的變化。在漢初設(shè)置刺史之初，其無固定治所?！皾h刺史乘傳周行郡國(guó)，無適治所。中興所治有定處。舊常以八月巡行各部，初歲盡詣京師奏事?！盵7]可見刺史非定居地方的，所管事務(wù)只有在八月至歲初時(shí)所察之事，在其返京述職至八月再巡這半年多的時(shí)間里，地方主要負(fù)責(zé)人是郡太守?？な爻蔀榈胤揭磺惺聞?wù)的決策者，只受到每年定期的中央派駐刺史的監(jiān)察。另外刺史的監(jiān)察時(shí)間只是八月至年初，以五﹑六個(gè)月的時(shí)間巡行各地，以當(dāng)時(shí)的交通條件而言，多數(shù)只能是走馬觀花，不能深入細(xì)致地監(jiān)察處理事務(wù)，地方郡守仍少地受到來自中央的影響。

唐朝也經(jīng)歷一個(gè)類似的循環(huán)。李嶠評(píng)巡察使之得失:“巡察使率是三月以后出都，十一月中奏事，時(shí)限迫促，簿書填委，晝夜奔逐以赴限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少至一千已下，皆須品量才行褒貶得失，欲令曲盡行能，則皆不暇。此非敢墮職而愎于官也，實(shí)才有限而力不及耳?！盵8]這樣的情況下，固定治所將有利于執(zhí)行監(jiān)察職能，但換個(gè)角度看，卻也是節(jié)度使﹑觀察使等地方化，涉嫌監(jiān)察不力之名，且又有向地方行政長(zhǎng)官轉(zhuǎn)化趨勢(shì)。這樣地方權(quán)利再次強(qiáng)大，中央與地方關(guān)系失衡再現(xiàn)。

二、行政性質(zhì)時(shí)期所反映的中央與地方關(guān)系

西漢武帝設(shè)部刺史前有縣(括侯國(guó))一千五百八十七，若以西漢末一百零三郡為準(zhǔn)，中央直管一百余郡的事務(wù)，實(shí)在力不從心。而在十三部州設(shè)立后，平均每部州管七﹑八個(gè)郡，此時(shí)雖然它們主要職責(zé)是監(jiān)察，但經(jīng)這樣一層過濾后，中央處理的監(jiān)察這一塊事務(wù)減少許多，不必分散精力。從行政區(qū)劃這個(gè)角度講，原有的郡縣二級(jí)制并不適合漢朝大面積疆域的統(tǒng)一管理。在州部作為一級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)這一層管理層面出現(xiàn)后，其對(duì)銜接中央與地方的密切程度有大作用，中央可從容處理由州部呈上的大事，更容易應(yīng)對(duì)急變，掌控全局。在刺史權(quán)利逐漸由監(jiān)察擴(kuò)張到民政，軍事后，其轉(zhuǎn)化的條件成熟，就從監(jiān)察區(qū)到行政區(qū)，行政區(qū)劃由二級(jí)制變?yōu)槿?jí)制。中央權(quán)利由原來直管各軍變?yōu)橹鞴芨髦?，?quán)力下放，表面看收回郡守自主權(quán)，但多了一層統(tǒng)治層面，且擴(kuò)大管轄區(qū)，地方具有了較多自主權(quán)。

唐朝也有類似循環(huán)。唐玄宗時(shí)有縣一千五百七十三，以州統(tǒng)縣，天寶有州三百二十八。漢唐疆域相仿，但作為與漢郡同級(jí)別的州數(shù)卻是漢時(shí)數(shù)目的三倍多，跨度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過漢代，管理難度更大，這意味著中央管理政事的更加繁雜化。二級(jí)制難以適合正常的統(tǒng)治秩序，難以勝任承上啟下之職。因此道轉(zhuǎn)化為一級(jí)地方行政層的可能性就有了。在其轉(zhuǎn)化為行政性質(zhì)后，一道約轄二十州左右(以玄宗十五道為準(zhǔn))，更利于中央管理。

若拋卻其他因素，僅從行政區(qū)劃上言，中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，三級(jí)制實(shí)比二級(jí)制更加合理。漢唐盛世下其大一統(tǒng)的疆域，三級(jí)制更利于其中央集權(quán)管理。在漢郡唐州上加設(shè)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，賦予全權(quán)，實(shí)際上卻是地方權(quán)力的強(qiáng)化。鑒于三級(jí)制的行之有效及其對(duì)中央集權(quán)的危害，此后朝代雖行三級(jí)制，但卻采用種種措施來弱化地方權(quán)力，比如多建一級(jí)政區(qū)﹑降長(zhǎng)官品秩﹑架空長(zhǎng)官權(quán)力﹑分權(quán)給諸多部門等。這樣的結(jié)果就防止地方坐大，觀中國(guó)歷史，確實(shí)在宋元明清未出現(xiàn)地方權(quán)大如漢州唐道這一種情況。

三、小結(jié)

綜觀整個(gè)中國(guó)歷史，始終處于中央集權(quán)的強(qiáng)化過程中，而漢代州、唐代道則是這過程中的一環(huán)。在其由出現(xiàn)到轉(zhuǎn)化的過程中中央對(duì)地方逐漸實(shí)行加強(qiáng)控制，地方自主權(quán)力漸漸由較多變?yōu)檩^少。

漢初中央對(duì)地方有力的監(jiān)察，說明中央加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)控，中央與地方的關(guān)系中，中央處于有利地位，達(dá)到“內(nèi)外相制，輕重相權(quán)”的較好狀態(tài)，統(tǒng)治者找到中央與地方之間權(quán)力平衡的適度，協(xié)調(diào)發(fā)展。唐初也是如此。兩漢末及唐末卻處于相反局面，失去了統(tǒng)治的平衡重心。其轉(zhuǎn)變?cè)騿螐谋疚闹髦甲肪烤褪窃谔幚碇醒肱c地方關(guān)系，權(quán)力與監(jiān)察方面處置失勢(shì)。

處理中國(guó)與地方的關(guān)系自古至今都很重要。要注意中央有效統(tǒng)治下的地方自治，是中央管理有序，地方有較多機(jī)會(huì)發(fā)展，兩者尋找平衡點(diǎn)，從而正確處理中央與地方關(guān)系。

[1]班固.漢書[M],北京:北京:中華書局，1962:741

[2]杜佑.通典[M].上海:商務(wù)印書館，1935 年:183

[3]班固.漢書[M].北京:中華書局，1962:742

[4]宋祁，歐陽(yáng)修等.新唐書[M],北京:中華書局，1975:1240

[5]顧炎武.日知錄[M].上海:上海古籍出版社，1984:702

[6]杜佑.通典[M].上海商務(wù)印書館，1935 年:183

[7]杜佑.通典[M].上海商務(wù)印書館，1935 年:183

[8]沈昫等.舊唐書[M].北京:中華書局，1975 年:2993