□文/顧允濤

一、我國自然壟斷行業(yè)現(xiàn)狀

（一）我國自然壟斷行業(yè)概況。傳統(tǒng)的自然壟斷理論認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)主要是指具有顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)，即隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，企業(yè)產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本出現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)。這時(shí)某種產(chǎn)品或服務(wù)全部由一家壟斷企業(yè)來提供，社會(huì)成本最小，資源配置效率最優(yōu)。現(xiàn)代自然壟斷理論在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上引入了范圍經(jīng)濟(jì)這一概念，認(rèn)為面對(duì)多用戶的多種需求，由一家壟斷企業(yè)來提供產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)的成本要比單獨(dú)生產(chǎn)時(shí)低。

我國的自然壟斷行業(yè)帶有濃厚的行政壟斷色彩。有舊體制遺留下來的問題，也有轉(zhuǎn)軌過程中形成的。改革之前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，幾乎所有的行業(yè)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、原材料供給到產(chǎn)量和價(jià)格的決定都由政府直接規(guī)定。經(jīng)過20多年的改革，政府取消或放松了對(duì)一些產(chǎn)業(yè)的管制，一些政府行政主管部門或壟斷企業(yè)既是“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的傳統(tǒng)框架有了較大改變，競(jìng)爭(zhēng)的局面逐漸形成，我國已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

目前，壟斷主要集中于少數(shù)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，就是在產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、傳輸、分銷和用戶消費(fèi)等環(huán)節(jié)具有很強(qiáng)的垂直關(guān)系，生產(chǎn)廠商必須借助于傳輸網(wǎng)絡(luò)才能將產(chǎn)品或服務(wù)傳遞給用戶，用戶也必須借助于傳輸網(wǎng)絡(luò)才能使用廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，具體包括鐵路、電力、電信、供水、供氣等產(chǎn)業(yè)。在體制上，改革開放以前，我國一直將網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)視為公益性事業(yè)。與長期以來的中央計(jì)劃體制相適應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)采取的是國有企業(yè)垂直一體化壟斷經(jīng)營和低價(jià)格、高財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，價(jià)格基本不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響。改革開放以來，我國對(duì)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)這一傳統(tǒng)體制進(jìn)行了一系列改革，如減少或取消財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行以個(gè)別成本為基礎(chǔ)的定價(jià)制度。通過機(jī)構(gòu)改革，撤銷了許多行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，將調(diào)控的職能交給國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門。自然壟斷行業(yè)逐步與政府脫鉤，真正成為市場(chǎng)的主體，我國自然壟斷行業(yè)政企不分的傳統(tǒng)框架有了較大改變，主要體現(xiàn)在電信、電力產(chǎn)業(yè)，改革滯后的鐵路運(yùn)輸業(yè)也在積極探索“政企分離”、“網(wǎng)運(yùn)分離”的途徑。

（二）我國自然壟斷行業(yè)的主要特點(diǎn)。

我國自然壟斷行業(yè)具有自然壟斷的一般特征和特點(diǎn)，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、大量沉沒成本、普遍服務(wù)性，但由于我國正處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和不完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，與西方國家相比，我國自然壟斷行業(yè)擁有諸多自身特點(diǎn)。

1、自然壟斷行業(yè)大都是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)均為關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的行業(yè)，如冶金、汽車、公共交通、供水、供氣、供電、通訊等。這些行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，是國民經(jīng)濟(jì)的支柱。這些行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到我國整體經(jīng)濟(jì)大局，關(guān)系到人民群眾的生活水平，關(guān)系到重大經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果，具有戰(zhàn)略性意義。

2、自然壟斷與行政壟斷交織。行政壟斷是指各級(jí)政府及其所屬部門或其授權(quán)的單位，憑借行政權(quán)力扶持或培植一定范圍的經(jīng)營者，使之限制競(jìng)爭(zhēng)從而形成壟斷的狀態(tài)和行為。行政壟斷與自然壟斷的根本區(qū)別在于自然壟斷行業(yè)不是通過政府管制人為地阻止其他廠商進(jìn)入市場(chǎng)而形成的。西方國家的自然壟斷是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中形成的經(jīng)營性壟斷，即成本條件導(dǎo)致市場(chǎng)不完全性，從而產(chǎn)生不完全競(jìng)爭(zhēng)。我國是行政體制與行政權(quán)力形成的壟斷，是由政府某一部門單獨(dú)經(jīng)營而形成的。政府統(tǒng)一制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后由政府擁有的國有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營，是一種高度政企合一的政府壟斷管理體制。

3、自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革滯后。我國的國有企業(yè)改革主要集中在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而自然壟斷部門的國企改革卻比較緩慢。首先，國有企業(yè)改革的廣度和深度不夠。與電信、電力、民航產(chǎn)業(yè)政企關(guān)系的變革相比，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)和自來水、供氣等城市公用事業(yè)政企分離的步伐相對(duì)遲緩；其次，對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管體制改革滯后。從我國自然壟斷行業(yè)改革的現(xiàn)狀看，還沒有解決好與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的監(jiān)管體制改革問題，監(jiān)管缺位和政府職能越位同時(shí)存在；最后，自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)還有待完善。目前，相當(dāng)一部分國有企業(yè)沒有設(shè)立董事會(huì)、決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的層級(jí)以及國有企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確，大力深化自然壟斷部門國企改革已經(jīng)成為改革的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

二、我國自然壟斷行業(yè)存在的主要問題

（一）自然壟斷行業(yè)的存在導(dǎo)致社會(huì)福利損失。自然壟斷作為壟斷的一種形式，存在著低效率和福利損失。相對(duì)于效率最高的完全競(jìng)爭(zhēng)廠商而言，當(dāng)廠商利潤最大時(shí)，邊際收益等于邊際成本等于市場(chǎng)價(jià)格。而對(duì)于自然壟斷廠商而言，當(dāng)廠商利潤最大時(shí)，邊際收益等于邊際成本但是小于市場(chǎng)價(jià)格。因此，在自然壟斷條件下，消費(fèi)者消費(fèi)額外一單位產(chǎn)品所獲得的邊際利益超過了廠商的邊際成本，也就是說從社會(huì)利益的角度來看，壟斷廠商利潤最大產(chǎn)出量過低，不是與社會(huì)利益一致的最優(yōu)產(chǎn)出量，這種不一致性帶來了低效率。由于自然壟斷廠商是市場(chǎng)價(jià)格的制定者，可以實(shí)行各種各樣的壟斷價(jià)格，如價(jià)格歧視、搭配售賣等，并在滿足政府強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條件下盡可能降低產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。在自然壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，消費(fèi)者沒有選擇其他賣主的權(quán)力，因而不得不購買壟斷企業(yè)提供的高價(jià)低質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，由此遭受了福利損失。消費(fèi)者福利的減少，其中一部分轉(zhuǎn)移給了生產(chǎn)者，這部分相當(dāng)于財(cái)富的重新分配；另一部分則是無謂的損失，即完全由于壟斷廠商限制產(chǎn)量和抬高價(jià)格所造成的社會(huì)性損失。

（二）政府型自然壟斷的角色沖突和影響。由于政府直接投資、建設(shè)形成的基礎(chǔ)設(shè)施是公共資產(chǎn)的一部分，政府對(duì)其擁有的企業(yè)在監(jiān)督管理上存在著嚴(yán)重的角色沖突。政府扮演著三重角色：一是作為一般社會(huì)管理者的角色；二是作為市場(chǎng)管制者的角色；三是作為企業(yè)所有者或生產(chǎn)者的角色。一方面政府要負(fù)責(zé)看管、監(jiān)護(hù)、防止國有資產(chǎn)的流失，甚至要保證公共資產(chǎn)一定的投資收益；另一方面政府要代表公眾的利益。從公眾利益角度出發(fā)，政府又要求企業(yè)承擔(dān)政府的普遍服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。政府在對(duì)企業(yè)的管理上處于兩難處境，需要在企業(yè)利益和公眾利益之間進(jìn)行平衡。如果政府過度偏重于公眾利益目標(biāo)，往往采取低價(jià)政策，則造成企業(yè)的收入不能彌補(bǔ)其經(jīng)營成本，需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入，長期的政府財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)果是政府財(cái)政的不可維持，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)和人民生活發(fā)展水平的要求；如果政府偏重于企業(yè)利益，則往往會(huì)造成基礎(chǔ)服務(wù)價(jià)格的上漲，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格上漲會(huì)帶動(dòng)整體物價(jià)的上漲，造成通貨膨脹，阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害消費(fèi)者的利益。而且，從管制角度來看，由于政企不分，政府管制難以中立。作為管制者的政府部門不從企業(yè)中獨(dú)立出來，中立地行使管制職能，平等地對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者，他們就不可避免地用其掌握的行政權(quán)力維護(hù)本部門、本行業(yè)的利益，就不可避免地歧視新的市場(chǎng)進(jìn)入者。

（三）自然壟斷行業(yè)價(jià)格管制成效不顯著。首先，長期以來我國電力、自來水、天然氣價(jià)格的提價(jià)幅度都很大，大大高于同期零售商品的價(jià)格上漲幅度。1985年中國零售商品價(jià)格指數(shù)為108.8，2004年為102.8，與之相比，1985年～2005年我國售電價(jià)格從每千瓦時(shí)0.08元上漲到0.50元左右，上漲525%；其次，由于自然壟斷行業(yè)大都是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品和服務(wù)往往是其他行業(yè)的投入。由于自然壟斷行業(yè)的供給不足和行業(yè)價(jià)格的連續(xù)上漲，都影響了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。許多農(nóng)村地區(qū)因?yàn)槿彪?、電價(jià)過高減少了對(duì)家用電器的購買，在城市家電需求增長趨緩的情況下，不利于擴(kuò)大家電行業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)的拓展；最后，即使實(shí)行價(jià)格管制將某些產(chǎn)品定價(jià)較低，也會(huì)存在非價(jià)格壟斷問題，即產(chǎn)品供給量較少且服務(wù)態(tài)度較差，優(yōu)先服務(wù)于本行業(yè)內(nèi)部成員，讓消費(fèi)者付出排隊(duì)等待等非貨幣代價(jià)。

（四）自然壟斷與行政權(quán)力結(jié)合導(dǎo)致尋租問題深化。租金一詞在經(jīng)濟(jì)早期階段中，指的是某些資源（如土地資源）由于產(chǎn)權(quán)壟斷或經(jīng)營而產(chǎn)生的超額收入。在我國自然壟斷行業(yè)中，由于自然壟斷具有濃厚的行政色彩，而且民間資本難以進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，使得尋租復(fù)雜化，尋租并不是為了獲得傳統(tǒng)意義上的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而是為了維護(hù)其自身的壟斷地位?；ㄙM(fèi)于尋租活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)資源并不能增加任何社會(huì)財(cái)富，就社會(huì)來說，這種用于尋租活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)資源完全是一種浪費(fèi)，損失了本來可以獲得的社會(huì)財(cái)富，扭曲了資源配置。而且，獲得政府特許的壟斷企業(yè)往往沒有強(qiáng)烈的激情去改進(jìn)技術(shù)、降低成本、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而降低了經(jīng)濟(jì)效率。不僅如此，尋租活動(dòng)還會(huì)引發(fā)新的尋租活動(dòng)，造成尋租競(jìng)爭(zhēng)，從而使更多的資源投入于尋租活動(dòng)中。

三、我國自然壟斷行業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響主要成因

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的路徑依賴。改革開放以前，我國自然壟斷行業(yè)管理體制與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，實(shí)行政府直接經(jīng)營的經(jīng)營管理體制。在這種體制下，自然壟斷行業(yè)生產(chǎn)資料實(shí)行單一的國有制；生產(chǎn)主體名義上是企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是政府，不實(shí)行自負(fù)盈虧，虧損一律由國家財(cái)政補(bǔ)貼；市場(chǎng)結(jié)構(gòu)實(shí)行獨(dú)家壟斷，一體化經(jīng)營；在政企關(guān)系上是政企合一或政企不分，企業(yè)沒有獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)。以自然壟斷行業(yè)的價(jià)格管理體制為例，與政府直接經(jīng)營的經(jīng)營管理體制相適應(yīng)，自然壟斷行業(yè)的價(jià)格管理體制實(shí)行的是計(jì)劃型價(jià)格管理模式。這種模式的基本特征是：第一，在價(jià)格形成方式上，實(shí)行單一的政府定價(jià)方式，自然壟斷行業(yè)沒有定價(jià)權(quán)；第二，在價(jià)格管理權(quán)限上，定價(jià)權(quán)高度集中于中央，價(jià)格都由中央統(tǒng)管；第三，在價(jià)格制定過程中，排斥供求關(guān)系的作用，而且價(jià)格一旦制定幾十年不變。這種高度集中過于僵化的價(jià)格管理模式，混淆了政府和企業(yè)的職能，降低了自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)效率和管理水平，使得自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格不反映成本，不反映供求，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生逆調(diào)節(jié)作用。

（二）自然壟斷與政府職能結(jié)合下的信息不對(duì)稱問題

1、政府信息不充分導(dǎo)致效率損失。政府壟斷經(jīng)營管理模式優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，依賴于政府掌握完備的信息，包括掌握現(xiàn)有資源的所有情況，每一種產(chǎn)品所有可能的生產(chǎn)技術(shù)，每一個(gè)消費(fèi)者的偏好等，并且政府對(duì)這些信息的掌握必須是動(dòng)態(tài)的，及時(shí)反映每一個(gè)因素的變化。由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中資源、產(chǎn)品數(shù)量繁雜，技術(shù)復(fù)雜多變，消費(fèi)者的偏好差異等原因，政府在信息搜集方面存在著巨大成本，政府幾乎不可能掌握完備的信息，從而信息不充分使得政府集中計(jì)劃式的壟斷生產(chǎn)失去了效率基礎(chǔ)。

2、信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府價(jià)格管制失靈。經(jīng)過20年左右的價(jià)格改革，盡管在絕大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中，價(jià)格形成機(jī)制的轉(zhuǎn)換已基本完成，但我國對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制沒有建立有效的外部約束機(jī)制，使其價(jià)格時(shí)常偏離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。我國政府對(duì)管制價(jià)格的審定，基本上是以被管制企業(yè)上報(bào)的成本和其主管部門提出的調(diào)價(jià)方案為依據(jù)，在具體審核時(shí)，成本只以企業(yè)上報(bào)的調(diào)價(jià)前或執(zhí)行期成本為準(zhǔn)，由于實(shí)施管制的有關(guān)政府部門職能的單一化和職能割裂，在制定和調(diào)整自然壟斷行業(yè)價(jià)格時(shí)往往形成與被管制企業(yè)信息嚴(yán)重不對(duì)稱的局面。企業(yè)為了維護(hù)其壟斷地位，獲得超額利潤，通過虛置成本騙取壟斷價(jià)格，抬高自己的經(jīng)營成本以獲得有利的政府定價(jià)。

（三）自然壟斷行業(yè)范圍的界定模糊化。從具體產(chǎn)業(yè)來看，電力、電信、鐵路、煤氣和自來水供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)都屬于自然壟斷行業(yè)，但這并不是說上述行業(yè)中的所有業(yè)務(wù)都是自然壟斷性質(zhì)的。要使管制取得預(yù)期效果，要考慮行業(yè)特征，只有真正的自然壟斷業(yè)務(wù)才可考慮實(shí)施管制。若對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù)實(shí)施管制則會(huì)抑制有效競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。一般來說，自然壟斷性業(yè)務(wù)是指那些只能通過固定管網(wǎng)運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)的業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。（表1）

四、完善我國自然壟斷行業(yè)治理主要思路

（一）政府治理職能與經(jīng)濟(jì)職能分離。建立高效率的政府管制機(jī)構(gòu)和獨(dú)立于管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)營企業(yè)，實(shí)現(xiàn)政企分離是自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的關(guān)鍵。

首先，要把原來政企合一的政府部門改造成為純粹的政府職能機(jī)構(gòu)，與運(yùn)營企業(yè)在產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益上徹底脫離關(guān)系，只履行作為政府管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行的職能。

值得注意的是，市場(chǎng)體制要求的政企分離不僅僅是把運(yùn)營企業(yè)從政府管制職能中剝離出去，而且要求政府職能的進(jìn)一步分解，主要是政府作為自然壟斷行業(yè)管制者的政策制定、調(diào)控和作為這些行業(yè)中國有企業(yè)所有者代表擁有的所有權(quán)這三個(gè)職能的分解和由相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)行使這些權(quán)能。目前，我國政府管制體制對(duì)政策制定和調(diào)控兩個(gè)職能幾乎不加區(qū)分，其實(shí)兩者之間有著明顯的區(qū)別，前者是制定規(guī)章，后者則是確保自然壟斷行業(yè)所有運(yùn)營企業(yè)遵守這些規(guī)章。從權(quán)力制衡的角度看，不宜于把性質(zhì)各異的職能集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)。

表1 壟斷行業(yè)業(yè)務(wù)劃分

其次，要把現(xiàn)有的運(yùn)營者改造成為獨(dú)立于管制機(jī)構(gòu)并按商業(yè)化原則運(yùn)營的現(xiàn)代企業(yè)。這要割斷管制機(jī)構(gòu)與運(yùn)營企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)和行政附屬關(guān)系。在產(chǎn)權(quán)制度上，著力實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，尤其是允許和鼓勵(lì)各種所有制的企業(yè)從事生產(chǎn)和經(jīng)營。值得注意的是，在政企分離初期，從原有自然壟斷行業(yè)管制機(jī)構(gòu)中分離出來的企業(yè)無論是市場(chǎng)份額還是資本實(shí)力都處于主導(dǎo)地位，這些企業(yè)會(huì)千方百計(jì)地維護(hù)原有的壟斷地位，阻止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的進(jìn)入。因此，打破主導(dǎo)企業(yè)在自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給方面的壟斷地位，培植和扶持主導(dǎo)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，形成自然壟斷行業(yè)生產(chǎn)和供給的競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)，是政府管制機(jī)構(gòu)的主要職能。

（二）科學(xué)區(qū)分自然壟斷與非自然壟斷性業(yè)務(wù)。受科技進(jìn)步的影響，某些自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性質(zhì)部分消失，致使沿用以往的自然壟斷界定標(biāo)準(zhǔn)顯然不合時(shí)宜且有悖公平，因而應(yīng)對(duì)自然壟斷行業(yè)重新加以界定，并在此基礎(chǔ)上區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)。對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，正如前文所述，政府應(yīng)放松管制，逐步放松對(duì)民間資本和外資資本的限制，允許多種經(jīng)濟(jì)成分的新企業(yè)的進(jìn)入，以便充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。同時(shí)，政府仍然要控制進(jìn)入非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達(dá)到最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模，以避免低水平的過度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的出現(xiàn)。而對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，由于這些業(yè)務(wù)需要投入大量管網(wǎng)等固定資產(chǎn)，其中相當(dāng)部分是固定成本，如果多家企業(yè)進(jìn)行重復(fù)投資，不僅會(huì)浪費(fèi)資源，而且會(huì)使企業(yè)管網(wǎng)系統(tǒng)不能得到充分利用，應(yīng)由國有企業(yè)經(jīng)營，政府管制的基本政策是嚴(yán)格控制新企業(yè)進(jìn)入這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

（三）探索激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)現(xiàn)方式。在傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域剝離出非自然壟斷性業(yè)務(wù)后，自然壟斷業(yè)務(wù)仍然要由國有經(jīng)濟(jì)控制，這也就在很大程度上決定了繼續(xù)強(qiáng)化管制的必要性及合理性。但以往的管制方式越來越受到挑戰(zhàn)，管制方式的改革是大勢(shì)所趨。由于現(xiàn)行的管制方式不能有效解決企業(yè)內(nèi)部無效率的產(chǎn)生、管制關(guān)聯(lián)費(fèi)用的增加、管制滯后使企業(yè)損失產(chǎn)生、管制部門的自由裁決權(quán)和尋租成本的增加，植草益認(rèn)為除了給予企業(yè)提高內(nèi)部效率的激勵(lì)之外沒有其他對(duì)策，稱之為“激勵(lì)性管制”。他把管制問題看作是一個(gè)委托-代理問題，著重研究如何在存在信息不對(duì)稱問題的管制者和被管制者之間進(jìn)行激勵(lì)框架的設(shè)計(jì)，其實(shí)質(zhì)是給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)，促進(jìn)企業(yè)降低成本、提高質(zhì)量、改善服務(wù)，誘導(dǎo)企業(yè)逐步接近社會(huì)福利最大化。由于我國自然壟斷行業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)地位決定其實(shí)行壟斷經(jīng)營，在短期內(nèi)無法改變，所以激勵(lì)性管制結(jié)合我國國情是可以借鑒的。方法包括：第一，特許投標(biāo)制度。即把所給予的事業(yè)特許權(quán)限制在一定期間內(nèi)，在特許期結(jié)束后再由競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)制給予特定企業(yè)特許權(quán)；第二，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)。將受管制的全國壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部效率的一種方式；第三，社會(huì)契約制度。這是管制部門與被管制者在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則，給予處罰的辦法；第四，價(jià)格上限管制。在管制部門和被管制企業(yè)之間以類似于上述社會(huì)契約制度的形式簽訂價(jià)格改動(dòng)合同，規(guī)定價(jià)格上限，使價(jià)格原則上只能在這個(gè)上限以下自由變動(dòng)。這四種方法各有利弊，其中社會(huì)契約制度作為良策而被各國廣泛利用。我國可通過完善各種形式的承包責(zé)任制，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，為企業(yè)降低成本，提高內(nèi)部效率。

（四）提高自然壟斷的社會(huì)治理效果。

管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制，而目前采取的各種管制主要是經(jīng)濟(jì)管制，在重視經(jīng)濟(jì)管制的同時(shí)，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然壟斷行業(yè)的社會(huì)管制。首先，要求在這些行業(yè)實(shí)行信息披露制度，建立有效的成本約束機(jī)制，在不損害國家安全和社會(huì)公共利益的前提下強(qiáng)制其定期公布財(cái)務(wù)狀況、人事狀況、發(fā)展規(guī)劃等，并將諸類信息備置于制定地點(diǎn)以供公眾查詢。如果采取有效的成本約束機(jī)制和信息披露使企業(yè)成本透明化，政府對(duì)企業(yè)的價(jià)格管制就會(huì)化被動(dòng)為主動(dòng)，更好地控制企業(yè)成本，從而控制壟斷價(jià)格；其次，廣泛建立各種社團(tuán)尤其是消費(fèi)者組織，以使各種分散的力量集中起來共同監(jiān)督該行業(yè)。同時(shí)，組織專家對(duì)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行審議，這樣可減少物價(jià)部門定價(jià)的隨意性和不確定性，使自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)更加科學(xué)化、公正化、客觀化；再次，應(yīng)當(dāng)建立有利于用戶和消費(fèi)者的訴訟機(jī)制，倡導(dǎo)團(tuán)體訴訟，鼓勵(lì)公益訴訟，并在相關(guān)法律中確立懲罰性損害賠償金。此外，對(duì)于自然壟斷行業(yè)及其經(jīng)營者違反諸如《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)法律法規(guī)的，在經(jīng)營過程中存在欺詐或強(qiáng)制交易行為的，應(yīng)依相關(guān)法律處理；同時(shí)，完善有關(guān)企業(yè)組織、人事、經(jīng)營管理的法律法規(guī)，以形成對(duì)自然壟斷行業(yè)多方面、全方位的管制。

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