王戰(zhàn)男,王昌海,溫亞利

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院研究生院,北京 100083)

1 中國濕地保護管理的現(xiàn)狀

我國濕地類型多、面積大、分布廣、資源豐富,濕地面積占世界的11.9%。截至2005年2月,我國有30塊濕地被列入“國際重要濕地名錄”,面積達343萬hm2,約占全國自然濕地總面積的9.4%。因此,濕地保護也是我國關(guān)注的重要環(huán)境問題之一。2000年國家17個有關(guān)部門共同制定了《國濕地保護行動計劃》,確定了濕地保護與合理利用的指導(dǎo)思想和行動綱領(lǐng);2001年啟動了六大林業(yè)重點工程,濕地保護被列為野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程的主要內(nèi)容之一;2004年國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強濕地保護管理工作的通知》,把濕地保護納入各級政府重要議事日程;2005年國務(wù)院又批準(zhǔn)了《全國濕地保護工程實施規(guī)劃》,標(biāo)志著國家將以工程措施全面推進濕地保護。

近幾年我國已正式實施了《全國濕地保護工程實施規(guī)劃(2005～2010年)》。并已根據(jù)實施規(guī)劃所確定的目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)重點,在濕地保護、濕地恢復(fù)、可持續(xù)利用示范、能力建設(shè)方面組織實施了一批工程建設(shè)項目。如,截至到2007年底,我國已建立了不同級別的各類濕地自然保護區(qū)553處(包括香港米埔),總面積達4780.24萬hm2。同時各地區(qū)抓住建設(shè)沿海防護林體系的有利契機,把紅樹林納入濕地工程保護范圍。如,漳江口紅樹林國家級自然保護區(qū)、長樂閩江河口、泉州灣、龍海九龍江口紅樹林3處自然保護區(qū)濕地保護與恢復(fù)示范區(qū)建設(shè)項目。同時,在流域綜合管理方面也納入了濕地保護的思想,積極圍繞南水北調(diào)、京津水源保護、長江中下游濕地保護、黃河中下游濕地保護、高原濕地保護和濱海濕地保護等組織實施一批濕地保護重點示范項目,發(fā)揮濕地保護對生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。然而,濕地保護管理工作逐步開展的同時,我們也應(yīng)該認(rèn)識到濕地生態(tài)效益補償也是濕地生態(tài)系統(tǒng)保護的重要內(nèi)容。

2 中國濕地生態(tài)效益補償?shù)睦碚搯栴}

2.1 濕地生態(tài)效益補償概念的界定

濕地生態(tài)效益補償是指為了保護和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能或生態(tài)價值,在一定的濕地生態(tài)功能區(qū),針對特定的濕地生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能所進行的補償,包括直接對濕地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和綜合治理的直接投入,以及該濕地生態(tài)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)的居民由于濕地生態(tài)環(huán)境保護政策喪失發(fā)展機會而給予的資金、技術(shù)、教育、實物上的補償、政策上的扶植?？傮w上,本文認(rèn)為可以從兩個方面理解濕地生態(tài)效益補償:一是對自然的補償,即對濕地生態(tài)系統(tǒng)自身的補償,包括對被破壞的濕地進行恢復(fù)與重建以及對于面臨威脅的濕地進行保護;二是對人的補償,即對濕地利益相關(guān)者及行為主體,進行懲罰和獎勵。

2.2 濕地資源的特點及權(quán)屬分析

2.2.1 濕地資源的特點。我國濕地是涉及土地、水、動物、植物等多種資源的綜合性、多樣化資源,其特點主要表現(xiàn)在三方面:一是生態(tài)效益性,是最本質(zhì)的屬性,濕地資源是一種公共資源,各種開發(fā)、利用濕地資源的行為,都必須在尊重生態(tài)規(guī)律、維護生態(tài)環(huán)境的前提下進行;二是公共物品性,濕地作為公共物品,在生態(tài)效益實現(xiàn)過程中存在著市場失靈,為消除市場失靈,政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用;三是行政管理性,目前我國針對濕地資源管理,采取的仍是按資源類型進行部門分類管理的體制,涉及到中央與地方政府在國有資產(chǎn)管理職能上的劃分,有關(guān)濕地管理部門權(quán)限的劃分,以及資源行政管理的方式、方法等方面的問題。

2.2.2 濕地資源的權(quán)屬分析。從抽象的所有權(quán)形態(tài)上看,濕地所有權(quán)屬于國家所有,這一點是非常清晰的。濕地屬于自然資源的一種,我國法律規(guī)定自然資源歸國家所有;但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。如我國憲法第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有。由法律規(guī)定屬子集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。從濕地國家所有權(quán)的具體行使來講,濕地所有權(quán)屬十分混亂。如前所述的濕地資源行政管理性,各類資源被不同部門分層管理,國家所有權(quán)在借助各級政府部門的行政管理活動來行使和實現(xiàn)時,各級政府部門并不是國家所有權(quán)的主體。然而,濕地資源目前主要由林業(yè)部門、環(huán)保部門、漁政部門、水利部門、國土部門等眾多行政主管部門,也在爭取各自的利益,成為事實上的濕地國家所有權(quán)的行使者。

2.3 中國濕地保護管理模式及相關(guān)利益沖突分析

2.3.1 主要的管理模式。目前參與進行濕地資源管理的,包括林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、土地、海洋、水利、城建、航運等多個行政部門。同時,建立自然保護區(qū)也是我國濕地保護管理的一種主要方式。截至到2007年底,我國已建立了不同級別的各類濕地自然保護區(qū)553處(包括香港米埔),總面積達4780.24萬hm2。其中,國家級178處,面積為2896.09萬hm2;省級133處,面積1304.55萬hm2,地縣級自然保護區(qū)301個,面積579.6萬hm2(如表1)。林業(yè)系統(tǒng)的濕地類型自然保護區(qū)達到了380個,總面積為4059.15萬hm2,分別占到全國濕地類型保護區(qū)總數(shù)的68.72%和84.92%(如表2)。這些保護區(qū)的建立對保護典型濕地生態(tài)系統(tǒng)、大江大河源頭、主要河流入?？?、候鳥繁殖和越冬棲息地等發(fā)揮了極其重要的作用。實踐表明,建立自然保護區(qū)對濕地進行嚴(yán)格的就地保護是保護天然濕地最積極、最直接、最有效的途徑和措施。

表1 分級別統(tǒng)計表

表2 分部門統(tǒng)計表

2.3.2 相關(guān)利益沖突。對于濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用中,在經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益之間存在的相關(guān)利益沖突,主要是人與濕地之間,利益相關(guān)者之間的利益差異。主要體現(xiàn)在一下幾方面:一是濕地價值沖突,主要是指經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的沖突,在保護了濕地的一些生態(tài)價值的同時,其經(jīng)濟價值可能就不能很好的實現(xiàn),如,濱海城市一些濕地若劃歸保護區(qū),會影響其建港口、開發(fā)養(yǎng)殖等項目帶來的經(jīng)濟利益;二是濕地立法沖突,法律、法規(guī)對濕地管理體制和權(quán)限劃分有沖突,缺乏總體協(xié)調(diào),另外,法律法規(guī)的規(guī)定對濕地保護缺乏總體協(xié)調(diào)性,有的側(cè)重于某一類資源的保護,

如《草原法》《水法》《野生動物保護法》《漁業(yè)法》等,有的具有綜合效力的,如《土地管理法》《環(huán)境保護法》也是僅側(cè)重于耕地資源和空氣水土壤等領(lǐng)域;三是濕地權(quán)屬沖突,國家作為濕地的所有者,由各部門對濕地資源實施管理權(quán)和收益權(quán),導(dǎo)致中央和地方各部門之間的沖突,同時,由于歷史和習(xí)俗原因,也導(dǎo)致了長期居住于周圍社區(qū)居民與政府之間的沖突;四是濕地管理沖突,當(dāng)前農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、畜牧、漁業(yè)、海洋、動物保護等多個部門都在參與濕地管理工作,每一個部門都有自己的管理目標(biāo)。由此存在多部門出于各自利益對同一濕地采取不同的、甚至是沖突的管理手段,諸如國土資源管理部門允許個人或單位在河流濕地里取沙,忽視了這種行為對珍稀水鳥棲息地構(gòu)成的破壞。五是公眾與政府,由于大部分濕地周邊的漁民文化程度低,濕地保護意識淡薄,或者迫于生計的原因,開發(fā)利用濕地資源,導(dǎo)致其與政府相關(guān)部門的保護措施之間的沖突。

3 中國濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`問題

3.1 中國濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`

由于存在著相關(guān)利益沖突,為了平衡各自的利益關(guān)系,以便更有效的恢復(fù)、保護和利用濕地生態(tài)系統(tǒng),對不同利益方包括濕地本身,進行補償是十分必要的。目前,我國在濕地生態(tài)效益補償方面已經(jīng)進行了一些實踐。本文根據(jù)我國濕地生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)況及補償對象的不同,可以將中國濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`分為兩大方面:

一方面是對生態(tài)系統(tǒng)自身的補償,主要是針對由于自然和人為的因素,導(dǎo)致濕地退化、功能下降等進行的恢復(fù)、重建等措施。如濕地恢復(fù)工程,濕地保護區(qū)建設(shè)工程等。一是濕地恢復(fù):近些年,我國陸續(xù)開展了一系列的濕地恢復(fù)工程。黃河三角洲10萬畝濕地恢復(fù)工程(大汶流10萬畝濕地恢復(fù)工程);江西南昌市實施一批濕地恢復(fù)工程項目包括城區(qū)青山湖清淤、玉帶河治理、象湖整治開發(fā)等重點濕地恢復(fù)工程;河北白洋淀濕地保護和恢復(fù)建設(shè)項目;東、南、西洞庭湖實施了濕地恢復(fù)和濕地保護工程項目;以溝通水系、完善濕地植被及林地景觀為目標(biāo)的北戴河濕地恢復(fù)工程;四川阿壩若爾蓋濕地恢復(fù)工程,紅原縣按照“填溝還濕、限牧還濕、治沙還濕、滅鼠保濕”工作方針,積極推進濕地恢復(fù)試點工程;江蘇貢湖大溪口濕地恢復(fù)工程(一期、二期)、梁鴻濕地公園(一期)、漕橋河生態(tài)修復(fù)工程、大浦港河流生態(tài)修復(fù)工程和烏溪港—蓮花蕩濕地恢復(fù)工程等;黑龍江《大興安嶺寒溫帶濕地監(jiān)測體系建設(shè)項目》、《南甕河濕地恢復(fù)工程建設(shè)項目》;安徽懷遠(yuǎn)縣四方湖生態(tài)濕地恢復(fù)工程;河北衡水湖鹽河故道濕地恢復(fù)工程等。二是濕地自然保護區(qū):當(dāng)前,我國濕地自然保護區(qū)的投資主要由中央投資,地方投資和國際項目為主,同時也有極個別由企業(yè)公司籌資投入的。諸如,從中央投資層面,鄱陽湖自然保護區(qū)濕地保護和恢復(fù)工程通過國家有關(guān)部門審批,截至2008年,國家發(fā)改委立項,財政部撥款,國家林業(yè)局下發(fā)資金2000多萬元啟動該項目,這是國家首次投資鄱陽湖濕地保護區(qū)實施恢復(fù),此次濕地恢復(fù)面積為近2 km2。天池自然保護區(qū)濕地保護和恢復(fù)工程通過國家有關(guān)部門審批,國家發(fā)改委立項,財政部撥款,國家林業(yè)局下發(fā)資金1200多萬元啟動該項目。國家發(fā)改委、國家林業(yè)局下達了州第四批擴大內(nèi)需中央預(yù)算內(nèi)投資計劃,甘孜州道孚縣億比措、爐霍縣卡莎湖兩濕地保護區(qū)得到了國家發(fā)改委、國家林業(yè)局下達的 1035萬元的資金支持,余下的806萬元也將陸續(xù)下達。從地方投資層面,山東省林業(yè)局公布的信息顯示,從20世紀(jì)90年代開始,山東省已累計投資近8000萬元,建立了各類濕地保護區(qū)14個,總面積62萬hm2。從國際項目層面,新洲區(qū)人民政府漲渡湖濕地自然保護區(qū)建設(shè)項目總面積185km2,得到了世界自然基金會撥付的資金用于開展替代生計和社區(qū)共建工作,還爭取到了市政府財政撥款100萬元用于阻螺工程修建。迄今世界自然基金會為該項目前期直接投入的資金已達人民幣500多萬元,在湖北省境內(nèi)累計投入近1200萬元人民幣。從企業(yè)籌資層面,2005年由包頭市東河區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限責(zé)任公司籌資17400萬元建設(shè)包頭市南海子濕地自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施工程。

另一方面是對濕地相關(guān)利益者的補償,主要由于政府為生態(tài)環(huán)境而對一些個人利益遭受損失的群體的補償,和由于利益差異一些利益相關(guān)者之間的補償,如退田還湖、流域與水土保持、生態(tài)移民、漁民補助等補償政策。一是退田還湖:1998年洪水后,中央政府對湖南、湖北、安徽、江西4省潰決淹沒的圩垸,組合災(zāi)民安置、災(zāi)后重建,有計劃、有步驟的開展平垸行洪,退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作,國家共安排中央國債投資101億元,實施平退圩垸1461個,移民62萬,同時提高了江河湖泊的行蓄洪能力、減輕了防洪壓力、改善了沿江湖地區(qū)的生態(tài)條件。二是流域與水土保持相關(guān)政策:為了減少水土流失,促進農(nóng)村小水田建設(shè)和小流域治理,1998年水利部和財政部聯(lián)合制定了《小型農(nóng)田水利和水土保持補助費管理規(guī)定》,并將“小型農(nóng)田和水土保持補助費”的專項資金納入國家預(yù)算,用于補貼扶持農(nóng)村發(fā)展小型農(nóng)田水利、防止水土流失、建設(shè)小水電和抗旱等方面的投入。同時,各地方還實施一些流域生態(tài)補償,浙江金華江流域“異地開發(fā)”與水權(quán)交易,德清縣最早出臺了有關(guān)生態(tài)補償?shù)恼呶募?在縣西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施生態(tài)補償機制,污染源得到了整治,進入河口水庫的水質(zhì)也得到好轉(zhuǎn),以及錢塘江流域水源涵養(yǎng)功能,加強污染防治實施的生態(tài)機制試點。福建2005年財政廳、省環(huán)保局印發(fā)了《閩江流域稅環(huán)境保護專項資金管理辦法》確定了閩江流域生態(tài)補償?shù)幕拘问胶蛢?nèi)容、《九龍江流域綜合整治專項資金管理辦法》對資金的配套、安排、使用程序和扶持重點做了明確的規(guī)定、《晉江、洛陽江上游水資源保護補償專項資金管理暫行規(guī)定》,初步建立了流域下游對上游的治理補償機制。江西省2003年出臺《關(guān)于加強東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的決定》,采取了生物措施和工程措施來治理水土流失。浙江、甘肅通過市場手段實施的開展的水權(quán)交易。江蘇省2008年發(fā)布了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》對流域上下游行政區(qū),依據(jù)交界斷面水質(zhì)情況進行環(huán)境補償,并將補償資金專項用于水污染治理和生態(tài)修復(fù)。遼寧省出臺《遼寧省跨行政區(qū)域流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核及補償辦法》,出市斷面水質(zhì)超過考核目標(biāo)值的,上游地區(qū)應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)相應(yīng)的補償資金。三是生態(tài)移民政策:我國實施生態(tài)移民是從2000年開始的,計劃將西部地區(qū)700萬農(nóng)民通過移民來促其脫貧,而事實上,我國早在1998年實施的退田還湖、移民建鎮(zhèn)中已經(jīng)存在生態(tài)移民的思想,目前我國政府組織的移民包括工程移民和生態(tài)移民。對符合移民條件的遷移戶,國家給予專項補償。但不同省份因情況不同 ,補償標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。四是漁民補助政策:為了保護漁業(yè)資源,對漁民作業(yè)水面進行春季封網(wǎng)禁漁,是促使水生動植物休養(yǎng)生息、保護水產(chǎn)資源的重要措施,也是保證作業(yè)區(qū)漁業(yè)資源可持續(xù)利用、致富漁民的重要舉措。然而禁漁期間,對于漁民的補助政策在我國還處于起步階段,尚沒有比較系統(tǒng)規(guī)定條例。目前,該政策主要實施在鄱陽湖、洪湖等湖區(qū)。

3.2 對中國濕地生態(tài)效益補償?shù)脑u價

從以上中國實施的濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`中,大部分工程項目、政策辦法等都是針對國家較嚴(yán)重生態(tài)問題和重點區(qū)域進行安排設(shè)置的,期望通過較大規(guī)模的補償補助措施解決中國的濕地破壞、恢復(fù)及保護等問題。經(jīng)過多年的持續(xù)投入與實施,確實取得了一定的成效。濕地恢復(fù)等工程,使部分萎縮的濕地得到了有效的恢復(fù),濕地面積擴大,濕地生物多樣性增加,依賴濕地生存的野生動物活動范圍增大,濕生植物長勢較好,水土流失減少,我國第二次水土流失調(diào)查顯示,10年間我國水土流失面積由367萬km2下降到356萬km2,水污染源也得到了一定程度的控制。同時,有效防治了洪水,保護了湖區(qū)生態(tài)環(huán)境,安置了湖區(qū)漁民,較貧困家庭得到了經(jīng)濟上的幫助,并且濕地資源也得到了一定程度的保護?？傮w說來,我國濕地生態(tài)效益補償實踐的大致路徑如下圖。

從以上我國濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`中,可以總結(jié)出,我國目前實踐的大致路徑如上圖。一方面通過對濕地生態(tài)系統(tǒng)自身的補償,補償對象為濕地生態(tài)系統(tǒng),由國家和地方政府補償?shù)姆绞?對濕地進行保護、恢復(fù)和重建;另一方面,通過對濕地利益相關(guān)者的補償,補償對象為濕地的利益相關(guān)者,由國家為主,兼有市場手段的補償方式。

然而,取得成績的同時,中國濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`中,也存在著很多問題。一是目前我國已經(jīng)實施的濕地生態(tài)效益補償,尚沒有形成完善的體系,缺少具體和可操作性的濕地生態(tài)服務(wù)補償?shù)姆珊头ㄒ?guī),相關(guān)利益群體參與缺位,受益方和受損方的補償支付機制還沒完全建立。二是已實施的政策措施、建設(shè)項目多是分部門建設(shè),根據(jù)各自多生態(tài)問題的把握和各部門的目標(biāo)爭取到的國家投資進行生態(tài)建設(shè),比較散,缺乏整體性何協(xié)調(diào)性。三是投融資方式較單一,主要以國家為主,沒有運用好市場手段。如,從我國流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`可以看出,我國流域生態(tài)補償仍然以政府投資或政府主導(dǎo)的財政轉(zhuǎn)移支付體系為主,私有資金投入較少,基于市場手段的流域生態(tài)補償僅零星、分散存在于局部地區(qū)。四是公眾對于生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)識不夠,更不用說主動參與的意愿,獲得的補償往往只是用于補貼家用,缺乏對于補償金真正意義的認(rèn)識。

4 結(jié)語

雖然濕地保護越來越受到重視,管理工作也逐步加強,但是相關(guān)利益群體的沖突仍然存在,然而,我國濕地生態(tài)效益補償工作仍處于分部門,分資源類別,分地區(qū)實施開展的起步階段,在實踐中取得成績的同時,也存在著問題。以下是筆者對于中國濕地生態(tài)效益補償工作的幾點建議:一是政府及相關(guān)部門協(xié)調(diào)起來,加大濕地保護宣傳工作,以及加強公眾、企業(yè)、對濕地生態(tài)效益補償?shù)恼J(rèn)識。濕地保護不是某個人、某個組織自己的事情,它需要全社會各界人士的支持與參與。同時,無論管理還是保護,群眾都是基礎(chǔ)。二是充分認(rèn)識到市場機制的重要性。在我國濕地生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`,主要還是政府強制手段為主,缺乏市場激勵機制,內(nèi)在動力不足,導(dǎo)致許多政策在實施過程中阻力較大。三是建立好各濕地管理部門之間的協(xié)調(diào)機制。由于濕地資源豐富,很難由某一個部門單獨管理,因此在構(gòu)建許多補償機制的時候存在著部門目標(biāo)不一致的問題,要想建立更加全面、完善的濕地生態(tài)效益補償機制,良好的部門協(xié)調(diào)機制是十分關(guān)鍵的。

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