楊紅旭

（本文作者系上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長）

保障住房建設(shè)，已與抑制高房價(jià)，成為房地產(chǎn)政策的兩大關(guān)注對(duì)象。2010年，全國將建600萬套左右的保障性用房；國土資源部出臺(tái)的“19條”中規(guī)定：保障性住房、棚戶區(qū)改造、自住性中小戶型商品房用地供應(yīng)比例，不得少于70%； 2010年北京計(jì)劃住宅用地供應(yīng)量不低于2500公頃，其中保障性住房面積不低于50%。尤其可見保障性住房，正在成為我國住房體系的重要力量，房地產(chǎn)企業(yè)不得不詳察之。筆者將以寬宏的視野和翔實(shí)的數(shù)據(jù)，解析之。

改革開放30多年，同時(shí)也是我國住房制度變革的30多年，包括住房保障在內(nèi)的住房制度經(jīng)歷了一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的發(fā)展過程。建國后直到改革開放前，在嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城鎮(zhèn)實(shí)行的是福利化分房和低租金公房制度，由國家和單位負(fù)責(zé)住房的投資、建設(shè)、分配和管理。從理論上講，屬于全民保障，但從實(shí)際效果看，由于國家財(cái)力有限和保障機(jī)制缺乏效率，造成大量居民居住條件惡劣，尤其是最應(yīng)受到保障的弱勢(shì)群體。1978年，全國城鎮(zhèn)人均住房面積僅7平方米建筑面積，約47.5%的城鎮(zhèn)居民家庭缺房或無房。改革開放之后，我國住房制度和住房保障也相應(yīng)地進(jìn)了調(diào)整和改革。

我國住房保障產(chǎn)品的發(fā)展情況

近些年，隨著住房保障工作的深入開展和強(qiáng)力推進(jìn)，我國住房保障準(zhǔn)入門檻逐步降低，受益面不斷擴(kuò)大，保障體系不斷健全，但也存在地方政府落實(shí)不積極、推進(jìn)力度不大、管理機(jī)制不完善等問題。從產(chǎn)品類別來看，當(dāng)前我國保障性住房投資建設(shè)情況如下。

廉租住房建設(shè)力度加大，實(shí)物配租比例上升

2006年之前，作為住宅保障體系中最重要也是最基礎(chǔ)部分的廉租房，推進(jìn)速度非常緩慢，地方政府積極性不高。截至2006年底，全國657個(gè)城市中，有512個(gè)城市建立了廉租住房制度，占城市總數(shù)的77.9%； 2007年新出臺(tái)《廉租住房保障辦法》，重新界定了購買對(duì)象、戶型標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制等，保障力度開始加大。

從資金投入來看，2006年以來我國廉租住房建設(shè)資金投入快速增長，由1999年至2005年累計(jì)不足50億元快速攀升至2009年1-10月的454億元，2010年僅中央財(cái)政用于各地廉租住房制度建設(shè)的資金投入就將達(dá)到330億元。從廉租住房開工建設(shè)來看，近年我國廉租住房建設(shè)亦呈現(xiàn)飛速增長之勢(shì)。1999年至2005年全國廉租住房新開工量僅為2.5萬套左右。而2009年1-11月全國廉租住房新開工量已經(jīng)達(dá)到158.4萬套，遠(yuǎn)超2009年以前的歷年累計(jì)數(shù)量。

與此同時(shí)，2009年1-11月我國還通過購買、改建等方式籌集廉租房26.6萬套。截至2009年11月，我國通過新建、購置廉租住房等多種方式，籌集廉租住房273萬套左右。租賃住房補(bǔ)貼戶數(shù)達(dá)到292萬戶，其中2009年新增租賃補(bǔ)貼80萬戶。實(shí)物配租比例由2006年的14.1%提高至48.3%。

按照《2009－2011年廉租住房保障規(guī)劃》的部署，未來3年我國廉租住房建設(shè)還將維持高位，保障面進(jìn)一步擴(kuò)大。2009年-2011年計(jì)劃如下表所示。假設(shè)2009年-2011年仍維持解決747萬戶家庭住房困難的量，則按最新“國四條”要求（即計(jì)劃力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題）。2012年全國享受廉租住房的低收入住房困難家庭數(shù)將達(dá)到全國城鎮(zhèn)家庭數(shù)的7.8%左右。

經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)重新提速

近1998年房改文件規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)占據(jù)住房供應(yīng)的主導(dǎo)地位，但實(shí)際上從未發(fā)揮過主導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)適用房新開工量占全部商品住宅新開工量的比重開始明顯下降，從2000年的21.8%一路降至2007年的6.1%。以2007年《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》出臺(tái)為起點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)被中央重新強(qiáng)調(diào)。

按住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年底的規(guī)劃，2009年-2011年，全國將新建經(jīng)濟(jì)適用房400萬套。分至各年，大概為每年133萬套。截至2009年11月，我國累計(jì)新開工經(jīng)濟(jì)適用房6.6億平方米左右。其中2009年1-11月，全國新開工經(jīng)濟(jì)適用住房124萬套，按套均70平方米計(jì)大約8600萬平方米。

但值得關(guān)注的是，部分城市新建經(jīng)濟(jì)適用房的熱情并不高。比如，2009年常州和長沙暫停了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，轉(zhuǎn)而推出貨幣化補(bǔ)貼方案，凡是符合經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入條件的家庭，去市場上購買商品住宅，每戶可有8萬元的政府補(bǔ)貼。另外還有些城市采取收購和新建并舉的方式，落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房政策。按此情況，三年內(nèi)很難完成新建400萬套的目標(biāo)。另外，經(jīng)濟(jì)適用房的運(yùn)行機(jī)制一直無法完善，很難避免官員、富人搶食、偷食現(xiàn)象，所以屢遭部分學(xué)者的質(zhì)疑，極端者如茅予軾先生提出廢除這項(xiàng)制度。

公共租賃房制度啟動(dòng)

2008年年初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新就表示，今年要加大租賃市場方面的探索工作，以有針對(duì)性地解決既不符合保障性住房供應(yīng)條件又無力購買普通商品住房的“夾心層”群體的住房問題；還將研究制定《公共租賃住房指導(dǎo)意見》，明確公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象等內(nèi)容。

2009年12月14日，公共租賃住房終于被正式列入國家議事日程，當(dāng)日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專門研究完善促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的政策措施，其中提出：增加普通商品住房的有效供給；適當(dāng)增加中低價(jià)位、中小套型普通商品住房和公共租賃房用地供應(yīng)。

2009年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部擬訂了一個(gè)意見稿，目前正在各地相關(guān)部門流轉(zhuǎn)以征求各方意見。動(dòng)作快的地方政府，如北京、常州、廈門、深圳、淮安等地已有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。如北京，截至2009年11月，北京市已有11個(gè)公租房項(xiàng)目開工建設(shè)，建設(shè)、收購公租房51.5萬平方米，可提供房源7400多套。與此同時(shí)在公共租賃房建設(shè)收購管理等方面，北京市也已經(jīng)初步形成了一套“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、惠及于民、持續(xù)發(fā)展”的新機(jī)制。

如常州，常州市在2009年年初成立了公共住房建設(shè)投資發(fā)展有限公司，搭建起了保障房建設(shè)的投融資平臺(tái)。目前，該公司已落實(shí)了30多億元融資額度，給今后幾年公共租賃房的開發(fā)建設(shè)在資金上鋪平了道路。由于投資公司的資產(chǎn)質(zhì)量較高，還款渠道多元而穩(wěn)定，各金融機(jī)構(gòu)紛紛主動(dòng)給予融資支持，使得投資公司這個(gè)住房保障投融資平臺(tái)具備了可持續(xù)的投融資能力，能夠在較長時(shí)期內(nèi)保證對(duì)住房保障事業(yè)的穩(wěn)定投入，其運(yùn)作模式得到了國家相關(guān)部門的認(rèn)可。

限價(jià)商品住房重新開始推行

2006年5月份九部委聯(lián)合出臺(tái) “國十五條細(xì)則”首次勾勒了限價(jià)房雛形。其中明確界定：“保證中低價(jià)位、中小套型普通商品住房土地供應(yīng)，土地的供應(yīng)應(yīng)在限套型、限房價(jià)的基礎(chǔ)上，采取競地價(jià)、競房價(jià)的辦法，以招標(biāo)方式確定開發(fā)建設(shè)單位?！焙喎Q “雙限雙競”。

但事實(shí)上，限價(jià)房的尷尬定位使得它一直都飽受爭議。截至2010年初我國的限價(jià)房建設(shè)規(guī)模還很小，僅北京、天津、廣州、寧波、成都等少數(shù)城市有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。在北京，自2008年7月首次公開搖號(hào)至2009年10月，全市共完成配售限價(jià)商品房2.5萬套。截至10月底，2009年北京市已實(shí)現(xiàn)保障性住房新開工636.1萬平方米，其中限價(jià)房496萬平方米，占總量的78.0%；實(shí)現(xiàn)竣工175.9萬平方米，其中限價(jià)房97.9萬平方米，占總量的55.7%。按照規(guī)劃，2008至2010年，北京市保障房及限價(jià)房規(guī)劃總建設(shè)規(guī)模約1800萬平方米，其中限價(jià)房1200萬平方米。

在天津，當(dāng)前在售的限價(jià)房項(xiàng)目共有九個(gè)，與此同時(shí)，在近期要集中發(fā)布的23塊地塊中，有14個(gè)地塊中將建設(shè)(配建)限價(jià)商品房。根據(jù)《天津市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃(2008—2012年)》，2008至2012年，天津市將每年建設(shè)限價(jià)商品住房2萬套、150萬平方米(套均75平方米)，累計(jì)建設(shè)10萬套、750萬平方米。

而在廣州，限價(jià)房的去留似乎更為敏感。經(jīng)歷過2008年“拒收”事件后，廣州市曾一度將限價(jià)房用地轉(zhuǎn)為商品房用地重新競拍。2009年廣州沒有推出新的限價(jià)房用地，2010年是否推出，目前也尚在調(diào)查中。

2010年1月，“國十一條”中要求各城市人民政府抓緊編制2010－2012年住房建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)明確中低價(jià)位、中小套型普通商品住房和限價(jià)商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房等五類住房的建設(shè)規(guī)模。 2010年3月《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》中規(guī)定:確定為中低價(jià)位普通商品房用地的，方案中要增加房地產(chǎn)主管部門提出的住房銷售價(jià)位、套數(shù)、套型面積等控制性要求，并寫入出讓合同，約定違約處罰條款。于是，在中央的引導(dǎo)和要求下，很多城市開始重新考慮是否要建設(shè)限價(jià)商品住房。

中低價(jià)位、中小套型普通商品住房重新需要落實(shí)

所謂普通商品住房，由2005年“國八條”提出：普通商品住房容積率應(yīng)在1.0以上、單套建筑面積應(yīng)在120平方米以下、成交價(jià)格應(yīng)低于同級(jí)別土地上住房平均交易價(jià)格1.2倍以下，而各地標(biāo)準(zhǔn)又視具體情況而定（單套面積可上下浮動(dòng)20%）。普通商品住房交易享受稅費(fèi)優(yōu)惠。而與此同時(shí)從2005年開始，我國曾多次強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)中小戶型、中低價(jià)位的普通商品住房建設(shè)力度，并明確提出城市建設(shè)用地的審查報(bào)批要優(yōu)先考慮中低價(jià)位普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地需要。 2006年“重點(diǎn)發(fā)展普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房”曾被寫入政府工作報(bào)告。

所謂中小套型，主要指90平米以下套型，這與“70/90”政策有關(guān)。2006年“國十五條”首次提出明確新建住房套型結(jié)構(gòu)比例，提出：自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。但是，從實(shí)際執(zhí)行情況來看該政策的推出并未對(duì)高漲的房地產(chǎn)市場起到應(yīng)有的降溫作用，隨后也就逐步松動(dòng)低調(diào)收?qǐng)觥?/p>

至于中低價(jià)位，并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也無政策指導(dǎo)。中央的指導(dǎo)意見比較籠通，很大程度上要靠地方政府因地制宜的運(yùn)作，但正由于此，地方政府比較難以于把握尺度，客觀上也使部分地方政府在落實(shí)上比較消極。

從交易情況來看，隨著國家對(duì)中低價(jià)位、中小套型普通商品住房的重視以及“70/90”政策的實(shí)施，近年來我國新建住房套型結(jié)構(gòu)比例發(fā)生了明顯的變化，90平方米以下套型所占比重明顯提高，具體情況可參考表格4。

2006年與2009年90平米以下戶型交易占比（萬套）

值得關(guān)注的是，2009年1月《國土資源部關(guān)于改進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報(bào)與實(shí)施工作的通知》出臺(tái)，此政主要是解決城市土地“批而未征”、“征而未供”的問題，但其中提出：申報(bào)住宅用地的，經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和中低價(jià)位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。這就意味著，從土地管理層面“70/90”政策重出江湖。2010年3月《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》出臺(tái),其中規(guī)定:確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%。另外，“國十一條”中要求各城市人民政府抓緊編制2010－2012年住房建設(shè)規(guī)劃，其中強(qiáng)調(diào)的五類住房產(chǎn)品也包括明確中低價(jià)位、中小套型普通商品住房。

棚戶區(qū)改造范圍擴(kuò)大

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)顯示，我國在過去幾年進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，截至2008年11月，約改造5000萬平方米棚戶區(qū)，近100萬住房困難家庭的住房條件得到了改善。2008年下半年，我國開始了對(duì)國有林區(qū)、墾區(qū)、棚戶區(qū)工程的改造。根據(jù)國務(wù)院辦公廳“131號(hào)文”，2009-2011年我國將解決240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)居民住房改造問題，其中2009年計(jì)劃解決80萬戶，但實(shí)際實(shí)施情況有所差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年1-11月，林區(qū)棚戶區(qū)危舊房改造開工14.7萬套，按計(jì)劃全部開工；墾區(qū)危舊房改造開工17.9萬套，占計(jì)劃總戶數(shù)的75.2%；煤礦棚戶區(qū)改造完成投資181億元，占總投資的69%，改造開工12.6萬套。

如今棚戶區(qū)改造范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。2010年1月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部和人民銀行等五部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，全面啟動(dòng)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作。并提出力爭從2009年開始，結(jié)合開展保障性住房建設(shè)，用5年左右時(shí)間基本完成集中成片城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，有條件的地區(qū)爭取用3年時(shí)間基本完成總體目標(biāo)。

2010年1月，在國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥透露：2010年全國各類帶有政策性和保障性住房的數(shù)量，包括限價(jià)普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房，再加上即將啟動(dòng)的城市和工礦棚戶區(qū)改造，共計(jì)將有600萬套房子開工建設(shè)。