徐爐清

溫家寶總理一向關(guān)注民生、重視民生，許多重大民生問題都赫然寫進(jìn)了政府工作報(bào)告，“公共租賃住房”這一新名詞也同樣位列其中。他指出，適合各種收入階層、易靈活調(diào)整的公共租賃住房具有良好的長遠(yuǎn)發(fā)展前景。與總理思路一致的是，國家住建部在2009年適時(shí)調(diào)整了保障性住房的發(fā)展方向，提出了發(fā)展公共租賃住房作為保障性住房的類型之一，將公共租賃住房放在與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房并列的位置。至此，公共租賃住房建設(shè)的號(hào)角開始在中國大地正式吹響。為統(tǒng)一規(guī)范公共租賃住房，避免重復(fù)走建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的彎路，非常有必要在認(rèn)識(shí)上達(dá)成一致，在行動(dòng)上也要做到同步，即從根本上解決公共租賃住房的模式、方向及享受、管理問題，真正使公共租賃住房起到保障作用。

解決認(rèn)識(shí)問題——發(fā)展公共租賃住房的必要性

何謂公共租賃住房。它是解決中低收入人群即夾心層群體住房困難的一個(gè)產(chǎn)品。公共租賃住房不是歸個(gè)人所有，而是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場價(jià)或者承租者承受得起的價(jià)格，面向那些既買不起商品房又不能享受保障性住房的群體，這當(dāng)中還包括新就業(yè)職工和一些新的大學(xué)畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。公共租賃住房是解決這部分群體住房困難的一個(gè)過渡性的方法，當(dāng)這部分群體有支付能力了，他們就離開公共租賃住房，到市場購買或承租住房。啟動(dòng)公共租賃住房政策是根據(jù)國外和我國實(shí)際情況而決定的。從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，幾乎所有市場經(jīng)濟(jì)國家包括英國、美國、瑞典、新加坡等不同類型的國家，都按照“市場——救濟(jì)型”，或按“市場——福利型”的二元政策導(dǎo)向來實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的住房發(fā)展目標(biāo)。大力發(fā)展公共租賃住房有利于盡快緩解保障性住房供應(yīng)不足的突出問題，逐步實(shí)現(xiàn)“人人有房住”的發(fā)展目標(biāo)。公共租賃住房作為經(jīng)適房、廉租房等保障性住房的補(bǔ)充形式，可以彌補(bǔ)其中的不足。一是解決經(jīng)適房建設(shè)量大而需要大量土地和大批資金的問題，二是解決廉租房長期出租而不能退出的問題，三是公共租賃住房能進(jìn)能出而能循環(huán)利用。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中作為公共租賃住房試點(diǎn)的幾個(gè)城市，部分人已經(jīng)嘗到了甜頭。目前，廈門市已有2433戶享受到了公共租賃住房帶來的實(shí)惠。廈門的保障性租賃房就是溫總理在政府工作報(bào)告中提出的“公共租賃住房”。這些保障性住房由政府出資建設(shè)，租住的家庭或個(gè)人只要滿足租賃條件就可長久租住，但不可轉(zhuǎn)租他人。當(dāng)租住戶的年收入高出保障性租賃住房的條件時(shí)，住戶可以選擇搬出或租金全部由自己繳納。如上海浦東張江科技園推出了面向就業(yè)者的青年公寓，只要是大專以上學(xué)歷、與科技園內(nèi)企業(yè)簽訂一年以上勞動(dòng)合同且在上海無住房的年輕人，就可申請(qǐng)租房。每人在公寓最多只能住3年，單房租金888元。南京也針對(duì)大學(xué)畢業(yè)生推出了青年公寓。

解決房源——吸取經(jīng)適房、廉租房的教訓(xùn)

解決了認(rèn)識(shí)問題，接下來要解決的就是實(shí)際問題，即如何提供公共租賃住房。經(jīng)適房、廉租房在設(shè)計(jì)和建設(shè)上，多多少少出了一些問題，走了一些彎路。在建房方式上，集中建設(shè)、地段偏遠(yuǎn)、生活不方便、管理不好等。在設(shè)計(jì)上，沒有以人為本，面積過大過小、設(shè)計(jì)不科學(xué)、功能牽強(qiáng)附會(huì)等，這幾種原因?qū)е铝藯壻徑?jīng)適房的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。如何避免公共租賃住房重蹈經(jīng)適房、廉租房的覆轍，就要在建設(shè)方式和設(shè)計(jì)上進(jìn)行改進(jìn)，從而真正做到好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。相對(duì)應(yīng)幾種“夾心層”住房困難群體類型，公共租賃住房房源建設(shè)可走“政府興建（包括收購、改造等）、開發(fā)商配合”的路子，具體包括集中建設(shè)、配建、改造和收購等。第一，公共租賃住房的建設(shè)方式可以集中建設(shè)與分散建設(shè)相結(jié)合，包括興建公共租賃住房小區(qū)和在普通商品房中配建公共租賃住房的方式。一是要在社區(qū)規(guī)模相對(duì)成熟、交通便利的地段再有限集中建設(shè)小區(qū)，作為公共租賃住房小區(qū)。二是分散建設(shè)。今后，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施、交通方面及生活方便等問題，不可能大規(guī)模集中建設(shè)公共租賃住房小區(qū)，更多的是采取配建方式。這就要求開發(fā)商在興建商品房小區(qū)時(shí)，按照比例和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一定的公共租賃住房。方式為政府出地出資，委托開發(fā)商建設(shè)，建成后納入政府統(tǒng)一管理系列。另一方面，新建公共租賃住房還牽涉到一個(gè)房屋設(shè)計(jì)和使用功能的問題。談到設(shè)計(jì)，千人千調(diào)，但要有一個(gè)基本的居住需要和美化功能。因?yàn)楣沧赓U住房都是地方政府興辦的產(chǎn)物，是根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰ㄔO(shè)的，加上各地差異很大，所以國家不能出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)該靈活處理掌握，要原則性和靈活性相結(jié)合。原則性就是地方政府出臺(tái)一個(gè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，大致劃定一個(gè)范圍，在具體設(shè)計(jì)上，有所改變。比如面積、材料標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)等。第二是收購。收購辦法就是要整合各種房源，一個(gè)方法是由政府收購居民二手房、一手爛尾樓，產(chǎn)權(quán)屬于政府。收購的房源是現(xiàn)成的，不存在設(shè)計(jì)問題，但可以在使用功能上做些改進(jìn)。二手房主要是居民住房，一般房齡都較長，但配套還齊全，收購后可以直接居住。很多城市或許都有幾棟一手爛尾樓，收購后須進(jìn)行改造，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上按略高于廉租房的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。這樣既解決了這些長期擱置的爛尾樓，又為政府籌集了房源。另一個(gè)辦法是動(dòng)員發(fā)展商把多年空置的商品房作為租賃房源，由政府按市場租金補(bǔ)一定差價(jià)給發(fā)展商，納入政府保障性住房統(tǒng)一管理體系。第三，結(jié)合城中村改造，因地制宜、多種方式解決公共租賃住房問題。這也是城市的一個(gè)大課題。政府可以在改造城中村的同時(shí)建設(shè)一定比例的公共租賃住房。這些公共租賃住房產(chǎn)權(quán)歸政府所有,政府為低收入的本地人口和外來人口提供低廉租金的公共租賃住房。這個(gè)方面，每個(gè)城市都有很多可挖掘的房源。比如改造房屋，房屋產(chǎn)權(quán)不變。如果該片區(qū)在三年之內(nèi)不進(jìn)行改造、拆遷的話，考慮到新建房屋的成本較高，可整合各種房源。又比如可對(duì)原先的解困房、私房及暫時(shí)不用的廠房進(jìn)行一般性改造，作為暫時(shí)過渡的廉租房源。這些房源統(tǒng)一委托給政府管理，改造費(fèi)用也由政府負(fù)擔(dān)，除去人工管理費(fèi)用外的租金收益全部返還給業(yè)主?；蛘哂煞繓|進(jìn)行改造再出租，按房屋類型進(jìn)行補(bǔ)貼。出租方式可多種多樣，價(jià)格回報(bào)也可以有多種形式。這樣，政府解決了房源，房東得到了實(shí)惠，“夾心層”也有了住房，一舉多得。

除此之外，還應(yīng)該挖掘、創(chuàng)新別的方式，如民間資本參與到公共租賃住房的建設(shè)中。實(shí)際上,廣州已經(jīng)有開發(fā)商開始探索公共租賃住房模式。國內(nèi)首例由開發(fā)商出資、探索解決低收入人群居住問題的項(xiàng)目萬匯樓已開業(yè),市民只需要每月出450元就可租到30—40平方米的公寓，這是廣東省建設(shè)廳批準(zhǔn)的由廣東省企業(yè)投資的面向低收入群體租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目。推而廣之，在公共租賃住房建設(shè)方式上，應(yīng)該在充分考慮每個(gè)城市特點(diǎn)和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上另辟蹊徑，變完全靠政府投資為多條腿走路，這就是吸收民間資金參與建設(shè)。一是政府可以充分利用手中的經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)企業(yè)參與公共租賃住房的建設(shè)，通過稅收、土地、金融等配套政策，鼓勵(lì)并調(diào)節(jié)參與企業(yè)的利益分配，即建立和完善市場調(diào)節(jié)和政府保障相結(jié)合的保障性住房供應(yīng)體系。二是政府可以參照希望工程、愛心工程模式來進(jìn)行。許多熱心公益慈善事業(yè)的企業(yè)家或愛心人士，他們也希望回報(bào)社會(huì)，號(hào)召他們進(jìn)行一對(duì)一單獨(dú)捐建或者自行聯(lián)合、共同投資類似合作建房方式捐助建設(shè)。回報(bào)的方式可以自己的名字或企業(yè)產(chǎn)品命名該物業(yè)，也可以通過別的方式進(jìn)行回報(bào)。

解決管理問題——政府監(jiān)管、市場運(yùn)作

有規(guī)矩始成方圓。要確保公共住房分配的公平性，就必須建立行之有效的公共租賃住房管理體系，要求從配套政策、成立機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)管理等方面來確保實(shí)行公共租賃住房政策的效果。

第一，從法規(guī)制度入手，將有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一上升到法律層面，從宏觀層面構(gòu)建法律體系。國外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，公共住房體系的建立也得益于法律的強(qiáng)力保障。而目前國內(nèi)僅在實(shí)施該制度的幾個(gè)城市如深圳、廈門推出了公共租賃住房管理辦法，國家到現(xiàn)在也沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的法規(guī)制度或指導(dǎo)意見。因此，國家應(yīng)該在綜合各地公共租賃住房管理辦法的基礎(chǔ)上，參考國外的立法，明確公共租賃住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、入住條件、管理辦法及監(jiān)管部門的職責(zé)、建設(shè)單位的義務(wù)、消費(fèi)者的權(quán)益，并把住房公積金條例及其它保障性住房政策等一并納入形成《住房保障法》。

第二，創(chuàng)新審核與管理模式。從原先保障住房弄虛作假的個(gè)案來看，真正需要住房的沒有得到，不符合條件的卻拿到了房子，形成新的腐敗，不但投入的巨資沒有起到解危濟(jì)困的作用，反而成了某些手長的人攫取國家錢財(cái)?shù)暮侠硗緩剑估习傩赵黾恿藢?duì)政府的不信任。公共租賃住房和經(jīng)適房、廉租房一樣，其資格審核和后續(xù)管理將是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程。要防止腐敗的產(chǎn)生，避免好事變壞事，不再出現(xiàn)“開著寶馬領(lǐng)救濟(jì)、做著公司拿低保”的見怪不怪的現(xiàn)象。在資格審核方面，一是在調(diào)查申請(qǐng)人資格即調(diào)查對(duì)象方面要體現(xiàn)“三公”即公開、公平、公正的精神。要想真正落實(shí)“三公”，就要在細(xì)節(jié)上做功夫，而不僅僅是停留在書面表格或證明、公示上，成為寫在紙上貼在墻上的一紙空文。想依靠人發(fā)現(xiàn)問題去舉報(bào)是不太現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槿巳硕加X得沒這個(gè)必要，多一事不如少一事。具體做法是“查戶口”、“作筆錄”，每戶都要實(shí)地核實(shí)，每個(gè)申請(qǐng)人都要經(jīng)過兩次問話程序，做到環(huán)環(huán)相扣。申請(qǐng)人遞交表格后，由民政局或社區(qū)工作人員上門一戶一戶地核實(shí)。表格所反映的內(nèi)容，采取一問一答的形式，問話和表格都要由申請(qǐng)人簽字按手印，以示真實(shí)。除調(diào)查申請(qǐng)人家庭成員外，還要調(diào)查其各種社會(huì)關(guān)系，由其承擔(dān)連帶責(zé)任，這樣就多了幾重保險(xiǎn)。在經(jīng)過第一遍程序結(jié)束所有申請(qǐng)人筆錄后，再擇時(shí)進(jìn)行片面或小組交叉訪談，同樣作好筆錄。如果兩次筆錄不相符，可以以筆錄為依據(jù)，當(dāng)即取消該申請(qǐng)人的資格。問話和筆錄結(jié)束后，再按一定的比例進(jìn)行抽樣調(diào)查，最大程度減少“漏網(wǎng)之魚”。世界上怕就怕認(rèn)真，即使真出現(xiàn)了問題，有關(guān)部門能有所作為也可以堵塞漏洞。也就是說，如果各種調(diào)查暫時(shí)都僥幸通過而分得住房，在發(fā)現(xiàn)問題后仍可取消其資格。二是強(qiáng)調(diào)擔(dān)責(zé)原則。參考計(jì)劃生育、綜合治理一樣實(shí)行一票否決。調(diào)查人員所做的每一步工作，都要簽字，哪個(gè)片區(qū)、哪個(gè)小組、哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題就由當(dāng)事人負(fù)責(zé)，承擔(dān)連帶責(zé)任。從參與人到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，都是否決目標(biāo)對(duì)象。三是對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的要進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，使公示制度成為監(jiān)督工具。在調(diào)查范圍方面，包括經(jīng)濟(jì)收入和住房情況。經(jīng)濟(jì)收入不能只看工資，還要看隱性的收入，要與銀行聯(lián)手。住房情況要多方查實(shí)，不能僅憑一紙證明。因?yàn)槿〉酶＠康耐緩胶芏?，住房面積也有出入。在公共租賃住房管理方面，需要相關(guān)部門拿出切實(shí)、靈活的方案，既不能照搬過去衙門一套做法，也不能放任社會(huì)物業(yè)公司去管理，還要有區(qū)別于經(jīng)適房、廉租房管理的監(jiān)管辦法。這也就是說，公共租賃住房的物業(yè)管理宜在政府主導(dǎo)和監(jiān)督下，市場化運(yùn)作，政府監(jiān)督，政府的維修和管理補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)在明處，接受社會(huì)監(jiān)督。物業(yè)管理要進(jìn)行招投標(biāo)，要提供和商品房小區(qū)同等的物業(yè)管理。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該等同于商品小區(qū)，而不能是發(fā)展商或者什么單位指定的物業(yè)公司。由于住戶沒有產(chǎn)權(quán)，只有使用權(quán)，住戶沒有太多的主動(dòng)權(quán)，很多事都要具體管理部門去完成。在管理上，物業(yè)公司不能因?yàn)樽舨皇菢I(yè)主而歧視，公共租賃住戶同樣是物業(yè)公司的上帝和服務(wù)對(duì)象，要更多地提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓住戶感受到業(yè)主般的榮耀。

當(dāng)前，解決好廣大各種中低收入家庭的住房問題已成為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，要求政府相關(guān)部門以人為本，充分考慮“夾心層”住房群體的實(shí)際情況，在借鑒經(jīng)適房、廉租房建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，高起點(diǎn)、全方位打造中低收入群體的“棲身之處”，讓這部分人在城市活得更有尊嚴(yán)，從而形成保障性住房“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的局面，使住房保障真正成為關(guān)注民生的載體。