◎ 陜西省決策咨詢委員會課題組

陜西是一個嚴(yán)重缺水的省份，發(fā)展節(jié)水灌溉既是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略大計，也是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的長遠之舉。前不久我們用近八個月時間對陜西的基本水情和農(nóng)田灌溉狀況進行調(diào)查研究，現(xiàn)就大力發(fā)展節(jié)水灌溉提出一些意見和建議。

一、發(fā)展節(jié)水灌溉必須以增強“命脈”意識和“節(jié)水”意識為先導(dǎo)

水是生命之源。早在上世紀(jì)70年代聯(lián)合國就發(fā)出警告：“世界上石油危機之后的下一個危機就是水危機?！标兾鞯靥幐珊蛋敫珊档貐^(qū)，水資源及其利用有四個顯著特點：

第一，水資源嚴(yán)重短缺。全省水資源總量445億m3，人均1280m3，相當(dāng)于世界均值的八分之一、全國均值的一半。年缺水量目前為23億m3，預(yù)測到2020年將增至83億m3。逐年增加的污水排放還造成了水資源的水質(zhì)性短缺。

第二，降水量時空分布不均。最大年降水為最小年降水的兩三倍，汛期降水量占到全年降水量的70%以上。人均水資源陜南為3421m3，陜北僅872m3，關(guān)中只有363m3。

第三，各方面爭水矛盾突出。近28年，全省工業(yè)用水年遞增2.9%，城鎮(zhèn)生活用水年遞增3.7%，而農(nóng)業(yè)用水所占份額每年減少0.71%，超采地下水、犧牲生態(tài)水的情況日趨嚴(yán)重。

第四，水資源緊缺與浪費并存。全省年用水總量75億m3,其中農(nóng)田灌溉用水占到近三分之二。由于輸水系統(tǒng)滲漏嚴(yán)重，大水漫灌比較普遍，灌區(qū)水利用系數(shù)只有0.53，近一半水被無效損耗。農(nóng)田灌溉既是用水大戶，又是節(jié)水大頭。

發(fā)展節(jié)水灌溉是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的基礎(chǔ)工程。特別是高效節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機結(jié)合，可以極大地提高農(nóng)業(yè)的科技含量和集約化程度，是增加農(nóng)民收入的有效途徑。陜西采用高效節(jié)水技術(shù)發(fā)展蔬菜、花卉、菌菇等設(shè)施農(nóng)業(yè)30多萬畝，畝均收益一般增加兩三倍，日光溫室畝收益達萬元以上。

糧食生產(chǎn)高耗水的特點決定了節(jié)水灌溉對確保糧食安全的“命脈”意義。最近，國際上糧食短缺、糧價飆升給我們敲了警鐘，使我們更加清醒地認識到農(nóng)業(yè)的重要、糧食的重要、水的重要。近幾年陜西基本風(fēng)調(diào)雨順，糧食連年豐收。好的形勢使一些地方“命脈”意識淡化、“節(jié)水”意識淡薄。我們應(yīng)抓住世界糧食危機的機會，廣泛深入地進行“命脈”意識、“節(jié)水”意識的宣傳教育。引導(dǎo)和推動廣大干部群眾從確保糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)西部強省的戰(zhàn)略高度，強力推動節(jié)水灌溉大發(fā)展。

發(fā)展節(jié)水灌溉是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的基礎(chǔ)工程

二、“四個不適應(yīng)”是發(fā)展節(jié)水灌溉的主要障礙

陜西共有萬畝以上灌區(qū)154處，設(shè)施灌溉面積2361萬畝，目前節(jié)水灌溉面積已達1246萬畝。特別是近10年來，利用世行貸款和節(jié)水續(xù)建配套資金，推動節(jié)水灌溉步入了一個新階段。但是，陜西節(jié)水灌溉不論廣度和深度都還存在很大差距。采用的節(jié)水措施主要是渠道防滲和改進地面灌水技術(shù)；噴灌、微灌發(fā)展緩慢，總共只搞了不到50萬畝。影響節(jié)水灌溉大發(fā)展的主要問題是：

（一）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不適應(yīng)節(jié)水灌溉的發(fā)展。陜西農(nóng)田灌溉用水無效損耗中70%損失于輸水過程。大型灌區(qū)設(shè)施老化，年久失修，干、支渠襯砌率只有66%；斗、農(nóng)末級渠系殘損破壞嚴(yán)重，出現(xiàn)了不少“水中旱”、“渠邊旱”的現(xiàn)象。

（二）灌溉管理體制不適應(yīng)節(jié)水激勵機制的要求。灌區(qū)管理機構(gòu)實行企業(yè)化管理，主要收入來源于水費，多賣多收，少賣少收。這種管理體制有礙節(jié)水激勵機制的形成。另外，水管單位只管干、支渠系，斗、農(nóng)末級渠系由農(nóng)民自主管理，專管與群管脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍。

（三）現(xiàn)行水價不適應(yīng)水管單位和灌溉設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行終端水價平均為2005年省物價局核定成本價的40%左右。水價長期倒掛，使多數(shù)灌區(qū)管理單位處于虧損狀態(tài)；按規(guī)定應(yīng)計提的工程維修養(yǎng)護費、折舊費無力提取，靠吃老本過日子。

（四）節(jié)水灌溉設(shè)備不適應(yīng)高效節(jié)水新技術(shù)的推廣。節(jié)水灌溉設(shè)備缺乏原創(chuàng)設(shè)計和技術(shù)，基本是仿制，種類少、起點低、配套差，在很大程度上限制了節(jié)水灌溉新技術(shù)的推廣應(yīng)用。

三、注重發(fā)揮農(nóng)民在節(jié)水灌溉中的市場主體作用

陜西省規(guī)劃“十一五”、“十二五”期間，分別發(fā)展節(jié)水灌溉400萬畝，到2015年灌溉水的有效利用率和生產(chǎn)率分別提高15%～20%以上。據(jù)此匡算，全省每年約需投資3億元，任務(wù)十分艱巨。農(nóng)民是節(jié)水灌溉的市場主體，節(jié)水灌溉只有給農(nóng)民帶來實實在在的好處，才能贏得市場，形成氣候。因此，在發(fā)展節(jié)水灌溉的指導(dǎo)思想上，必須堅持以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為目標(biāo)，以提高水的利用率和生產(chǎn)率為中心，政府推動，市場運作，因地制宜，分類指導(dǎo)，廣開籌資渠道，加強政策扶持。

（一）根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H和農(nóng)民意愿，選擇節(jié)水灌溉模式。省政府已對全省長江、黃河兩個流域，關(guān)中、陜北、陜南三個區(qū)域的節(jié)水灌溉提出了不同要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)地貌形態(tài)、作物布局、經(jīng)濟條件、水源含沙量等因素進行細分，幫助農(nóng)民因地制宜地選擇節(jié)水灌溉技術(shù)。①大中小各類灌區(qū)重點搞好干、支渠襯砌防滲與斗、農(nóng)末級渠系襯砌為主要內(nèi)容的田間配套。②平原井灌區(qū)、土地開發(fā)整理項目區(qū)宜采用低壓管道灌溉技術(shù)。③噴灌適宜在風(fēng)速小、蒸發(fā)慢的經(jīng)濟作物種植區(qū)推廣，秦巴緩坡山地可利用水源高的有利條件發(fā)展自壓噴灌。④微灌主要在設(shè)施農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)推廣，特別是花卉、瓜果、蔬菜、食用菌、中藥材的大棚溫室應(yīng)率先采用，配合智能注肥技術(shù)，發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)。⑤干旱山區(qū)要興修池溏、水窖、壩地，攔蓄降水，匯集徑流，發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)。

（二）加大政府對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入力度，為農(nóng)民發(fā)展節(jié)水灌溉創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。盡快將節(jié)水灌溉田間配套以外的所有輸水工程，包括干、支渠系建設(shè)和防滲工程，斗、農(nóng)末級渠系整修和改造，以及管灌、噴灌、微灌的輸水設(shè)備，均納入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍，由政府投資建設(shè)。2008年中央一號文件強調(diào)，“繼續(xù)把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點，力爭到2020年基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)?！标兾鳜F(xiàn)有30萬畝以上的大型灌區(qū)12處，承擔(dān)著上千萬畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)，是糧食安全的核心區(qū)。要把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為發(fā)展節(jié)水灌溉的重中之重，確保如期完成任務(wù)。對未防滲處理的干、支渠系全部進行襯砌，對已襯砌的渠道凡出現(xiàn)脫落滑塌、影響輸水節(jié)水能力的全部進行改造襯砌，對斗、農(nóng)末級渠系全部進行整修改造，對嚴(yán)重失修的排水系統(tǒng)全部進行維修改造。上述節(jié)水改造工程，國家給予補助，省財政落實配套資金。

（三）把發(fā)展節(jié)水灌溉與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，使之成為農(nóng)民增收新亮點。發(fā)展節(jié)水灌溉只有與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，才能產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益。要發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)和促進城市資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。圍繞“高效節(jié)水+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，投資創(chuàng)辦集約水平高、帶動作用強的龍頭企業(yè)，并通過“公司+基地+農(nóng)戶”的形式與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)互利雙盈。鼓勵農(nóng)民組建專業(yè)合作社，承建節(jié)水灌溉工程，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，或參股龍頭企業(yè)。廣泛吸納商業(yè)資本和社會資金，形成多元化投資格局，并積極創(chuàng)造條件進行資本運營，為農(nóng)民進行“高效節(jié)水+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營提供必要的資金支持。

（四）完善和強化支持節(jié)水灌溉的強農(nóng)惠農(nóng)政策。除更多地爭取中央專項資金外，建議省上再采取5項政策措施支持節(jié)水灌溉。①農(nóng)民購置節(jié)水灌溉設(shè)備視同購置農(nóng)機具，國家予以直補。②把節(jié)水灌溉作為耕地占用稅新增收入和工礦企業(yè)環(huán)境補償費使用的重點之一。③凡爭取到國家節(jié)水研發(fā)與推廣項目的，省上按1∶1比例落實配套資金。④將擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的節(jié)水灌溉專利技術(shù)，作為“13115”的創(chuàng)新項目，予以重點支持。⑤鼓勵地方政府對農(nóng)民興建高效節(jié)水設(shè)施農(nóng)業(yè)項目，給予補助或獎勵。

（五）適應(yīng)節(jié)水灌溉的發(fā)展，為農(nóng)民提供及時有效的社會化服務(wù)。進一步深化末級渠系管理體制改革，加快發(fā)展和健全農(nóng)民用水者協(xié)會，并實現(xiàn)灌區(qū)管理單位與農(nóng)民用水者協(xié)會的法人對接，把管護責(zé)任落在實處。也可按照村民意愿對末級渠系實行個人承包或村組管理等多種管護形式。積極為發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會提供方便與優(yōu)惠，提高農(nóng)民的組織化程度。大力發(fā)展節(jié)水灌溉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系和農(nóng)村綜合服務(wù)組織，為農(nóng)民提供技術(shù)、供銷、融資等多種服務(wù)。加強節(jié)水灌溉技術(shù)培訓(xùn)，逐步形成農(nóng)民自己的技術(shù)隊伍。著力加大金融機構(gòu)對節(jié)水灌溉的支持力度，發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍作用，擴大農(nóng)村小額信貸和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，千方百計增加信貸投放。

四、加強節(jié)水灌溉技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新

發(fā)展節(jié)水灌溉是農(nóng)田灌溉方式由粗放型向集約型的重大轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一重大轉(zhuǎn)變，必須以改革創(chuàng)新的精神，大力推進農(nóng)田灌溉技術(shù)的跨越式發(fā)展，并不失時機地建立起與之相適應(yīng)的新的體制機制和管理模式。

（一）著力打造節(jié)水灌溉技術(shù)研究應(yīng)用鏈。陜西擁有國家節(jié)水灌溉楊凌工程技術(shù)研究中心和西安交通大學(xué)等一批節(jié)水灌溉設(shè)備研發(fā)單位和生產(chǎn)企業(yè)，近幾年研發(fā)出具有自主知識產(chǎn)權(quán)的專利技術(shù)和產(chǎn)品上百個，旱作農(nóng)業(yè)的研究走在全國前面。應(yīng)集成這些科技創(chuàng)新力量，通過產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，打造基礎(chǔ)性研究、工程化開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化制造及田間推廣的節(jié)水研究應(yīng)用鏈。建設(shè)以楊凌為核心的我國干旱半干旱地區(qū)節(jié)水農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心和以關(guān)中為主體的節(jié)水灌溉裝備制造基地。目前，陜西關(guān)中九大灌區(qū)因河水含沙量過大而無法采用噴灌、微灌節(jié)水技術(shù)，應(yīng)組織科研力量，協(xié)同攻關(guān)，開發(fā)生產(chǎn)利用渾水進行噴灌、微灌的抗堵灌水器和節(jié)水控制系統(tǒng)，以滿足灌區(qū)群眾的需要。

（二）為發(fā)展節(jié)水灌溉創(chuàng)造良好的體制條件。一是積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，解決一家一戶綹綹田給發(fā)展節(jié)水灌溉帶來的諸多不便。二是大膽探索有利于形成節(jié)水激勵機制的灌區(qū)管理模式，將灌區(qū)管理單位承擔(dān)的庫區(qū)防汛、灌區(qū)排水、生態(tài)用水等公益性支出轉(zhuǎn)由公共財政支付。三是建立農(nóng)灌水價補償機制。建議省上在維持現(xiàn)行水價不變、不增加農(nóng)民負擔(dān)的情況下，先按省物價局核定的成本價的一定比例予以補償，根據(jù)財力狀況逐年提高。同時對農(nóng)灌電費實行補貼，改變目前計入末端水價向用戶照實計收的辦法。

（三）堅持開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)水與養(yǎng)水相結(jié)合、節(jié)水灌溉技術(shù)與旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)相結(jié)合。

第一，推進跨流域調(diào)水和雨水、污水、微咸水資源化。加快引漢濟渭、引紅濟石等大型引水工程建設(shè)，如期向渭河流域調(diào)水16億方。搞好現(xiàn)有水源工程的續(xù)建配套和擴容建設(shè)，提高關(guān)中灌區(qū)的調(diào)蓄能力，使季節(jié)性缺水問題得到較大程度的緩解。按照“南塘北窖關(guān)中井”的思路，抓好小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。集蓄利用雨水，發(fā)展窖灌農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟和集雨補灌。建立預(yù)防為主的水質(zhì)保護體系，解決農(nóng)田灌溉水污染和面源污染問題。對微咸水可通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)直接利用，或咸淡混合后使用。

第二，堅持節(jié)水與養(yǎng)水相結(jié)合。只講節(jié)水不講養(yǎng)水就會破壞“三水”的循環(huán)過程。涇惠灌區(qū)本是一個以渠養(yǎng)井、以井補渠、采補平衡的渠井雙灌區(qū)。上世紀(jì)80年代以來，由于地下水的過量開采，渠、井灌溉面積之比由6∶4變?yōu)?∶6，地下水位由四五米下降到二十米左右，六七十年代打的機井大都成了“漏斗”。類似情況在不少灌區(qū)也程度不同的存在。解決這一問題必須打破多頭管水的局面。建議先選擇涇惠灌區(qū)進行試點，授權(quán)灌區(qū)管理局對區(qū)內(nèi)的天上水、地表水、地下水統(tǒng)管，生活水、生產(chǎn)水、生態(tài)水統(tǒng)籌，選擇最佳途徑進行地表水引滲回灌，補充地下水，實現(xiàn)“三水”良性循環(huán)。

第三，大力推廣旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)。主要是：①覆蓋保墑技術(shù)。在耕地表面覆蓋塑料薄膜、秸稈或其他材料，抑制無效蒸發(fā)，減少地表徑流?！傲舨缑飧斩捜谈采w耕作新技術(shù)”可將自然降水的保蓄率提高近一倍，應(yīng)在全省大力推廣。②水肥耦合技術(shù)。以肥調(diào)水，以水促肥，充分發(fā)揮水肥協(xié)同效應(yīng)，提高抗旱能力和水分利用率。③培育抗旱節(jié)水高產(chǎn)新品種，實行抗逆型種植制度，推廣化學(xué)制劑保水節(jié)水技術(shù)。通過綜合運用工程、農(nóng)業(yè)、生物技術(shù)，推動節(jié)水農(nóng)業(yè)向更高水平發(fā)展。