□ 方德運

欄目責(zé)編：陳道生

廣播影視公共服務(wù)發(fā)展水平是一個國家和地區(qū)文化、社會發(fā)展的重要標(biāo)志之一。黨的十七大以來，我國廣播電視村村通工程等重點工程建設(shè)被正式納入到我國廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)范圍，這種重大轉(zhuǎn)向?qū)τ跐M足群眾精神文化需求、提高國民素質(zhì)、構(gòu)建和諧社會、推動國家現(xiàn)代化建設(shè)等具有重大戰(zhàn)略意義。廣播影視公共服務(wù)體系的提出是有創(chuàng)造性的，從理論上弄清廣播影視公共服務(wù)體系這一新生事物，對于我們更好地建設(shè)我國廣播影視公共服務(wù)體系，確保廣大人民群眾享受基本的文化權(quán)益等具有重要意義。

廣播影視公共服務(wù)的主要特征

公共服務(wù)（PublicService）是一個舶來詞。具體來說公共服務(wù)是使用了公權(quán)或公共資源的社會生產(chǎn)過程，服務(wù)對象是公民及其組織。按照內(nèi)容和形式來分，公共服務(wù)可分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)以及公共安全服務(wù)等。

包括廣播影視公共服務(wù)在內(nèi)的公共文化服務(wù)是公共服務(wù)的一個分支，它屬于社會性公共服務(wù)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日益完善，政府積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)服務(wù)型政府。在這樣的歷史背景下，我國政府提出了公共文化服務(wù)理念，政府職能也由主要辦文化轉(zhuǎn)到社會管理和公共文化服務(wù)上來。廣播影視公共服務(wù)的提供是使用了廣播影視公共資源的社會生產(chǎn)過程。我國廣播影視公共服務(wù)呈現(xiàn)的特征主要有：一是公益性。公益性是廣播影視公共服務(wù)區(qū)別于廣播影視產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特征。通過提供的廣播影視公共服務(wù)能為全國聽眾、觀眾等服務(wù)對象帶來收益，同時又帶來巨大的社會收益或正外部性。①對于服務(wù)對象來說，可提高其文化修養(yǎng)，豐富其精神生活，提升其生活品味，同時還可為服務(wù)對象之外的其他社會成員帶來經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的收益，比如家庭和睦、鄰里和氣、社區(qū)和諧等等。二是均等化。廣播影視公共資源屬國家壟斷性資源，歸全民所有，社會全體公民均應(yīng)享受廣播影視公共資源和服務(wù)。因此政府在廣播影視公共文化軟硬件設(shè)施建設(shè)的投入和公共資源分配上要充分照顧到所有人，確保每個人特別是老少邊窮地區(qū)的百姓都能享受到政府提供的同等程度的廣播影視公共服務(wù)。三是便利性。政府應(yīng)確保服務(wù)對象能近距離的、經(jīng)常性的、容易獲取以及不花錢或少花錢的接受服務(wù)。

從世界各國公共服務(wù)模式看，主要有政府指令型、政府主導(dǎo)型、社會主導(dǎo)型、政府與社會主導(dǎo)型等。②從我國近幾年來廣播影視公共服務(wù)開展來看，我國廣播影視公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供屬于政府主導(dǎo)型，即主要由政府公共財政投入建設(shè)廣播影視公共文化服務(wù)設(shè)施或政府出資購買公共文化產(chǎn)品、服務(wù)。

我國廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)的著力點

廣播影視公共服務(wù)體系概念的提出是對廣播影視公共服務(wù)的系統(tǒng)性認(rèn)識。2008年6月16日，胡錦濤總書記在中共中央政治局會議上提出，“加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是，按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運行有效、惠及全民的原則，以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵全社會積極參與，努力建設(shè)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系，切實保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進(jìn)行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動等基本文化權(quán)益?！睆奈覈r(nóng)村電影放映工程發(fā)展實踐來看，我國廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)著重構(gòu)建五大系統(tǒng)要件：

1.廣播影視公共視聽內(nèi)容供給系統(tǒng)。

它是廣播影視公共服務(wù)體系的核心要件，是廣播影視公共服務(wù)體系的軟件，主要包括廣播影視公共視聽內(nèi)容的創(chuàng)作、生產(chǎn)子系統(tǒng)和公共視聽內(nèi)容的集成子系統(tǒng)。

一是從我國公共視聽內(nèi)容創(chuàng)作、生產(chǎn)情況來看，包括具有意識形態(tài)屬性強(qiáng)的新聞節(jié)目、政論類紀(jì)錄片等在內(nèi)的各類廣播電視節(jié)目主要是電臺電視臺內(nèi)部生產(chǎn)；而電視劇、電影、動畫片等的創(chuàng)作、生產(chǎn)大都是由市場提供，具有較強(qiáng)的社會化。隨著廣播電視制播分離體制改革的推進(jìn)，非新聞類廣播電視節(jié)目的社會化制作的比例會逐步擴(kuò)大。

二是對于廣播影視公共視聽內(nèi)容集成還主要是政府和公共事業(yè)單位來做。比如，成立于2004年3月的國家廣電總局電影數(shù)字節(jié)目管理中心，旨在建立國家級的數(shù)字電影節(jié)目庫，為全國數(shù)字電影流動放映、數(shù)字影院和高清電影頻道等提供電影資源服務(wù)。在政府的重視和支持下，該中心集納了電影資料館、電影制片廠等單位或企業(yè)的膠片電影以及數(shù)字電影制片公司制作的數(shù)字電影數(shù)千部。五年來已完成六百部左右傳統(tǒng)電影拷貝的數(shù)字化工作。目前數(shù)字電影已經(jīng)被廣泛運用到我國農(nóng)村電影放映工程中去。據(jù)統(tǒng)計，在近五年時間里，我國農(nóng)村0.8k數(shù)字電影的放映已占農(nóng)村公益放映影片總量的1/3。電影數(shù)字化大大降低了電影拷貝的成本，同時也大大降低了公共文化資源集成平臺的建設(shè)成本，并且能讓稀缺的公共文化資源不再稀缺。以影片《赤壁》（下）為例，全國2008年發(fā)行1400個拷貝，包括700個膠片拷貝和700個數(shù)字拷貝，其中每個35mm膠片拷貝成本約0.8萬元至1萬元，共約700萬元拷貝成本；而數(shù)字拷貝總成本僅7萬元左右，單個數(shù)字拷貝成本在100元左右。③

2.廣播影視公共服務(wù)技術(shù)支撐系統(tǒng)。

廣播影視公共服務(wù)技術(shù)支撐系統(tǒng)是廣播影視公共服務(wù)體系的硬件，包括廣播影視公共視聽內(nèi)容生產(chǎn)制作設(shè)備設(shè)施、公共內(nèi)容資源采集設(shè)備設(shè)施、公共資源傳輸設(shè)備設(shè)施、公共資源接收設(shè)備設(shè)施等。相對廣播影視公共服務(wù)的軟件建設(shè)來說，公共服務(wù)的技術(shù)支撐系統(tǒng)建設(shè)的投入相對較大，特別是我國人口多、國土面積大、地理條件復(fù)雜，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差別較大，建設(shè)好統(tǒng)一的廣播影視公共服務(wù)技術(shù)支撐系統(tǒng)難度很大，因此它是制約我國當(dāng)前構(gòu)建廣播影視公共服務(wù)體系的最主要瓶頸之一。

隨著政府對科技創(chuàng)新的重視，我國自主研制的具有自主知識產(chǎn)權(quán)的國產(chǎn)技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用將越來越廣泛。我國文化消費市場巨大，對廣播影視公共技術(shù)設(shè)備設(shè)施的需求越來越大，相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施成本也會越來越低；另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，廣播影視公共服務(wù)技術(shù)支撐系統(tǒng)建設(shè)也將逐步朝著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、雙向化方向發(fā)展，高昂的建設(shè)成本問題將逐步得到有效地解決。比如，2005年國家廣電總局在浙江臺州、廣東佛山啟動數(shù)字化放映和農(nóng)村院線制改革試點。當(dāng)年，農(nóng)村數(shù)字電影流動放映技術(shù)試驗取得重大突破。2007年，以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的意見》（中辦發(fā)[2007]21號文件）和《關(guān)于做好新時期農(nóng)村電影工作的通知》（國辦發(fā) [2007]38號）為標(biāo)志，農(nóng)村電影放映工程開始進(jìn)入公共文化服務(wù)體系建設(shè)的新階段。同時，政府加大對電影科技創(chuàng)新的投入，目前我國自主研發(fā)的電影數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于我國農(nóng)村流動放映，已取得了明顯的成效，具體表現(xiàn)為數(shù)字放映設(shè)備攜帶輕便、價格低廉、放映質(zhì)量較好，供片和訂購也全面實現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，政府監(jiān)管手段日益現(xiàn)代化、高科技化。

3.廣播影視公共服務(wù)保障系統(tǒng)。

廣播影視公共服務(wù)保障系統(tǒng)是對廣播影視公共服務(wù)硬件和軟件建設(shè)從資金、人才、政策和法律法規(guī)上提供的保障。財政資金支持是關(guān)鍵，同時又在很大程度上引導(dǎo)了民間資本投資的方向。我國廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)是政府主導(dǎo)型的，政府公共財政的支持是主力，未來應(yīng)形成政府財政投入主導(dǎo)、社會各方參與、企業(yè)公益資助的多元化投入機(jī)制。到2008年底，中央和地方在廣播電視村村通工程、西新工程建設(shè)上投入250多億元，在農(nóng)村電影放映工程和西新工程電影項目上共投入了2.38億元，為全國632個貧困縣、邊境縣以及少數(shù)民族地區(qū)資助了放映設(shè)備、電影拷貝和流動放映車，并為各少數(shù)民族語譯制中心更新了譯制設(shè)備。2006年以來，我國政府轉(zhuǎn)變了農(nóng)村電影放映工程財政投入思路，開始由過去提供專項資金轉(zhuǎn)到購買公益服務(wù)（放映場次補(bǔ)貼和專用設(shè)備補(bǔ)貼），在很大程度上確保了有限的財政資金效用的最大化。隨著國家對農(nóng)扶持力度的加大，在公共文化服務(wù)財政投入上還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

優(yōu)秀的人才資源為開展廣播影視公共服務(wù)、建設(shè)公共服務(wù)體系提供了巨大的智力支持。隨著我國廣播影視公共服務(wù)體系的建設(shè)，我國文化領(lǐng)域里人才資源總的來說還很不夠，人才素質(zhì)還亟待提高。因此，政府在構(gòu)建廣播影視公共服務(wù)體系的過程中，要加大人才資源的投入力度，大量吸收、引進(jìn)優(yōu)秀人才，重點培養(yǎng)骨干人才和關(guān)鍵崗位人才。合理、有效的廣播影視公共文化政策支持以及完善的法律法規(guī)體系是建設(shè)公共服務(wù)體系的重要保障。2003年10月召開的中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務(wù)”作為政府職能之一。溫家寶總理在十屆全國人大二次會議的政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能”。2006年，《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃綱要》都把包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)列為中央政府投資支持的重點領(lǐng)域。這些政策的出臺，對于當(dāng)前建設(shè)廣播影視公共服務(wù)體系提供了制度和政策上的保障。目前我國的廣播影視公共服務(wù)法律法規(guī)體系尚未健全。未來要加強(qiáng)立法，積極營造有助于公共服務(wù)體系建設(shè)的法治環(huán)境，為廣播影視公共服務(wù)的市場化運作以及建立公共服務(wù)的長效機(jī)制等方面提供法律上的保障和支持。

4.廣播影視公共服務(wù)管理系統(tǒng)。

廣播影視公共服務(wù)管理系統(tǒng)是廣播影視公共服務(wù)體系的重要組成部分，是一個具有多種功能的綜合信息平臺。它能確保公共文化服務(wù)正常運行，另一方面它對于完善廣播影視公共服務(wù)管理，保障廣大人民群眾權(quán)益，優(yōu)化公共文化資源配置，提升文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等能起到長期的效應(yīng)，同時能及時為政府部門、制作商、版權(quán)交易等提供詳細(xì)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。廣播影視公共服務(wù)管理系統(tǒng)具有一定的特殊性，因此其建立的基本原則應(yīng)是政府主導(dǎo)、社會參與、市場化服務(wù)和信息化管理。國家廣電總局電影數(shù)字節(jié)目管理中心除了建立國家級數(shù)字電影節(jié)目庫外，還建立了一套數(shù)字電影節(jié)目管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)承擔(dān)了電影流動數(shù)字放映業(yè)務(wù)的加密、打包、授權(quán)、回傳、信息統(tǒng)計等發(fā)行放映技術(shù)管理服務(wù)工作，為政府部門、版權(quán)方、院線、放映和企事業(yè)等單位提供透明的、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。先進(jìn)的管理技術(shù)改變了傳統(tǒng)的管理方式。

5.廣播影視公共服務(wù)運行評估系統(tǒng)。

建立廣播影視公共服務(wù)運行評估系統(tǒng)是正確反映公共文化需求實際及提高廣播影視公共服務(wù)滿意度水準(zhǔn)的重要手段。從近幾年來的發(fā)展實踐來看，目前我國廣播影視公共服務(wù)運行評估系統(tǒng)還未真正建立起來，不過已經(jīng)引起理論界和業(yè)界的高度關(guān)注和重視。國內(nèi)一些學(xué)者對公共文化服務(wù)運行評估系統(tǒng)的建立做了一些積極的探索。如有學(xué)者認(rèn)為政府績效評估指標(biāo)體系至少要包括三方面的內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、程序性指標(biāo)和公眾滿意度指標(biāo)；④有學(xué)者認(rèn)為構(gòu)建公共文化服務(wù)體系必須確定三大基本原則——公平正義原則、普適價值原則和基本權(quán)益原則。在公共文化服務(wù)績效評價中，應(yīng)檢驗該三大原則的具體落實情況；⑤有學(xué)者研究出了公共文化服務(wù)績效評估的初步模型，并根據(jù)中國文化事業(yè)管理的國情、公共文化服務(wù)的特性以及績效考核將由目前的初級階段逐步過渡到科學(xué)、普及與深入落實階段的預(yù)期，提出了依法考評服務(wù)績效的政策建議，指出了服務(wù)績效評估立法的必要性、基礎(chǔ)原則與基本內(nèi)容。⑥

建立一個權(quán)威、科學(xué)、有效的廣播影視公共服務(wù)運行評估系統(tǒng)的基本原則是政府主導(dǎo)、社會參與、市場化服務(wù)。廣播影視公共服務(wù)體系涉及面廣、任務(wù)重、作用大，建立這樣一個運行評估系統(tǒng)難度相當(dāng)大。筆者認(rèn)為，建立廣播影視公共服務(wù)運行評估系統(tǒng)要著重考量其效率、效益、公平度和滿意度，即要掌握和了解國家公共服務(wù)政策貫徹落實情況、公共資源配置合理性、公共資源供給需求、公共財政投入保障以及公眾的滿意程度等。

我國廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)的途徑思考

廣播影視公共服務(wù)體系的建設(shè)是實現(xiàn)公民基本文化權(quán)利的主要載體和途徑。人民的政府和服務(wù)型政府，有責(zé)任和義務(wù)向全體公民提供均等化的公共服務(wù)，但政府的人、財、物是有限的，不能包攬一切。從我國現(xiàn)有廣播影視公共服務(wù)體系的建設(shè)特別是我國廣播影視重點工程建設(shè)來看，政府部門在很多地方都是直接介入、一家獨攬，常常不堪重負(fù)，廣播影視公共服務(wù)的效率和質(zhì)量也難以保證。另外，歷史實踐表明市場不是萬能的，廣播影視公共服務(wù)不能完全交給市場。在一個健全的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場機(jī)制在某些情況下無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，也就是通常說的“市場失靈”。市場失靈時可依靠政府通過有效的市場調(diào)節(jié)手段去糾偏、彌補(bǔ)。因此，建設(shè)我國廣播影視公共服務(wù)體系需要政府和市場共同參與，把市場競爭機(jī)制引入到廣播影視公共服務(wù)的一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)公共服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置。

我國公共文化領(lǐng)域具有一定的特殊性，特別是廣播電視領(lǐng)域意識形態(tài)屬性強(qiáng)，因此政府要在建設(shè)和完備我國廣播影視公共服務(wù)體系中處于主導(dǎo)地位，并進(jìn)一步明確廣播影視公共服務(wù)體系每個系統(tǒng)要件的建設(shè)主體，哪些必須由自己來做，哪些可以交給市場，哪些應(yīng)該交給公共部門來運作。比如我國實施農(nóng)村電影放映工程中的核心環(huán)節(jié)——公益數(shù)字電影的供給系統(tǒng)，由于其膠轉(zhuǎn)數(shù)涉及到電影版權(quán)問題、制作成本高昂等，加上公益放映版權(quán)每場幾乎零收入，目前政府把此項工作委托給公共部門——電影數(shù)字節(jié)目中心來運作，此舉一方面投入較少，另一方面便于政府管理。如果此項工作交給市場，政府和農(nóng)村放映隊都將支付高昂的費用。作為服務(wù)保障環(huán)節(jié)的放映隊，由于它具有非排他性和非競爭性，屬于私人產(chǎn)品性質(zhì)，因此完全可以由市場來做，政府只負(fù)責(zé)購買公益放映場次，按照規(guī)定給予場次補(bǔ)貼，從而在很大程度上減輕政府的負(fù)擔(dān)。

在建設(shè)廣播影視公共服務(wù)體系過程中，政府除了明確建設(shè)主體外，還要通過各項制度、措施來確保廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)以及公共文化服務(wù)受惠于民。重點要從以下幾個方面來做：一是建立健全廣播影視公共服務(wù)法制體系建設(shè)。通過立法可以界定企業(yè)、公共部門和政府的角色規(guī)范，明確各自的職責(zé)和承擔(dān)的責(zé)任；同時為廣播影視公共服務(wù)的市場化營造一個開放、透明、競爭、有序的發(fā)展環(huán)境，減少市場化過程中的成本和風(fēng)險因素。二是及時向私人部門和社會公眾提供公共信息，實現(xiàn)公共服務(wù)市場化的公開運作。三是加快建立廣播影視公共服務(wù)體系的制度建設(shè)，采取“以獎代撥”“項目申報”等方式，加大監(jiān)管力度，避免因“尋租”而產(chǎn)生腐敗。四是通過制定合理的價格機(jī)制和購買補(bǔ)貼機(jī)制，一方面確保公眾能享受基本公共文化服務(wù)，另一方面又能確保市場主體得到合理的補(bǔ)償。五是通過展開多種形式的競爭，避免產(chǎn)生新的壟斷，從而做到提高效率，降低公共服務(wù)投入的成本。六是建立科學(xué)的廣播影視公共服務(wù)體系運行評估系統(tǒng)，以確保廣播影視公共服務(wù)的真正實現(xiàn)。

注 釋：

①也叫溢出效應(yīng)。即當(dāng)一個經(jīng)濟(jì)主體對另一個經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生積極的、正面的影響，而這種影響又不能通過市場價格進(jìn)行買賣活動時，就產(chǎn)生了正外部性。比如環(huán)境保護(hù)、教育等。

②張 波：《主要西方國家公共文化服務(wù)發(fā)展之比較》，《沈陽師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2008（6）。

③童 剛：《加快步伐促進(jìn)農(nóng)村電影公共服務(wù)體系建設(shè)——2008年度全國農(nóng)村電影工作會議上的總結(jié)講話》，2008年12月24日。

④ 江易華：《從新公共服務(wù)理論看中國政府績效評估》，《中國黨政干部論壇》，2007（2）。

⑤王列生：《論構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的基本原則》，《中國文化發(fā)展戰(zhàn)略研究與和諧文化建設(shè)學(xué)術(shù)討論會論文集》，中國藝術(shù)研究院，2007年5月。

⑥向 勇，喻文益：《公共文化服務(wù)績效評估的模型研究與政策建議》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2008（1）。