鄭利濤

摘要勞動教養(yǎng)是我國特有的一項法律制度,已經(jīng)走過了50多年的歷程,為我國的法制化建設(shè)做出了重要的貢獻,發(fā)揮了歷史性的作用。但是隨著社會的發(fā)展,民主和法制的觀念已深入人心,勞動教養(yǎng)制度的種種弊端便暴露出來。近年來有人提出:勞動教養(yǎng)制度應(yīng)該被廢除。本文通過對我國勞動教養(yǎng)制度的分析和反思,認為勞動教養(yǎng)制度有其存在的必要性,只要通過必要的改革和完善,仍然能夠我國的法制化建設(shè)發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞勞動教養(yǎng)弊端存在必要性改革完善

中圖分類號:D916文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-162-02

勞動教養(yǎng)是對有輕微犯罪行為,但尚不夠刑事處罰條件且有勞動能力的人實行強制性教育改革的處罰措施。勞動教養(yǎng)是我國特有的制裁違法犯罪的手段之一。50多年來,它教育和矯治了一大批輕微違法犯罪人員,在維護社會治安,預(yù)防和減少犯罪,保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行發(fā)揮了積極作用。與此同時,勞動教養(yǎng)制度存在的問題也暴露出來?；趧趧咏甜B(yǎng)制度的缺陷和弊端,近年來有人提出了,在法制觀念不斷深入人心的新形式下確有廢除的必要。但是筆者通過對勞動教養(yǎng)制度的分析和反思,認為勞動教養(yǎng)制度有其存在的必要性,通過改革和完善,仍可以為我國的法制化建設(shè)服務(wù)。

一、勞動教養(yǎng)制度的歷史發(fā)展

我國的勞動教養(yǎng)制度是在新中國建立以后開始的,1955年,我國在取得全國范圍內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運動勝利的基礎(chǔ)上,又在機關(guān)內(nèi)部開展了大規(guī)模的肅清暗藏反革命分子的運動。1955年8月25日,中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》,這是中共中央提出的第一個關(guān)于勞動教養(yǎng)的指示。1956年1月10日,中共中央又發(fā)布了《關(guān)于在各省、市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機構(gòu)的指示》,對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)和管理等問題作了明確的規(guī)定。從此,勞動教養(yǎng)制度陸續(xù)在全國各地建立。1957年8月1日,經(jīng)全國人大常委會批準,國務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》,這是我國第一部勞動教養(yǎng)法規(guī),勞動教養(yǎng)制度從此在我國誕生了。

自誕生以來,勞動教養(yǎng)制度在維護社會安全,打擊違法犯罪反面起到了積極的作用。但隨著我國政治、經(jīng)濟、文化各方面的發(fā)展變化,該制度存在的問題、缺陷和弊端便日益暴露出來。

二、當前勞動教養(yǎng)制度存在的問題和缺陷

(一) 法律依據(jù)上的缺陷

1.與我國的憲法相沖突

《憲法》第37條規(guī)定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯,任何公民,非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定,并由公安機關(guān)執(zhí)行,不受逮捕。”勞動教養(yǎng)制度規(guī)定的是屬于限制公民人身自由的行政處罰,這點與《憲法》精神有沖突。

2.與《行政處罰法》和《立法法》相矛盾

現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的基本法律依據(jù)是全國人大常委會批準、國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》和國務(wù)院批準、公安部發(fā)布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。其中《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》雖經(jīng)全國人大常委會批準,但由于它們都是由國務(wù)院頒布的,因而其本質(zhì)上應(yīng)屬行政法規(guī)。而《試行辦法》不屬于法律也是毫無異義的,只能算是一個部門規(guī)章。雖然《試行辦法》第1條的規(guī)定表明它是根據(jù)前述《決定》和《補充規(guī)定》而制定的,但縱觀其內(nèi)容,我們不難發(fā)現(xiàn),它實際上是對《決定》和《補充規(guī)定》的全面修改和補充,因此,事實上《試行辦法》就成為勞動教養(yǎng)工作的主要法律依據(jù)。

我國《立法法》明確規(guī)定:對限制人身自由的強制措施和處罰,只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規(guī)定。顯然,《試行辦法》等不符合該要求。因此勞動教養(yǎng)現(xiàn)在事實上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。

3.與我國參加的國際人權(quán)公約相沖突

我國已簽署《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》,現(xiàn)行勞動教養(yǎng)與這項公約有很大沖突,特別是在限制人身自由方面?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》第8條第三款規(guī)定:“任何人不得被要求從事強迫或強制勞動,除非在那些把苦役監(jiān)禁作為一種對犯罪的懲罰的國家里,按照由合格的法庭關(guān)于此項刑罰的判決而執(zhí)行的苦役?！薄豆s》第9條第一項規(guī)定:“人人有權(quán)享有自由和安全,任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序,任何人不得被剝奪自由”;“任何人不得被剝奪自由;”“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人,有資格向法庭提起訴訟,以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。在目前勞動教養(yǎng)實踐中,確定一個公民是否應(yīng)受勞動教養(yǎng)根據(jù)不是國家制定的法律,而是行政法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范。根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的有關(guān)要求,這種行政部門制定的規(guī)章,是不能直接用來作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據(jù)的。

(二)勞動教養(yǎng)制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題

正因為勞動教養(yǎng)法出多門,缺乏作為一個法律體系應(yīng)有的嚴密性,許多具體規(guī)定相互之間又未能實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)調(diào),這必然會影響到勞動教養(yǎng)制度在實踐中的順利運作,偏離其所追求的價值目標,這些問題主要表現(xiàn)在:

1.勞動教養(yǎng)的執(zhí)行方式與其性質(zhì)相矛盾

1991年國務(wù)院新聞辦公室《中國的人權(quán)狀況》白皮書: “勞動教養(yǎng)不是刑事處罰,而是行政處罰 ”。1995年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強監(jiān)獄管理和勞動教育工作的通知》:“勞動教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)法機關(guān) ”。由此可以看出,勞動教養(yǎng)屬于行政處罰性質(zhì)。在勞動教養(yǎng)工作的司法實踐中,勞動教養(yǎng)場所除了沒有武裝看押外,在其他管理模式上,我們已經(jīng)很難區(qū)分勞動教養(yǎng)與短期自由刑。且時間長達一年至三年甚至四年。這種性質(zhì)歸屬與執(zhí)行形式之間相矛盾。

2.勞動教養(yǎng)審批過程存在問題

勞動教養(yǎng)法規(guī)規(guī)定勞動教養(yǎng)的審批機構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動教養(yǎng)管理委員會。勞動教養(yǎng)管理委員會由公安、民政、勞動部門的負責人組成,領(lǐng)導(dǎo)、管理勞動教養(yǎng)工作。但另一方面,公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)通知規(guī)定 “勞動教養(yǎng)管理委員會,由公安、司法、民政、勞動等部門的負責人組成,領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作。勞動教養(yǎng)的審批機構(gòu)設(shè)在公安機關(guān),勞動教養(yǎng)審批由公安機關(guān)一家負責。由于勞動教養(yǎng)的審批權(quán)的行使缺乏有效監(jiān)督,致使一些不夠勞教條件的,作了勞教處分;本應(yīng)追究刑事責任的,降格作勞教處理;有些案件,證明有罪不足,但又沒有充分證據(jù)否定有罪,公安機關(guān)為避免被檢查機關(guān)退回,干脆不移送檢查機關(guān),而采取勞教的辦法。

3.監(jiān)督程序的缺位

勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督的缺陷既體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督體制上,也體現(xiàn)在外部監(jiān)督的設(shè)定上。主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

(1)公安機關(guān)內(nèi)部實行的是同級復(fù)議制。根據(jù)《勞動教養(yǎng)試行辦法》第十二條第二款規(guī)定:被決定勞動教養(yǎng)的人,對主要事實不服的,由審批機關(guān)組織復(fù)查,經(jīng)復(fù)查后,不夠勞動教養(yǎng)條件的,應(yīng)撤銷勞動教養(yǎng);經(jīng)核實事實清楚,本人還不服的,應(yīng)當堅持收容勞動教養(yǎng)。這種自己決定,自己復(fù)查,自己就錯的一條龍做法,是不符合《行政復(fù)議法》有關(guān)行政復(fù)議規(guī)定的。

(2)檢查機關(guān)的監(jiān)督范圍不明確,監(jiān)督程序不具體?！秳趧咏甜B(yǎng)試行辦法》和《人民檢察院勞教檢查工作辦法》雖然為檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)實施監(jiān)督提供了法律依據(jù),但是,這兩個文件規(guī)定的勞動教養(yǎng)的監(jiān)督范圍很不明確,同時對檢察機關(guān)如何行使監(jiān)督權(quán)也缺少具體規(guī)定,具體表現(xiàn)在檢查監(jiān)督的范圍僅限于勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動,而勞動教養(yǎng)適用程序中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),審查批準卻沒有監(jiān)督;檢察機關(guān)的監(jiān)督效力往往只體現(xiàn)在“司法建議權(quán)”或“提出糾正權(quán)”上,缺乏相應(yīng)的后繼手段。

三、勞動教養(yǎng)制度的存在必要

盡管勞動教養(yǎng)制度存在著諸多的弊端,但是仍然有著其存在的必要,只是需要作出一定的改革。

(一)我國勞動教養(yǎng)有其自身特有的功能

我國1982年1月12日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動教養(yǎng)試行辦法》第三條就明確了我國勞動教養(yǎng)奉行的是“教育、感化、挽救”的方針,并強調(diào)“教育感化第一, 生產(chǎn)勞動第二”。從這一點可以看出,我國創(chuàng)立勞動教養(yǎng)的初衷并不是簡單地對已然行為進行懲罰,而是注重對違法者的教育、矯正和改造。其根據(jù)是由違法行為所體現(xiàn)出來的行為人的人身危險性,即有威脅社會安寧、進一步犯罪和繼續(xù)違法的可能性。我國對違法者施以勞動教養(yǎng)的目的是在“嚴格的管理下,通過深入細致的政治思想工作,文化技術(shù)教育和勞動鍛煉,把他們改造成遵紀守法,尊重公德,熱愛祖國、熱愛勞動,具有一定文化知識和生產(chǎn)技能的建設(shè)社會主義的有用之材”。

(二)勞動教養(yǎng)是刑罰與治安行政處罰之間起承上啟下的作用的獨立的法律責任

我國的刑罰重在打擊犯罪,保護人民。治安處罰側(cè)重于一般違法行為的處罰。而對于那些“大法不犯,小法常犯,氣死公安,難倒法院”的人,其行為造成的客觀損害雖然并不嚴重,但通過其行為反映出來的主觀惡習(xí)較深,對于這些人由于夠不上刑事處罰,用一般的治安處罰又無關(guān)痛癢。因此,社會需要一種獨立于刑罰和治安處罰之外的獨立的法律責任為此類行為來承擔后果。

四、勞動教養(yǎng)制度的改革完善

勞動教養(yǎng)制度雖然存在著諸多的問題和缺陷,但是基于其的社會功能和現(xiàn)實需要仍然有存在的必要,因此如果在立法上對現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度進行全面的改革和調(diào)整,它依然可以發(fā)揮其重要作用。

(一)制定勞動教養(yǎng)的專門的法律規(guī)范

筆者認為應(yīng)由全國人大常委會盡快制定《勞動教養(yǎng)法》。通過法律的制定,一方面使勞動教養(yǎng)的使用獲得法律上的依據(jù),同時,對其實體,程序問題進行配套的改革,使勞動教養(yǎng)制度在得以保留這一前提下最大限度的發(fā)揮其特有的功能。

(二)規(guī)范勞動教養(yǎng)的適用程序

勞動教養(yǎng)是一種較長時間限制公民人身自由的強制措施,應(yīng)當為其設(shè)定較為嚴密的法律程序。但現(xiàn)行勞教法規(guī)側(cè)重于實體方面的規(guī)定,程序規(guī)范嚴重缺失。勞動教養(yǎng)審批程序完全由公安機關(guān)控制,違背程序公正原則。筆者認為,將來制定的《勞動教養(yǎng)法》應(yīng)當嚴格規(guī)定辦理勞教案件的程序。對勞動教養(yǎng)的最終審查決定權(quán),應(yīng)當由人民法院行使,而不能由公安機關(guān)自己決定。并且應(yīng)該實行兩審終審制,從而保障被勞教人員的權(quán)益。公安機關(guān)應(yīng)該作為控告機關(guān),對于適合進行勞動教養(yǎng)的人應(yīng)該先向法院提起申請。法院對公安機關(guān)的申請進行裁決。并且在審判過程中應(yīng)該通知檢察院對其進行監(jiān)督。這種模式可以使公檢法三個機關(guān)相互制約,從而使適用程序更加公平公開。

(三)重新設(shè)定勞動教養(yǎng)的期限

現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度中規(guī)定的勞動教養(yǎng)的期限為一至三年,有時還可延長至四年。從教養(yǎng)措施的定位及目的來看,勞動教養(yǎng)的期限不宜過長,應(yīng)于刑罰和行政處罰的規(guī)定有所區(qū)別和一定的對應(yīng)性。但是一至四年的限制期限幾乎與有期徒刑無異,不能體現(xiàn)錯罰相當原則。因此,筆者認為將勞動教養(yǎng)的期限應(yīng)該為三個月到兩年。并且分為3-1年,一年到兩年兩個檔次,根據(jù)被勞動教養(yǎng)者主觀惡性的差異和人身危險性的不同和違法事實決定應(yīng)適用的教養(yǎng)期限。

(四)應(yīng)注意保障勞動教養(yǎng)人員的權(quán)力

在勞動教養(yǎng)立法過程中應(yīng)參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,明確規(guī)定相對人享有陳述權(quán),申訴權(quán),申請回避,申請律師介入和辯護權(quán)等基本訴訟權(quán)利。當事人或其家屬對人民法院未生效的判決有上訴于上一級人民法院的權(quán)利。從法律上對勞動教養(yǎng)人員的權(quán)力進行保護。

綜上,通過對我國勞動教養(yǎng)制度的立法完善,可以使需要勞動教養(yǎng)的人員通過公開,公正的司法程序保障其合法權(quán)益不受侵害。同時人民檢查院的介入彌補了了我國以前勞動教養(yǎng)制度的監(jiān)督缺位。從而實現(xiàn)維護社會治安秩序與保障公民權(quán)利的有機結(jié)合。勞動教養(yǎng)制度必將為中國的法制化建設(shè)發(fā)揮其重要的作用。