潘明星

（山東財(cái)政學(xué)院 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

一、引言

稅收競(jìng)爭(zhēng)是指政府間為增強(qiáng)本級(jí)政府（及其所屬部門）的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高轄區(qū)（或部門）福利，采用稅收手段進(jìn)行的各種爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源及稅收資源的活動(dòng)。[1]按競(jìng)爭(zhēng)主體的層次不同，稅收競(jìng)爭(zhēng)分為縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)和橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)。橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)生在同級(jí)別政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，既包括不同主權(quán)國家間的國際稅收競(jìng)爭(zhēng)，也包括同一主權(quán)國家內(nèi)同一級(jí)別的地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。本文橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究對(duì)象為后者，即我國地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

自20世紀(jì)后半期以來，國際稅收競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。國內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)在絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家或多或少地存在著。在我國，改革開放以前實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家掌握了幾乎所有的資源，形成了國家壟斷。與此種體制相對(duì)應(yīng)的便是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，地方政府既沒有動(dòng)力也沒有能力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只不過是作為上級(jí)政府的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)而存在著。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國基本上不存在稅收競(jìng)爭(zhēng)。但是，隨著與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的財(cái)政分權(quán)改革的推進(jìn)，擁有一定財(cái)政自主權(quán)的地方政府逐漸成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)和資源配置權(quán)限的組織。[2]稅收競(jìng)爭(zhēng)作為地方政府利用中央賦予的資源配置權(quán)限來追求其自身經(jīng)濟(jì)利益的重要手段，便構(gòu)成了政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。

然而，與美國等西方發(fā)達(dá)國家不同的是，我國地方政府的稅收自主權(quán)非常有限。在美國等西方發(fā)達(dá)國家，各州有權(quán)利自行制定稅法征稅，其地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)雖然激烈但具有合法性。而在我國稅權(quán)高度統(tǒng)一、地方政府幾乎沒有稅法制定權(quán)、合法稅收競(jìng)爭(zhēng)有限的情況下，地方政府的制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)就不可避免。制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)其本身不合法、不規(guī)范，其結(jié)果將會(huì)扭曲稅制，造成稅收收入流失，弱化稅收的調(diào)控效果，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將產(chǎn)生不利影響。因此，我國政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是，地方政府之間為了各自利益最大化而采用稅收手段進(jìn)行制度內(nèi)和制度外角逐行為及其博弈的過程。

二、政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生的制度基礎(chǔ)

任何組織都有其相對(duì)獨(dú)立的利益，地方政府作為一級(jí)組織，為了維護(hù)其自身利益，也必然存在競(jìng)爭(zhēng)。但是，在我國中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府擁有的資源是在中央政府的統(tǒng)一配置下取得的，政府間的競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為地方政府與中央政府之間的討價(jià)還價(jià)，政府競(jìng)爭(zhēng)并不具有制度基礎(chǔ)。政府競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)，是隨著我國的市場(chǎng)化改革、財(cái)政分權(quán)的實(shí)施而逐步具備的。

（一）市場(chǎng)化改革：稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國行政性計(jì)劃對(duì)資源配置發(fā)揮主導(dǎo)作用，絕大部分資源是通過中央政府垂直分配的，不能實(shí)現(xiàn)資源的自由流動(dòng)。而以資源自由流動(dòng)為條件的稅收競(jìng)爭(zhēng)也難以形成，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的主要形式是地方圍繞中央爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目、優(yōu)惠政策等。

稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)是隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)逐步建立的。市場(chǎng)化改革使我國國內(nèi)市場(chǎng)的開放性和區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，國際資源大量流入，市場(chǎng)體系日益完善，各類資源和要素的流動(dòng)與重組獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，由此引發(fā)的各地方政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的稅收競(jìng)爭(zhēng)也越發(fā)激烈。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的完善使得“用腳投票”機(jī)制在我國成為可能，納稅人無論是在投資還是在選擇居住地時(shí)，都會(huì)考慮該地方的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)狀況。這就迫使地方政府采取各種手段吸引外地的資金、人才、技術(shù)等資源，并防止其外流。這也必然加劇包括稅收競(jìng)爭(zhēng)在內(nèi)的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）財(cái)政分權(quán)：政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度動(dòng)因

事實(shí)上，政府間競(jìng)爭(zhēng)的形成必須同時(shí)具備兩種因素：追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)力以及獲取經(jīng)濟(jì)利益的能力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使地方政府具有了追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)力和獲取其利益的稅收手段，這就是稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的制度動(dòng)因。

從20世紀(jì)80年代開始，我國為建立與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的財(cái)政分權(quán)制度先后進(jìn)行了多種探索?，F(xiàn)行分稅制是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)稅體制，既突出了中央財(cái)政的利益，也考慮到地方財(cái)政的實(shí)際情況，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。隨著分稅制改革的推進(jìn)，地方政府不僅具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)和資源配置權(quán)限，而且擁有相當(dāng)?shù)亩愂諜?quán)利。由于稅權(quán)包括稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)，因此，我國稅收立法權(quán)雖然集中于中央，但地方稅的管理權(quán)卻歸地方擁有，這就構(gòu)成了地方政府進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)能力。

（三）政績(jī)考核：地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化的制度激勵(lì)

如上所述，包括稅收競(jìng)爭(zhēng)在內(nèi)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生是以財(cái)政分權(quán)改革為動(dòng)因的。但地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，甚至不亞于財(cái)政聯(lián)邦主義國家。這與我國長(zhǎng)期以來主要以GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲地方政府及其官員的依據(jù)有關(guān)。

側(cè)重以經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為考核下級(jí)政府政績(jī)的依據(jù)，主要是因?yàn)槲覈L(zhǎng)期以來堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針。而且，以GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率為指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)比較容易操作，不像行政績(jī)效難以測(cè)量。地方政府及其官員為了取得政績(jī)而在政治上得到提升，必然致力于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，千方百計(jì)地采取包括稅收競(jìng)爭(zhēng)等手段來吸引流動(dòng)性資源要素的流入。應(yīng)該看到，隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹，地方政府績(jī)效考核將更為科學(xué)。

三、政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的博弈分析

如前所述，橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是政府間的一種博弈，是一國范圍內(nèi)不同轄區(qū)政府之間為了各自利益最大化而采用稅收手段進(jìn)行的角逐行為及其博弈過程。下面從博弈角度對(duì)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)作簡(jiǎn)要分析。[3]

本文的模型是建立在以下三個(gè)基本假設(shè)的基礎(chǔ)上：（1）資源是稀缺的。只有資源是稀缺的，才有可能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于地方政府來說，由于資源的稀缺性，才會(huì)產(chǎn)生地方政府間為爭(zhēng)奪資源的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為。（2）地方政府是有限理性政府?！坝邢蘩硇允侵改欠N把決策在認(rèn)識(shí)方面的局限性考慮在內(nèi)的合理選擇?！盵4]這就意味著政府獲得的信息是不完全的，在進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)時(shí)作出的決策不一定是最優(yōu)的，往往具有局限性。（3）地方政府追求自身利益最大化。根據(jù)公共選擇理論，地方政府雖然是公眾利益的代表者，但是也會(huì)追求自身利益最大化，如政績(jī)、機(jī)構(gòu)膨脹等。本文假定政府利益最大化是通過稅收收入最大化來體現(xiàn)的，且略去政府對(duì)本地企業(yè)的征稅，只討論本地政府對(duì)非本地企業(yè)來本轄區(qū)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)時(shí)的征稅行為。

博弈必須包括三個(gè)最基本的要素：局中人、策略和支付。博弈的局中人，即博弈的參與者。在地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的博弈中，博弈的參與者是各個(gè)政府，他們是稅收競(jìng)爭(zhēng)策略的制定者。策略是指每個(gè)局中人在博弈中可以選擇采用的行動(dòng)方案，每個(gè)局中人都有多種策略可供選擇。博弈論的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)就是決定每個(gè)參與者的最優(yōu)策略。對(duì)進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的各個(gè)政府來說，其策略是制定有差別的稅收政策來吸引資本流入本地區(qū)。其中，最主要的策略是制定包括制度內(nèi)、制度外以及各種變相的稅收優(yōu)惠政策。支付是指每個(gè)局中人從各種策略組合中獲得的收益。從政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)來看，收益主要是其他地區(qū)資源流入本轄區(qū)，帶動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加本地區(qū)稅收收入。當(dāng)然，收益也可能為負(fù)。如果各政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)過度，不僅導(dǎo)致本地區(qū)稅收收入減少，而且可能抑制本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

根據(jù)博弈論的分類，可以認(rèn)為政府間的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是一種零和博弈。[5]也就是說，在政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)中，一個(gè)政府所得到的利益正是另一個(gè)政府所失去的，二者所得之和為零。而且，地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)也是一種非合作博弈。因?yàn)楦髡g為了爭(zhēng)奪稅收收入，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很難相互協(xié)商，也不可能簽訂具有約束力的協(xié)議。同時(shí)，本文假設(shè)：（1）只有兩個(gè)政府A和B參與稅收競(jìng)爭(zhēng)博弈，他們都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，追求自身利益最大化。（2）兩個(gè)政府進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的手段均為實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。（3）假定資本是完全流動(dòng)的，該假定可以保證稅收優(yōu)惠政策吸引資本的有效性。（4）兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資環(huán)境有所不同，A地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與投資環(huán)境要優(yōu)于B地。

下面用簡(jiǎn)單的博弈模型來分析地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的收益情形（如圖1所示）。在該博弈模型中，兩個(gè)政府可以選擇實(shí)施稅收優(yōu)惠政策或不實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。如果A、B兩個(gè)政府都實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，則兩個(gè)政府的收益分別為1000、800；如果A、B兩個(gè)政府都不實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，則兩個(gè)政府的收益分別為800、600；而如果一方政府實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，另一方不實(shí)施，則不實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)收益就會(huì)下降，大部分收益會(huì)流向?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策的一方。從圖1中可以看出，如果政府B選擇實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，則政府A實(shí)施優(yōu)惠政策得到的收益為1000，不實(shí)施優(yōu)惠政策僅為200；而如果政府B不實(shí)施優(yōu)惠政策，則政府A實(shí)施優(yōu)惠政策的收益是2000，不實(shí)施只有800。顯然，不管政府B作出什么樣的決策，實(shí)施優(yōu)惠政策都是政府A的最好選擇，是占優(yōu)策略。同樣，對(duì)于政府B來說，實(shí)施優(yōu)惠政策也是占優(yōu)策略。因?yàn)椴还蹵選擇什么樣的策略，實(shí)施優(yōu)惠政策是政府B能得到的最好結(jié)果。所以，（實(shí)施稅收優(yōu)惠、實(shí)施稅收優(yōu)惠）是該博弈的占優(yōu)策略均衡。而且，在雙方都實(shí)施稅收優(yōu)惠時(shí)，其收益都有所提高，這說明雙方的稅收優(yōu)惠是適度的。適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠在吸引資本流入、增加本地稅收收入的同時(shí)，所引致的成本能夠由收益的增加而得到完全彌補(bǔ)。

盡管合作對(duì)雙方都有利，但這種合作是不穩(wěn)定的。從圖1中可以看到，違約一方的潛在收益為2000。因此，合作雙方都將試圖打破這種均衡，采取更新的、更加隱蔽的稅收優(yōu)惠政策，以獲取更多的收益。這樣，在雙方不斷博弈的過程中，稅收優(yōu)惠程度將不斷提高，競(jìng)爭(zhēng)的透明度也會(huì)降低，逐漸從適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)橐环N過度的稅收競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，兩個(gè)政府都會(huì)陷入“囚徒困境”。

圖1 正常稅收競(jìng)爭(zhēng)

過度競(jìng)爭(zhēng)帶來的邊際收益小于邊際成本，降低了資源配置效率，導(dǎo)致本地區(qū)收益和整體收益的雙下降。這一結(jié)論在圖2中得到印證：在兩個(gè)政府都采取過度稅收優(yōu)惠時(shí)，政府A的收益為600，B為400，明顯低于圖1中（1000，800），總體收益1000也遠(yuǎn)低于1800的水平。而且，無論B采取何種策略，對(duì)于A來說，實(shí)行過度稅收優(yōu)惠政策是占優(yōu)策略；同樣，無論A采取何種策略，對(duì)于B來說，提高稅收優(yōu)惠都是最好的結(jié)果。因此，在這一階段的博弈中，（過度稅收優(yōu)惠，過度稅收優(yōu)惠）是兩個(gè)政府的占優(yōu)策略均衡。但是，這最終會(huì)使兩個(gè)政府陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的怪圈，不僅不會(huì)帶來稅收收入的增長(zhǎng)，反而會(huì)破壞稅基，降低政府提供公共產(chǎn)品的能力。這就需要對(duì)這種惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)范。

圖2 過度稅收競(jìng)爭(zhēng)

假設(shè)有一外部力量介入，對(duì)實(shí)施過度稅收優(yōu)惠政策的政府實(shí)施制裁，使其獲得的收益低于正常稅收優(yōu)惠的收益水平，就會(huì)出現(xiàn)圖3的情況。在圖3中，政府A、B的占優(yōu)策略均衡解為（正常稅收優(yōu)惠，正常稅收優(yōu)惠）。因此，對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)采取一定的規(guī)范措施，能夠控制惡性競(jìng)爭(zhēng)的繼續(xù)演化，使政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)朝著雙贏的合作方向發(fā)展。

圖3 規(guī)范后的稅收競(jìng)爭(zhēng)

四、政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)產(chǎn)生一定的效應(yīng)。無論是積極效應(yīng)還是消極效應(yīng)，歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。政府間的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)在降低納稅人負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也推動(dòng)了改革創(chuàng)新，進(jìn)而在體制創(chuàng)新方面推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而從稅收競(jìng)爭(zhēng)的消極效應(yīng)來看，如侵蝕稅基、扭曲稅制、非效率配置資源、弱化稅收調(diào)控等，都將影響經(jīng)濟(jì)效率，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。下面采用實(shí)證方法分析稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，說明全國各地區(qū)因橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響。

（一）模型構(gòu)建及實(shí)證分析

我們構(gòu)造如下模型：

其中，GDPi代表各個(gè)省份的GDP，以衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；Ti代表各個(gè)省份的本期稅負(fù)，代表各個(gè)省份上期稅負(fù)，以衡量稅收競(jìng)爭(zhēng)程度；①Ci、α、β分別為截距向量及參數(shù)向量。

我們對(duì)東、中、西部地區(qū)的省際間稅收競(jìng)爭(zhēng)的增長(zhǎng)效應(yīng)作了一個(gè)綜合分析，分析結(jié)果如表1、表2和表3所示。

（二）結(jié)論

表1 1998-2006年東部稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)分析結(jié)果

1.從表1中可以看出，在東部地區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng)中，本期稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正相關(guān)關(guān)系。也就是說，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)程度的減弱會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，也會(huì)增加本地的稅收收入。而地方財(cái)力充足，就可以更好地進(jìn)行公共產(chǎn)品及服務(wù)的投資建設(shè)，吸引周邊地區(qū)的流動(dòng)性資本和勞動(dòng)力，加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這也意味著，對(duì)于東部地區(qū)而言，稅負(fù)高低并不是吸引外地投資的唯一因素。由于各種歷史原因以及我國長(zhǎng)期以來對(duì)東部地區(qū)的支持政策，因此，東部地區(qū)積聚了各種豐富的資源，形成一種集群效應(yīng)。這對(duì)企業(yè)來說，同樣具有較大的吸引力。

2.從表2中可以發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)無論是本期稅負(fù)還是上期稅負(fù)，都與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈反向變動(dòng)的關(guān)系。這就意味著，稅收競(jìng)爭(zhēng)的加劇、稅負(fù)的降低，能夠促進(jìn)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這在某種意義上也說明，在中部地區(qū)保持一定程度上的稅收競(jìng)爭(zhēng)的必要性，國家對(duì)中部地區(qū)實(shí)施傾斜的稅收優(yōu)惠政策仍是一種有效的手段。

表2 1998-2006年中部稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)分析結(jié)果

表3 1998-2006年西部稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)分析結(jié)果

3.根據(jù)表3對(duì)西部地區(qū)稅收競(jìng)爭(zhēng)帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)的分析，可以看到，本期稅負(fù)與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正相關(guān)變動(dòng)關(guān)系。即減弱稅收競(jìng)爭(zhēng)、稅負(fù)升高，對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有一定的拉動(dòng)作用。但是，與東部地區(qū)相比，這種拉動(dòng)作用較弱。這主要是因?yàn)槲鞑康貐^(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等各方面都明顯落后于東部地區(qū)。如果通過加劇稅收競(jìng)爭(zhēng)來降低稅負(fù)，以吸引資源的流入，則反而會(huì)減少本地稅收收入，最終會(huì)由于財(cái)力不足，導(dǎo)致中西部地區(qū)無力改善其本身已經(jīng)落后的各項(xiàng)公共設(shè)施及公共服務(wù)。

五、規(guī)范我國政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的政策建議

（一）賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂諜?quán)限

我國高度集中的稅權(quán)雖然有利于中央的宏觀調(diào)控，但不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，這也是引發(fā)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度原因。適當(dāng)賦予地方政府稅收權(quán)限，有利于規(guī)范政府間混亂無序的稅收競(jìng)爭(zhēng)。[6]具體建議是：中央稅、共享稅和主要地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)等仍集中于中央；對(duì)于一般地方稅種，可考慮中央只負(fù)責(zé)制定其基本稅法，將其稅目稅率調(diào)整、稅收減免等權(quán)限授予地方；對(duì)于一些地域性的、較為零散的稅源，則通過地方立法征稅。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革和預(yù)算改革，清理整頓一切不合理、不合法的收費(fèi)，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為相應(yīng)的稅收，并將政府收入全部納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)政府收入的規(guī)范化。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前我國地方政府間競(jìng)爭(zhēng)已不再過多依賴于以降低稅負(fù)為核心的稅收競(jìng)爭(zhēng)，而公共支出及其投資環(huán)境的改善日益成為政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。在這新一輪的政府競(jìng)爭(zhēng)中，由于中西部地區(qū)財(cái)力較弱，這就需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度來均衡地區(qū)間財(cái)力，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供公共產(chǎn)品的能力，從而有利于規(guī)范地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

為了改善轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域均衡效應(yīng)，必須重新評(píng)估我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。一般性轉(zhuǎn)移支付較充分地考慮了各地財(cái)力狀況和提供基本公共服務(wù)的客觀需要，它的分配更為規(guī)范、透明、穩(wěn)定，既有利于監(jiān)督，也有利于下級(jí)政府根據(jù)實(shí)際統(tǒng)籌安排使用。而列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不宜過大，其項(xiàng)目的設(shè)立必須經(jīng)過科學(xué)論證和必要的審批程序。另外，還可以通過調(diào)整共享收入分成比例，如調(diào)整增值稅、消費(fèi)稅增量返還辦法等，以均衡地區(qū)間財(cái)力。

（三）改革政績(jī)考核制度

長(zhǎng)期以來，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的背景下，GDP增長(zhǎng)率成為地方政府官員最為關(guān)注的問題。這也是成為推動(dòng)地方政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)、招商引資的又一個(gè)重要因素。從科學(xué)發(fā)展觀的要求看，必須以人為本，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，改革地方政府及其官員的政績(jī)考核制度，不僅是科學(xué)發(fā)展觀的要求，而且是規(guī)范地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效途徑。改革地方政府政績(jī)考核制度，首先應(yīng)摒棄過分偏重對(duì)GDP增長(zhǎng)的考核，而應(yīng)該形成一個(gè)以考核公共服務(wù)、行政效率、環(huán)境、社會(huì)管理、廉潔狀況等多項(xiàng)指標(biāo)相結(jié)合的政績(jī)考核體系。其次，應(yīng)建立科學(xué)的考核方法。政府績(jī)效考核既要自上而下，又要自下而上，要吸收社會(huì)各界廣泛參與，建立考核主體多元化的評(píng)價(jià)體系。

注 釋：

①本文選取各個(gè)省市的GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)，而以各地區(qū)的稅負(fù)作為衡量政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)。這主要是考慮到，目前我國稅收立法權(quán)是高度統(tǒng)一的，地方政府一般無權(quán)決定稅種開征和稅率設(shè)定。所以，各省市法定稅率上的差別主要表現(xiàn)在中央政府所批準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策方面，而不同省區(qū)由于爭(zhēng)取到的稅收優(yōu)惠幅度和范圍不同，其宏觀稅負(fù)水平會(huì)有較大差異。同時(shí)，各地為了爭(zhēng)奪稅收收入，還采取各種制度外的措施進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)，這也會(huì)影響各省市的稅負(fù)水平，當(dāng)然還有其他影響省市稅負(fù)水平的因素。但是，稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)稅負(fù)的影響則更為顯著。因此，本文用上期稅負(fù)、本期稅負(fù)代表稅收競(jìng)爭(zhēng)，作為衡量稅收競(jìng)爭(zhēng)程度的指標(biāo)。

[1]周克清，郭 麗.論我國政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)條件[J].涉外稅務(wù)，2003，(8).

[2]于長(zhǎng)革.中國式財(cái)政分權(quán)激勵(lì)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2009，(6).

[3]葛夕良.國內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[4]盧現(xiàn)祥，朱巧玲.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[5]耿 浩.我國地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)問題研究[D].江蘇大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.

[6]王 穎.稅收法定與稅收授權(quán)立法[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(6).