■桂在泓

街頭官僚理論是近年來(lái)公共行政理論界興起的一個(gè)重要的研究領(lǐng)域，它的提出源于對(duì)街頭官僚在政策執(zhí)行中擁有廣泛自由裁量權(quán)的關(guān)注。街頭官僚不僅在政府雇員中占有較大比重，而且由于現(xiàn)代福利國(guó)家的建立，他們所擁有的自由裁量權(quán)直接影響許多公民的生活福利。街頭官僚理論的提出和深入研究對(duì)我國(guó)當(dāng)下出現(xiàn)的一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題給出了解釋，對(duì)我國(guó)公共行政的實(shí)踐將產(chǎn)生重大影響，因而對(duì)我國(guó)行政監(jiān)察的實(shí)踐也有重要的指導(dǎo)意義。本文擬在梳理街頭官僚理論的基礎(chǔ)上，考察我國(guó)行政監(jiān)察制度在基層的運(yùn)行機(jī)制。

街頭官僚理論所關(guān)涉的基本問(wèn)題

街頭官僚是指處于低層次行政執(zhí)行單位，同時(shí)也是最前線的政府工作人員，包括警察、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等等。比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點(diǎn)，依照我國(guó)《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位類別的規(guī)定，大體可以將我國(guó)基層行政執(zhí)法類公務(wù)員納入“街頭官僚”的范疇。街頭官僚理論主要關(guān)注街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上所具備的政策制定能力和對(duì)這種能力的內(nèi)在與外在的控制。一方面，街頭官僚擁有自由裁量權(quán)是一個(gè)無(wú)法避免的事實(shí)。另一方面，自由裁量權(quán)雖然是微觀意義上的政府決策權(quán)，但它的重要價(jià)值不可低估；如果這些自由裁量權(quán)規(guī)制的好，社會(huì)公正會(huì)在更為具體的層面上獲得實(shí)現(xiàn)；反之，社會(huì)公正會(huì)在民生點(diǎn)滴處逐步喪失。換言之，街頭官僚也是決策者，并在決定“社會(huì)的具體物品和服務(wù)的配置”過(guò)程中，發(fā)揮著政治作用。因此，對(duì)街頭官僚予以有效規(guī)制，意義重大。

對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的規(guī)制

公共行政學(xué)家很早就開(kāi)始關(guān)注官僚在政策制定中的作用以及他們擁有的自由裁量權(quán)，并從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)其進(jìn)行研究。從宏觀層面觀之，官僚的自由裁量權(quán)表明公共官僚在執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的政策時(shí)擁有相當(dāng)大程度的自由度。從微觀層面觀之，官僚的自由裁量權(quán)是指具體的政策執(zhí)行者在推進(jìn)政策走向現(xiàn)實(shí)的時(shí)候（具體行政行為），總是需要發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，以在眾多可能性中作出選擇，從而在政策執(zhí)行中烙上自己的認(rèn)識(shí)論和價(jià)值觀（包括對(duì)法律、法規(guī)、上級(jí)命令的理解和對(duì)事實(shí)的判斷）。也就是說(shuō)，具體的政策執(zhí)行者“具有自主性，必須裁量是治理過(guò)程的一個(gè)常態(tài)。他們具有一定的自由裁量權(quán)，其選擇和行動(dòng)實(shí)際上是為廣泛的公共政策提供了實(shí)際執(zhí)行的意義?！焙笳呔褪撬^的“街頭官僚”理論。

一般來(lái)講，對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)予以規(guī)制存在兩種理路：內(nèi)在規(guī)制與外在規(guī)制。內(nèi)在規(guī)制的要義在于，為街頭官僚設(shè)置與自由裁量權(quán)相應(yīng)的“分內(nèi)之事”（可稱之為第一性義務(wù)），做到權(quán)力與職守對(duì)稱、契合，并通過(guò)政治社會(huì)化和意識(shí)形態(tài)的灌輸，使得街頭官僚自覺(jué)自愿運(yùn)用自由裁量權(quán)完成“分內(nèi)之事”。外在規(guī)制的邏輯強(qiáng)調(diào)，為街頭官僚設(shè)置因不履行“分內(nèi)之事”而必須承擔(dān)的“不利后果”（可稱之為第二性義務(wù)），實(shí)現(xiàn)權(quán)力與否定意義上的責(zé)任對(duì)稱、契合，并通過(guò)運(yùn)用“第二性義務(wù)”的剛性力量（現(xiàn)實(shí)的和潛在的）強(qiáng)行矯正街頭官僚的意志和行為，讓街頭官僚積極履行“第一性義務(wù)”。

首先，內(nèi)在規(guī)制對(duì)街頭官僚正確行使自由裁量權(quán)具有極為重要的意義。一則，街頭官僚如果始終做不到內(nèi)在守法，他就非常容易鉆法律的空子，甚至以身試法。二則，只有發(fā)揮內(nèi)在規(guī)制的力量，才能降低街頭官僚守法成本。相對(duì)于外在規(guī)制動(dòng)用重兵對(duì)街頭官僚的違法之舉進(jìn)行全天候監(jiān)控，內(nèi)在規(guī)制的關(guān)鍵在于為街頭官僚守法之善鋪設(shè)一條金光大道并在這條大道的前方懸掛一幅絢爛的圖畫(huà)以作吸引。外在規(guī)制之下，每個(gè)街頭官僚時(shí)刻緊張，眼神里流露出警惕的神色，就這樣，最多也只能實(shí)現(xiàn)“民免而無(wú)恥”；而內(nèi)在規(guī)制之下，街頭官僚“有恥且格”，法律已經(jīng)成為生命的一部分，輝映著他們的自由、全面、健康發(fā)展。

其次，內(nèi)在規(guī)制固然重要，但內(nèi)在規(guī)制存在嚴(yán)重缺陷，只有結(jié)合外在規(guī)制才能超越這些缺陷。一則，任何一個(gè)社會(huì)都無(wú)法假定所有街頭官僚在任何時(shí)候都自愿自覺(jué)的遵守法律。因此，外在規(guī)制比內(nèi)在規(guī)制在防止街頭官僚濫用自由裁量權(quán)方面更可靠、更持久、更根本。如果沒(méi)有外在規(guī)制褒善抑惡的強(qiáng)行機(jī)制，對(duì)街頭官僚濫用自由裁量權(quán)的規(guī)制必定落到這樣的結(jié)局。從這個(gè)意義上說(shuō)，外在規(guī)制是對(duì)內(nèi)在規(guī)制的一種彌補(bǔ)。二則，一般來(lái)說(shuō)，街頭官僚內(nèi)在守法具有主觀性、隱蔽性、動(dòng)態(tài)性，從而具有易破碎性。外在規(guī)制旨在建立一種剛性的制度安排，不僅能夠在內(nèi)在規(guī)制破碎的情況下?lián)?dāng)整飭秩序的重任，而且能夠有針對(duì)的保護(hù)、提升內(nèi)在規(guī)制的質(zhì)量。

街頭官僚的規(guī)制與行政監(jiān)察：基于我國(guó)行政生態(tài)的考察

街頭官僚理論關(guān)注的核心問(wèn)題是街頭官僚在執(zhí)行政策中的自由裁量權(quán)以及對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制。從街頭官僚理論出發(fā)，當(dāng)代中國(guó)街頭官僚應(yīng)該從內(nèi)在與外在兩個(gè)層面被予以有效規(guī)制。而外在層面的規(guī)制實(shí)際上就是要通過(guò)行政監(jiān)察制度對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效限制。我國(guó)行政監(jiān)察制度在基層的實(shí)踐，很大程度上就是對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)行使情況的監(jiān)督和規(guī)制。根據(jù)街頭官僚的一般理論和我國(guó)行政監(jiān)察體系的基本運(yùn)作模式的特點(diǎn)，以依法行政為指向目標(biāo)，我國(guó)行政監(jiān)察制度的主要實(shí)踐目標(biāo)是，通過(guò)有效的手段對(duì)我國(guó)基層行政人員（街頭官僚）進(jìn)行規(guī)制，而且主要是外部規(guī)制。

第一，通過(guò)掌權(quán)政治邏輯的教育，從內(nèi)在層面控制街頭官僚。

街頭官僚自覺(jué)履行第一性義務(wù)，即掌權(quán)的“分內(nèi)之事”，只能根源于街頭官僚對(duì)掌權(quán)政治邏輯的高度認(rèn)同。在當(dāng)代中國(guó)，街頭官僚掌握公權(quán)力存在兩種政治邏輯：為人民服務(wù)和為公民服務(wù)。一則，任何政府都是服務(wù)統(tǒng)治階級(jí)事務(wù)和服務(wù)公共事務(wù)的統(tǒng)一。在我國(guó)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政就是人民民主專政。因此，政府為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)即“為人民服務(wù)”。另一方面，階級(jí)斗爭(zhēng)在我國(guó)雖然依舊存在，但已經(jīng)不是社會(huì)主要矛盾。公共事務(wù)和統(tǒng)治階級(jí)事務(wù)在最大程度上實(shí)現(xiàn)了一體化。因此，政府為公共事務(wù)服務(wù)在我國(guó)也主要意味著政府“為人民服務(wù)”。顯然，只要“為人民服務(wù)”的旗幟在每一位街頭官僚的心中飄揚(yáng)，自由裁量權(quán)的濫用自然漸行漸遠(yuǎn)。二則，按照公共管理學(xué)的觀點(diǎn)，政府和公民存在一種涉及權(quán)利、義務(wù)相互交換的委托合同關(guān)系。在這個(gè)合同關(guān)系中，公民的義務(wù)是納稅和遵守各項(xiàng)法規(guī)制度，公民的權(quán)利是享受政府提供的無(wú)瑕疵的公共物品；政府的權(quán)利（權(quán)力）是頒布各項(xiàng)管理規(guī)定和征稅，政府的義務(wù)是向公民提供優(yōu)質(zhì)的公共物品（包括街頭官僚合理合法行使自由裁量權(quán)）。

第二，通過(guò)對(duì)自由裁量權(quán)予以細(xì)化和規(guī)范，從外在層面控制街頭官僚。

首先，要加強(qiáng)行政責(zé)任方面的立法，進(jìn)一步明確、規(guī)范、提高街頭官僚的責(zé)任，使其能夠主動(dòng)擔(dān)負(fù)起嚴(yán)肅行政的義務(wù)。針對(duì)街頭官僚行使的自由裁量權(quán)而言，作為“分內(nèi)之事”的責(zé)任主要是指自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該嚴(yán)格遵循法律和政策的基本精神，合理行政，不能“合法的踐踏法律”；作為“沒(méi)有做好分內(nèi)之事就須承擔(dān)不利后果”的責(zé)任主要是指街頭官僚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性責(zé)任，包括街頭官僚向上級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政責(zé)任和向行政相對(duì)人承擔(dān)的法律責(zé)任。

其次，進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度和行政訴訟制度，推動(dòng)針對(duì)街頭官僚的行政問(wèn)責(zé)制走向法治化。沒(méi)有健全、有效的行政問(wèn)責(zé)路徑，針對(duì)街頭官僚的種種責(zé)任規(guī)定哪怕再完整、完善，也不過(guò)是畫(huà)餅充饑。行政復(fù)議制度和行政訴訟制度是行政相對(duì)人問(wèn)責(zé)街頭官僚的兩種主要渠道。但是，在當(dāng)前中國(guó)，這兩大制度都亟需進(jìn)一步完善。

再次，必須加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的職能和權(quán)威。一要提高黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)，營(yíng)造良好的黨內(nèi)監(jiān)督環(huán)境和氛圍。二要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督，保證權(quán)力行使步入正確的軌道。

最后，是建立健全事前監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督和事后懲罰機(jī)制，削弱基層公務(wù)員濫用職權(quán)的動(dòng)機(jī)。第一，加大對(duì)公務(wù)員法實(shí)施情況的全面監(jiān)督，通過(guò)經(jīng)?；⒅贫然谋O(jiān)督堵塞公務(wù)員管理工作中的漏洞，并制定相關(guān)的公務(wù)員行為規(guī)范，明確公務(wù)員的行為準(zhǔn)則，對(duì)基層公務(wù)員的行政執(zhí)法過(guò)程形成制度約束。第二，拓寬監(jiān)督渠道,通過(guò)各種組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行監(jiān)督，建立舉報(bào)投訴系統(tǒng)，引入民主監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，加大對(duì)違反公務(wù)員法及相關(guān)規(guī)定的查處力度，確保監(jiān)督取得實(shí)效。再者，要建立具有強(qiáng)大威懾力的事后懲罰機(jī)制，即完善行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制?！?/p>