安徽財經(jīng)大學(xué) 任軍軍 王文舉

糧食既作為一種普通商品，又是對國家物資起安全作用的特殊商品，糧食價格的確定就必然有其復(fù)雜性。因此，糧食最低收購價的確定應(yīng)該符合生產(chǎn)成本標(biāo)準(zhǔn)、市場供求標(biāo)準(zhǔn)、平均利潤標(biāo)準(zhǔn)、承受能力標(biāo)準(zhǔn)、國有財政負(fù)擔(dān)能力標(biāo)準(zhǔn)、國際糧價標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是要確保糧農(nóng)的最低收益標(biāo)準(zhǔn)。

糧食作為一種物質(zhì)資源，在我國具有其雙重性，既是一種普通商品，用于市場流通，又是一種特殊商品，關(guān)系民生，關(guān)系國家穩(wěn)定。糧食最低收購價政策是國家為保護(hù)農(nóng)民利益，保障市場穩(wěn)定，對重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低價收購。于2004年5月19日召開的國務(wù)院第五十次常務(wù)會議上通過的《糧食流通管理?xiàng)l例》規(guī)定，當(dāng)糧食供求關(guān)系發(fā)生重大變化時，為保障市場供應(yīng)、保護(hù)種糧農(nóng)民利益，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價格。這為糧食最低收購價政策的制定和完善提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。同年，國務(wù)院決定對短缺的重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價政策。此后，最低收購價政策成為糧食流通體制的核心內(nèi)容和政府實(shí)施糧食安全宏觀調(diào)控的重要手段。2006年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，指出要完善最低收購價政策。

我國糧食最低收購價政策經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理

糧食最低收購價政策調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了糧食恢復(fù)性增長，其經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理顯示為如下四點(diǎn)：第一，如圖，D為某種糧食的需求曲線，S1、S2、S3均為該種糧食品種的供給曲線，糧食最低收購價政策的價格為PZ。假如糧食市場供給曲線為S1，供求均衡點(diǎn)的市場糧價為P1，P1＞PZ，因此最低收購價預(yù)案不啟動，糧食收購企業(yè)按P1價格收購糧食；假如糧食市場供給增加，糧食供給曲線變成S2，供需均衡價格為P2，P2＜PZ，國家啟動最低收購價預(yù)案，按照PZ收購糧食。國家直屬糧食企業(yè)大量收購，使市場糧食供給量減少，糧價提升。例如糧食最低收購量達(dá)到Q2Q3時，糧食供給曲線從S2左移到S3，市場糧價恢復(fù)到最低收購價水平。第二，政策執(zhí)行主體是中儲糧總公司和其委托的公司。第三，政策實(shí)施范圍有限制。第四，政策運(yùn)行時間有規(guī)定。

我國糧食最低收購價政策成效

糧食最低收購價政策實(shí)施，從國家糧食產(chǎn)量、人均糧食產(chǎn)量、人均糧食占有量、人均糧食出售量、農(nóng)村居民人均收入、農(nóng)村居民人均農(nóng)業(yè)純收入、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)等列表數(shù)據(jù)可以看出，實(shí)施糧食最低收購價政策以來農(nóng)民種糧積極性明顯提高，糧食明顯增收，農(nóng)民收入明顯增加，國家糧食安全得到保障。

我國糧食最低收購價政策問題重重

糧食是一種特殊的商品，在國民經(jīng)濟(jì)中占有極其重要的地位。我國的糧食價格歷經(jīng)計劃和市場兩種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不同的社會背景發(fā)揮不同的作用，成為我國社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的穩(wěn)定基石。我國現(xiàn)行糧食價格政策，無論在政策實(shí)施的操作層面還是政策核心的內(nèi)容都面臨著許多問題。政策實(shí)施的操作層面包括收購主體，糧食收儲管理、資金供應(yīng)部門責(zé)任等；糧食最低收購價政策的核心內(nèi)容主要指糧食最低收購價格、政策執(zhí)行區(qū)域、預(yù)案實(shí)施實(shí)質(zhì)等內(nèi)容。

我國的糧食最低收購價格偏低，農(nóng)民收益菲薄，農(nóng)民種糧積極性沒有明顯提高。國家先后于2月8日和3月27日兩次提高2008年糧食最低收購價格水平，早秈稻、中晚秈稻、粳稻、白小麥、紅小麥、混和麥最低收購價格分別由0.70元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤、0.72元/斤、0.69元/斤、0.69元/斤提高到0.77元/斤、0.79元/斤、0.82元/斤、0.77元/斤、0.72元/斤、0.72元/斤。從稻谷和小麥看，稻谷提價幅度較高，主要考慮目前國內(nèi)稻谷相對短缺，小麥相對充足；從稻谷情況看，早秈稻提價幅度較高，主要目的是通過擴(kuò)大早秈稻種植面積，提高稻產(chǎn)區(qū)水稻的復(fù)種指數(shù)；從小麥情況看，白小麥提價幅度較高，主要目的是促進(jìn)北方地區(qū)增加優(yōu)質(zhì)小麥種植，同時引導(dǎo)長江流域增加油菜籽種植，緩解國內(nèi)植物油供求矛盾。但是以黑龍江省水稻最低收購價為例，為保護(hù)農(nóng)民利益，2008年年初公布的最低收購價并未執(zhí)行，實(shí)際執(zhí)行的是國家臨時收儲價格每市斤0.92元。國家公布2009年黑龍江省粳稻最低收購價格為每市斤0.95元，但對農(nóng)民來說，2009年比2008年實(shí)際提高的價格只有每市斤0.03元，提價幅度只有3.3%，明顯低于國家公布的提價16%的比例。同時，按照國家公布的2009年粳稻最低收購價格每市斤0.95元和2008年黑龍江水稻生產(chǎn)成本測算，農(nóng)民生產(chǎn)水稻的成本利潤率僅21.55%，明顯低于2004年按保護(hù)價收購的成本利潤率30%的水平，所以從國家與各省的數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民的收益并沒有提高到國家要求的政策目標(biāo)，反而由于國家政策目標(biāo)與各省的實(shí)際收益情況產(chǎn)生的反差，挫傷了糧農(nóng)對種糧的積極性。

我國糧食最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域和收購品種范圍有限以及預(yù)案實(shí)施時間“一刀切”。2008年糧食最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域由原來的河北、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川11個省增加到河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、四川13個省區(qū)。雖然2008年早秈稻最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域增加廣西壯族自治區(qū)，中晚秈稻最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域增加河南省和江蘇省，粳稻最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域增加遼寧省，小麥最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域不變，但是就全國來講，13個省區(qū)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；還有我國的最低收購價的收購品種單一，玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品也應(yīng)列入保護(hù)行列；2008年正在實(shí)施的小麥預(yù)案看，小麥預(yù)案實(shí)施時間由過去的6月1日至9月30日調(diào)整為5月21日至 9月30日，預(yù)案啟動時間提前10天，實(shí)施時間相應(yīng)增加10天，但預(yù)案實(shí)施時間“一刀切”，缺少了預(yù)案實(shí)施的動態(tài)性、靈活性與科學(xué)性。

國有糧食企業(yè)改革步伐緩慢，市場壟斷尚未打破，市場機(jī)制受限。糧食最低收購價實(shí)施過程中，中央儲備糧管理總公司及其其他地方儲備糧公司依法成為執(zhí)行最低收購價的主體。在托市收購過程中，由于最低收購價高于市場價格，中儲糧總公司將當(dāng)年生產(chǎn)的大部分糧食納入自己的糧庫，形成了實(shí)質(zhì)上的市場壟斷和不公平競爭，有違市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場機(jī)制的作用很難發(fā)揮。2006年，糧食增產(chǎn)，市場價格低于最低價格，最終導(dǎo)致當(dāng)年絕大多數(shù)糧食進(jìn)入中儲糧及其委托企業(yè)的糧庫。最低收購價的行政干預(yù)，實(shí)質(zhì)上排斥了市場機(jī)制的作用，其托市價格不能真實(shí)反映糧食供求關(guān)系，紊亂了市場調(diào)節(jié)功能。同時，國有糧食企業(yè)也可通過受托方式，成為中儲糧公司的委托收儲糧庫，依法獲得相關(guān)保管費(fèi)用、利息和補(bǔ)貼。此時，企業(yè)不需要通過市場競爭便能生存，企業(yè)就缺乏改革的壓力和動力，因此事實(shí)上這種體制已經(jīng)嚴(yán)重不適合當(dāng)今企業(yè)市場化的大趨勢，最后必將被市場淘汰。

嚴(yán)重阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。自20世紀(jì)90年代以來，我國居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動，因此對糧食的需求也隨之發(fā)生變動。而最低收購價的價位應(yīng)是國家規(guī)定的糧食中級質(zhì)價，在實(shí)際收購過程中，各個收儲企業(yè)對糧源的爭奪，基本不執(zhí)行糧食收購的依質(zhì)論價政策，并且出現(xiàn)了以高于最低收購價敞開收購的現(xiàn)象，以至糧農(nóng)種糧、糧飼不分，優(yōu)質(zhì)、劣質(zhì)不分，盲目追求高產(chǎn)，忽視糧食品質(zhì)，不能充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的糧食最低收購價政策，同時造成耕地、資本和勞動力的大量浪費(fèi)，直接阻礙了糧食種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整及其糧食產(chǎn)業(yè)整體效益的提高與農(nóng)民增收長效機(jī)制的形成，同時造成小麥、大豆供給不足，玉米、大米出現(xiàn)大量過剩的現(xiàn)象。

成本大、效率低，加重了國家的財政負(fù)擔(dān)。實(shí)行糧食最低收購價政策涉及的所有相關(guān)的財政成本，如糧食收購資金、入庫費(fèi)、保管費(fèi)和出庫費(fèi)都由中央政府承擔(dān)。據(jù)國家統(tǒng)計局計算，執(zhí)行糧食最低收購價幾年來，中央財政承擔(dān)了數(shù)百億元的保管費(fèi)用和利息補(bǔ)貼，而且還承擔(dān)了面臨著中儲糧總公司收購大量糧食后，庫存大量積壓甚至霉變損失、銷售時的差價虧損以及其他費(fèi)用的風(fēng)險。各地財政也可能因此形成新一輪的虧損掛單，最終有可能重現(xiàn)1998年按保護(hù)價敞開收購糧食后發(fā)生巨額財政虧損的局面。

多措并舉，完善我國糧食最低收購價政策

合理制定糧食最低收購價格，并且使糧食最低收購“價格動態(tài)化”?！耙^大幅度提高糧食最低收購價，保持農(nóng)產(chǎn)品價格合理水平，提高種糧農(nóng)民積極性，2009年小麥稻谷最低收購價平均每斤分別提高0.11元和0.13元。適時啟動主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策，增加糧食、棉花、食用植物油和豬肉儲備，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控。”第十一屆全國人民代表大會第二次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，糧食既作為一種普通商品，又是對國家物資起安全作用的特殊商品，糧食價格的確定就必然有其復(fù)雜性。因此，糧食最低收購價的確定應(yīng)該符合生產(chǎn)成本標(biāo)準(zhǔn)、市場供求標(biāo)準(zhǔn)、平均利潤標(biāo)準(zhǔn)、承受能力標(biāo)準(zhǔn)、國有財政負(fù)擔(dān)能力標(biāo)準(zhǔn)、國際糧價標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是要確保糧農(nóng)的最低收益標(biāo)準(zhǔn)。2005年糧食最低收購價政策真正啟動以來，這幾年還連續(xù)提高了最低收購價格，但農(nóng)民真正從國家政策中得到的好處卻有限。據(jù)國家公布的2009年黑龍江水稻成本測算，農(nóng)民生產(chǎn)水稻的成本利潤率僅為21.55%，明顯低于2004年按保護(hù)價收購的成本利潤率30%的水平，農(nóng)民的收益并沒有提高到國家要求的政策目標(biāo)，反而挫傷了農(nóng)民種糧的積極性；還有隨著糧食最低收購價的提升，涉及糧食生產(chǎn)的化肥、農(nóng)用工具、農(nóng)藥、農(nóng)用生產(chǎn)服務(wù)價格均出現(xiàn)兩位數(shù)的大幅度上漲，農(nóng)資漲價基本抵消了國家的相關(guān)補(bǔ)貼與糧食最低收購價的上漲帶來的收益；更重要的是，糧農(nóng)的機(jī)會成本成逐年遞增趨勢，進(jìn)城務(wù)工每天收入也有50～60元，而糧農(nóng)一年種兩季水稻每畝收入還不到400元。因此，在國家提高糧食最低收購價的同時，應(yīng)當(dāng)保持糧食最低收購價的“價格動態(tài)化”，應(yīng)根據(jù)種糧生產(chǎn)資料，種糧服務(wù)費(fèi)用、機(jī)會成本等因素的市場波動的聯(lián)動機(jī)制，確定一個最低收購價的向上的適度調(diào)整空間，以確保糧農(nóng)的政策目標(biāo)最低收益率，從而合理提升農(nóng)民的種糧積極性，確保糧食生產(chǎn)，維護(hù)國家糧食安全。

完善最低收購價政策糧食預(yù)案啟動機(jī)制。2008年正在實(shí)施的小麥預(yù)案看，2008年小麥預(yù)案實(shí)施時間由過去的6月1日至9月30日調(diào)整為5月21日至9月30日，預(yù)案啟動時間提前10天，實(shí)施時間相應(yīng)增加10天，比過去預(yù)案啟動機(jī)制有所改善，但由于地域差異，全國各糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食上市時間不一致。因此，建議國家有關(guān)部門進(jìn)一步完善最低價預(yù)案啟動機(jī)制，由各省、各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，按照規(guī)定的程序在市場價格低于最低收購價時，適時啟動糧食最低收購價預(yù)案，確保糧食市場穩(wěn)定，維護(hù)糧農(nóng)利益，完善糧食最低收購價政策的靈活性、動態(tài)性與科學(xué)性；同時要進(jìn)一步擴(kuò)大糧食最低收購價政策實(shí)施的省份、自治區(qū)；要進(jìn)一步拓展保護(hù)糧食品種，例如玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品也應(yīng)列入保護(hù)行列。

加強(qiáng)糧食市場培育及其糧食收購主體的監(jiān)管。加強(qiáng)糧食市場培育，應(yīng)采取多種措施培育糧食市場，促進(jìn)糧食市場的規(guī)范成熟。以保證最低收購價政策的執(zhí)行效率，重點(diǎn)充分發(fā)揮糧食批發(fā)市場功能和完善糧食期貨市場。同時，中儲糧公司代表中央政府在調(diào)控糧購銷過程中處于委托人的地位，因此其行為目的主要有兩個方面：一是保證最低收購價政策得到落實(shí)；二是降低流通成本，維護(hù)國家利益。在收購環(huán)節(jié)，一要監(jiān)督收購價格政策的落實(shí)；二要監(jiān)督好收購質(zhì)量，對未達(dá)到收購標(biāo)準(zhǔn)的糧食不能認(rèn)定其為調(diào)控糧；三要防止出現(xiàn)“轉(zhuǎn)圈糧”造成的欺詐。因此，要加強(qiáng)對糧食收購主體的監(jiān)管，必須不指定企業(yè)收購，對入市收購企業(yè)確定一定的條件(比如繳納一定的保證金等)，由符合相關(guān)條件的企業(yè)竟標(biāo)入市收購，進(jìn)一步促進(jìn)收購市場多元化主體的形成，同時加強(qiáng)對糧食收購主體的監(jiān)管，防止套取財政補(bǔ)貼的欺詐行為發(fā)生；還要理順管理體制，實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

大力發(fā)展糧食期貨市場。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，糧食期貨市場作為一種高級市場形式，具有套期保值和價格發(fā)現(xiàn)兩大特有功能，為現(xiàn)貨市場提供權(quán)威的價格指導(dǎo)和有效的避險渠道。農(nóng)產(chǎn)品期貨市場所特有的價格發(fā)現(xiàn)功能，可以有效地引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場需求合理安排糧食的種植結(jié)構(gòu)，使糧食的產(chǎn)需能夠基本相符；以“訂單+期貨”模式推廣、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)；通過構(gòu)建“合作組織+期貨市場”模式，既是對普通糧食流通模式的一種創(chuàng)新，又是糧食流通手段的豐富和發(fā)展，能夠有效利用市場機(jī)制促進(jìn)糧食流通，實(shí)現(xiàn)資源配置市場化；通過期貨市場的套期保值機(jī)制和履約擔(dān)保機(jī)制化解由于糧食市場價格變化、訂單合約不履行帶來的雙重風(fēng)險，有利于保護(hù)訂單合同雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)訂單農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，對穩(wěn)定糧食購銷關(guān)系、增加農(nóng)民收入都會起到積極作用，實(shí)現(xiàn)糧食價格風(fēng)險規(guī)避。因此，我國應(yīng)該充分發(fā)揮現(xiàn)貨市場與期貨市場之間的價格信息聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮期貨市場對現(xiàn)貨市場價格形式的引導(dǎo)作用，健全糧食市場形成價格機(jī)制，打破現(xiàn)有糧食壟斷市場，逼迫中儲糧等國有糧食企業(yè)進(jìn)行市場化改革。近年來，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，大連商品交易所在以期貨市場服務(wù)訂單農(nóng)業(yè)方面進(jìn)行了一些嘗試，取得了明顯成果。

最低收購價政策已成為糧食流通體制的核心內(nèi)容和政府實(shí)施糧食安全宏觀調(diào)控的重要手段。 由cfp供圖

合理利用國際市場調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食供求。我國大部分糧食品種在國際市場上并沒有較強(qiáng)的競爭力，必須根據(jù)比較優(yōu)勢理論，充分利用國際糧食資源和糧食市場，通過交換來實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食市場的品種結(jié)構(gòu)和供求平衡。因此，我國必須改變目前糧食進(jìn)出口管理上的“部分分割、行業(yè)壟斷”的管理體制；其次，要把糧食進(jìn)出口權(quán)完全地交給大型糧商，使企業(yè)能隨時根據(jù)市場的情況來對進(jìn)出口計劃進(jìn)行調(diào)整，從而提前作出決策，使糧食進(jìn)出口真正有可能成為平衡國內(nèi)糧食供求的有效工具；最后，必須打破糧食產(chǎn)品由少數(shù)幾家外貿(mào)企業(yè)壟斷出口的格局，適當(dāng)放開主要糧食品種的出口經(jīng)營權(quán)，要建立糧食出口的市場信息網(wǎng)絡(luò)，及時向出口企業(yè)發(fā)布國際市場信息，促進(jìn)糧食企業(yè)市場化改革及其制定國際化戰(zhàn)略；積極實(shí)行多元化的糧食進(jìn)口策略，平衡國際、國內(nèi)各種糧食價格，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減輕國家財政負(fù)擔(dān)。

更好地發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的作用。糧食總體方面，國家宏觀調(diào)控政策主要包括生產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控政策、消費(fèi)領(lǐng)域的調(diào)控政策、流通領(lǐng)域的調(diào)控政策。糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控政策主要為糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼，包括糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增資補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具構(gòu)造補(bǔ)貼和最低收購價政策；糧食消費(fèi)領(lǐng)域的調(diào)控政策主要為糧食稅收政策、糧食營銷政策、糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)政策等；糧食流通領(lǐng)域的調(diào)控政策主要為收購調(diào)控政策、儲備調(diào)控政策和進(jìn)出口調(diào)控政策。糧食最低收購價政策不僅是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的政策和糧食消費(fèi)領(lǐng)域的政策，同時也是糧食流通領(lǐng)域的政策。我國的糧食最低收購價政策一要和糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的其他糧食生產(chǎn)調(diào)控政策相協(xié)調(diào)，不斷增加補(bǔ)貼規(guī)模和范圍，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。二要和國家糧食儲備調(diào)節(jié)、進(jìn)出口調(diào)節(jié)相協(xié)調(diào)。通過中央儲備糧主動輪入輪出、“豐收增儲、歉收減儲”等動態(tài)調(diào)控措施發(fā)揮對市場價格的有效引導(dǎo)作用，保持合理的糧價水平。通過調(diào)節(jié)糧食進(jìn)出口關(guān)稅引導(dǎo)糧食進(jìn)出口，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食的供需平衡，達(dá)到糧食宏觀調(diào)控和實(shí)現(xiàn)國家糧食安全的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)，解決糧食最低收購價政策存在的問題，必須綜合運(yùn)用各類糧食宏觀調(diào)控政策，使各類調(diào)控政策在實(shí)施中相互協(xié)調(diào)。