周 鵬

摘要:長期以來,我國地方政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)一直是困擾我國國民經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的隱患之一。當(dāng)前正值經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期,擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的政策需求使得我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸放大。如果治理不當(dāng),這將會(huì)對(duì)我國擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及國民經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生無法想象的沖擊。

Abstract:Since long, our country Local authority heavy debt burden puzzles one of our country national economy health sustainable development hidden dangers. Current just when the economic crisis time, the expanded domestic demand, the stimulation economy policy demand causes our country Local authority's debt risk to enlarge gradually. If governs improper, this will get rid of the impact which to our country the economic crisis as well as national economy's following development will produce is unable to imagine.

關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

Key word:Local authority debtDebt riskManagement

地方政府債務(wù)即地方公債,是指地方政府債務(wù)或負(fù)債的總稱,從債權(quán)人的角度來看,地方公債是地方政府歷年積累起來尚未清償?shù)膫鶆?wù)。從廣義來看,地方公債包括預(yù)算內(nèi)公債和預(yù)算外公債。其中,預(yù)算內(nèi)公債是指直接顯性債務(wù),如欠地方公務(wù)員和事業(yè)單位職工的工資、養(yǎng)老金等。預(yù)算外債務(wù),即直接的隱性負(fù)債、或有的顯性負(fù)債和或有的隱性負(fù)債,如地方政府及其所屬部門的各種擔(dān)保等。

在我國,現(xiàn)行《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》是明確禁止地方政府自行舉借債務(wù)的。但由于一方面我國現(xiàn)有禁止地方舉債管理制度的不完善,另一方面地方舉債客觀經(jīng)濟(jì)效益的存在,使得在現(xiàn)實(shí)生活中,地方政府或明或暗、或直接或間接地形成大量的舉債行為并由此形成過多的債務(wù)。

一、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及其特征如下:

1.地方政府債務(wù)數(shù)額龐大。據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查結(jié)果表明,目前我國地方政府直接債務(wù)的規(guī)模已占GDP的10%～15%左右。而據(jù)世界銀行的報(bào)告顯示,我國的或有債務(wù)占GDP的比例在50%以上,我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的估計(jì)則為45%左右。按照這一估算,2006年包括或有債務(wù)在內(nèi)我國的地方政府債務(wù)達(dá)到了6萬億之多,而這一數(shù)據(jù)在今年更是會(huì)被刷新。

2.舉債主體眾多。按照常理,財(cái)政部門作為地方政府財(cái)政的主管部門,理應(yīng)成為舉債的承擔(dān)主體。但事實(shí)是,我國許多地方政府的舉債并非全部由財(cái)政部門來決定,“債出多門”。這使得地方財(cái)政部門對(duì)于政府債務(wù)的管理和監(jiān)控不到位,甚至出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象。這一方面導(dǎo)致地方政府債務(wù)傾向于膨脹,管理難度越來越大,另一方面導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足,對(duì)于隱形及或有債務(wù)的估計(jì)不到位。

3.償債能力較差,逾期債務(wù)居高不下。地方債務(wù)到期的償還資金主要來源于地方政府的財(cái)政收入以及舉債投資的項(xiàng)目收益。在現(xiàn)階段我國地方政府財(cái)力普遍薄弱的情況下,又由于地方政府舉債投資缺乏必要的投資收益評(píng)估體系,使得這些投資項(xiàng)目往往效益低下,呆賬、死帳較多,回收難度大。償債能力低下,使得地方政府債務(wù)的逾期率較大。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國中央政府轉(zhuǎn)貸和地方自行借債等已到期但沒有如期歸還的債務(wù)中,73%是地方自行借款發(fā)生的。此類項(xiàng)目的平均逾期率達(dá)到了1/3之多。

4.舉債權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等。這使得我國地方政府敢于過度負(fù)債。因?yàn)橐环矫嫖覈醒胝疅o法承擔(dān)地方政府過度負(fù)債破產(chǎn)的后果,當(dāng)?shù)胤秸?fù)債過重時(shí),中央都會(huì)施以援手;另一方面由于制度的缺陷,我國地方政府舉債往往很難做到舉債單位、決策單位、受益單位和還債單位的“四個(gè)一致”,導(dǎo)致一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)者為了滿足自己任期內(nèi)政績(jī)的需要,通過舉債大搞政績(jī)工程和形象工程,而把沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)留給了轄區(qū)民眾和繼任者。

5.地方政府債務(wù)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)。由于地方政府舉債目前在我國缺乏合法性,進(jìn)而使得我國地方政府公債市場(chǎng)十分落后。目前我國地方政府債務(wù)的轉(zhuǎn)讓和交易更多地是通過隱秘的方式來進(jìn)行,有相當(dāng)一部分是通過銀行進(jìn)行打包處理。這使得地方政府債務(wù)的轉(zhuǎn)讓存在很大的風(fēng)險(xiǎn)性,而且一旦經(jīng)濟(jì)氣候不佳,很有可能造成類似于此次美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“多米諾骨牌”效應(yīng)。

二、經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)地方政府債務(wù)的沖擊

雖然地方政府的各種債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,風(fēng)險(xiǎn)較大,但現(xiàn)階段還沒有對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)造成實(shí)質(zhì)和顯性的沖擊,這主要是由于以下幾點(diǎn)原因:第一,近幾年我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展特別是房地產(chǎn)、土地市場(chǎng)等行業(yè)的畸形繁榮促使地方政府財(cái)政收入的大幅增加,從而形成了一定的償債能力;第二,地方政府通過“借新還舊”這種債務(wù)收入的方式來償還舊債,從而延長了實(shí)際債務(wù)的期限,推遲了償債時(shí)間;第三,中央政府出于社會(huì)和政治穩(wěn)定等方面的考慮,往往會(huì)為地方政府的債務(wù)兜底,從而緩解了地方的償債壓力。然而,隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來,我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被逐漸放大,地方政府債務(wù)的償還遭受到嚴(yán)重的沖擊。

第一,經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)蕭條,稅源縮減,財(cái)政支出增加。由于經(jīng)濟(jì)前景的不景氣,企業(yè)的效益明顯下滑,再加上結(jié)構(gòu)性減稅的影響,導(dǎo)致我國地方政府的稅收收入大幅減少。作為地方政府的稅收大戶,房地產(chǎn)以及土地市場(chǎng)雖然現(xiàn)階段呈現(xiàn)出較好的勢(shì)頭,但如果其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)仍然無法出現(xiàn)質(zhì)的好轉(zhuǎn),市場(chǎng)預(yù)期逐漸惡化,房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)的泡沫終究會(huì)破滅,而這將對(duì)地方政府的稅收以及債務(wù)的償還造成致命性的打擊。另一方面,為了刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,2008年11月,中央政府推出了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,地方政府相繼出臺(tái)投資計(jì)劃,總資金規(guī)模高達(dá)18萬億。如此龐大的投資支出對(duì)于地方政府債務(wù)將是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。另外,經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致大批職工下崗失業(yè)等一系列的社會(huì)保障支出將會(huì)進(jìn)一步加大地方政府維持財(cái)政平衡的壓力。

第二,不樂觀的經(jīng)濟(jì)前景使得“借新?lián)Q舊”的償債方式難以為繼。“借新還舊”能否持續(xù)下去,關(guān)鍵在于政府能否不斷地將新債券發(fā)行出去。由于對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的不看好以及對(duì)政府財(cái)政承受能力的擔(dān)憂,企業(yè)和居民個(gè)人對(duì)于政府的債券投資只會(huì)趨于保守,債券需求減少,這將導(dǎo)致政府舉借新債的能力受到極大的限制。

第三,中央政府自身的資金緊張將縮減對(duì)地方相關(guān)轉(zhuǎn)移支付的力度。據(jù)有關(guān)人士分析,我國今年(2009)全年財(cái)政赤字大概要占到GDP比重的3.5%,突破1萬億元。更有甚者,渣打銀行中國研究部發(fā)布的一份研究報(bào)告稱,中國全年的財(cái)政赤字規(guī)模占GDP比重將超過4%。而一般認(rèn)為,財(cái)政赤字占GDP比重3%即是一條警戒線。如此巨大的財(cái)政赤字使得中央政府在對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付上也會(huì)顯得捉襟見肘。

第四,當(dāng)前為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的部分政策將會(huì)對(duì)地方債務(wù)償還產(chǎn)生較大的負(fù)面效果。為盡快走出經(jīng)濟(jì)危機(jī),我國提出了“保八”的增長目標(biāo),而這一目標(biāo)下放到我國地方政府則是“層層加板”。由于政績(jī)考核體制的倒逼,在保增長的壓力下,一些地方政府出現(xiàn)了提前征收下季度甚至下年度稅金從而制造當(dāng)前稅收大幅增加、經(jīng)濟(jì)明顯復(fù)蘇的假象。這種“寅吃卯糧”、“殺雞取卵”的做法一方面造成企業(yè)生存處境的進(jìn)一步惡化,稅源基礎(chǔ)的動(dòng)搖;另一方面由于地方政府償債基金制度缺失、政府償債意識(shí)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足,使得這些“過頭稅”并沒有合理地用于政府債務(wù)的償還。如果未來幾年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)狀況不佳,我國政府將會(huì)面臨極大的償債壓力。另外,為保證經(jīng)濟(jì)刺激政策盡快顯現(xiàn)效果,我國中央和地方政府在很短時(shí)間內(nèi)便實(shí)施了一系列的投資計(jì)劃。而這些投資往往由于缺乏充分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析和成本效益分析,使得項(xiàng)目的未來收益存在很大的不確定性,這對(duì)地方政府未來債務(wù)的償還也構(gòu)成了很大的威脅。