辛 波，于淑俐

（1.山東工商學(xué)院 a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.工商管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

近些年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度較快，國力不斷提升。究其原因，當(dāng)然有很多，從總的方面來說，既有宏觀調(diào)控的成效，又有微觀效率的提高。但有一個(gè)因素往往被人們忽略，那就是地方政府的土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。眾所周知，自20世紀(jì)90年代末以來，地方政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的過程中發(fā)揮了重要作用，其重要的途徑之一就是不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的投入。但是，由于受預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性財(cái)政收入的約束，地方政府巨大財(cái)政支出的虧空必需要稅收以外的財(cái)政收入來彌補(bǔ)。于是，政府所掌握的重要資源——土地，自然而然地就成了各地方政府籌集財(cái)政資金的首選，并逐步成為地方經(jīng)濟(jì)增長與地方政府對(duì)土地財(cái)政的極大依賴。

一、土地財(cái)政的內(nèi)涵及產(chǎn)生的緣由

何謂土地財(cái)政？雖然目前學(xué)術(shù)界對(duì)其沒有作出明確的界定，但對(duì)其內(nèi)涵我們并不難以理解，那就是政府財(cái)政收入對(duì)土地收益的極大依賴?？梢韵胂?，如果政府預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性收入能足以支撐起財(cái)政支出，那么，近幾年就不可能只是在我國才演化出這一非褒義性的概念。對(duì)于土地財(cái)政的起源，也許我們無須做過多的探究，但對(duì)于土地財(cái)政的緣由，我們還應(yīng)做一些細(xì)致的探討。

1.財(cái)政體制上的原因

1994年進(jìn)行的稅制改革，將我國的稅收收入分為中央收入和地方收入兩大類，其中，中央收入占據(jù)了稅收收入的大頭。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1993年中央和地方的財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重分別為22%和78%。而到了1994年，這一比重分別變?yōu)?5.7%和44.3%。與分稅制改革前相比，地方財(cái)政收入下降了30%。在財(cái)政收入下降的同時(shí)，地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少，這就直接導(dǎo)致分稅制改革后地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不一致。“財(cái)權(quán)上移”、“事權(quán)留置”，形成了地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口。因此，要維持其財(cái)政收支的平衡，土地出讓金就成了眾多地方政府預(yù)算外收入的主要渠道。

2.城市擴(kuò)張的原因

近些年來，為了提升地方政府所在城市的地位，增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，地方政府幾乎是無一例外地選擇了“攤大餅”式的城市發(fā)展模式。而城市規(guī)模的擴(kuò)張，就意味著政府手中必須得有支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先期墊付資本。錢從何來？就成了地方政府必須要首先考慮的問題。因此，“經(jīng)營城市說”也就大行其道。而且，以“經(jīng)營城市”之名，來行“經(jīng)營土地”之實(shí)。在這一過程中，許多地方政府無視現(xiàn)實(shí)需求，也不管城市規(guī)劃，甚至不顧老百姓的訴求，大肆圈地，真可謂“拍賣槌聲頻響，政府錢袋子猛漲”。其結(jié)果是，許多地方政府把土地收益當(dāng)成了城市建設(shè)資金的主要來源，甚至惟一來源，并使正常財(cái)政支出減少，甚至逐漸退出了城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。在地方政府片面追求“以地生財(cái)”和開發(fā)商對(duì)土地的過分投機(jī)而形成的合力作用下，不少城市出現(xiàn)了“天價(jià)地”！原來每畝四五萬元的土地，有的攀升到上百萬元，甚至上千萬。地價(jià)的飆升，不僅解決了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金緊缺的問題，而且也帶動(dòng)了地方政府房地產(chǎn)稅、營業(yè)稅等稅費(fèi)的增加與本地經(jīng)濟(jì)的繁榮。對(duì)此，政府自然是喜笑顏開，一舉多得。

3.地方政府官員政績考核的原因

目前，在我國很多地方，考核政府官員政績的指標(biāo)雖然有很多，但其權(quán)重較高的往往不是那些“青山綠水”、“廉政為民”等難以量化的隱性指標(biāo)，而是那些“GDP”、“經(jīng)濟(jì)增長”、“財(cái)政收入”等容易量化的顯性指標(biāo)。在這樣的政績考核體系下，同樣具有自利行為的政府官員自然會(huì)把權(quán)重較高的指標(biāo)作為自己的努力方向，通過做大GDP和上繳更多的財(cái)政收入來顯示政績，并以此來獲得晉升的機(jī)會(huì)。而要做大GDP、上繳更多的財(cái)政收入，恐怕沒有比圍繞著土地來做文章更短的路徑選擇了?？梢栽囅胍幌拢阂粔K土地的出讓可以吸引多家企業(yè)來投資；一塊土地的收益可以頂上多家企業(yè)的稅費(fèi)收入；一塊土地的拍賣可以陡增幾個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長。如此的效應(yīng)，有什么可以與之相比擬？為此，即使那些最不懂得官場之道的政府官員，這筆賬恐怕也是算得出來的。

二、土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)性分析

1.土地財(cái)政是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要力量

目前，由于我國財(cái)政體制的約束與地方政府事權(quán)的增加，許多地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入幾乎僅能維持政府公務(wù)的各項(xiàng)開銷和基本運(yùn)營，而推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府性財(cái)政支出基本上都要另立項(xiàng)目，多元籌資。近些年來，由于房地產(chǎn)市場的持續(xù)火爆，使得地方政府有了“土地財(cái)政”這一重要的資金來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府的土地出讓的相關(guān)稅費(fèi)收入能占到其預(yù)算內(nèi)開支的40%左右，而土地出讓金收入能占到預(yù)算外收入的60%左右。[1]

因此，在推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長的過程中，地方政府往往把“土地財(cái)政”當(dāng)成了可以動(dòng)用的重要力量。其具體的原因無非有三：一是政府出讓土地不僅可以進(jìn)行招商引資，促進(jìn)投資增長和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，而且還可以帶來一筆額外的財(cái)政收入；二是政府出讓土地不僅可以促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且還可以為推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長打下良好的基礎(chǔ)；三是政府出讓土地不僅可以推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的繁榮，而且還可帶動(dòng)其他稅費(fèi)收入增加。由此可以看出，地方政府在利用“土地財(cái)政”推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的過程中，實(shí)際上也形成了二者之間的相輔相成的關(guān)系，即一損俱損，一榮俱榮。對(duì)此，我們也可用下面的事實(shí)來加以佐證。例如，自金融危機(jī)爆發(fā)以來，各地地價(jià)下跌、樓市萎縮。于是，許多地方政府紛紛出臺(tái)救市政策，諸如提供補(bǔ)貼、準(zhǔn)許落戶、放寬公積金貸款以及給開發(fā)商松綁等。各地方政府之所以對(duì)房地產(chǎn)市場紛紛伸出援助之手，其實(shí)質(zhì)是“醉翁之意不在酒”，救市的表象背后，是地方政府對(duì)土地財(cái)政的渴求與經(jīng)濟(jì)增長速度下滑的擔(dān)憂。

2.模型的構(gòu)建與結(jié)果檢驗(yàn)

土地財(cái)政在地方經(jīng)濟(jì)增長的過程中到底發(fā)揮了多大的作用，地方經(jīng)濟(jì)增長與土地財(cái)政之間到底有多大的相關(guān)性？為此，本文選取某省1994-2007年的樣本數(shù)據(jù)，通過相關(guān)的統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)此問題進(jìn)行初步分析。本文選取的變量為土地性財(cái)政收入，除土地相關(guān)稅收外的其他稅收收入、其他地方收入。這三部分收入構(gòu)成了地方預(yù)算內(nèi)外總收入。其中，土地性財(cái)政收入=土地出讓金收入+土地相關(guān)稅收收入；除土地相關(guān)稅收外其他稅收收入=地方稅收收入-土地相關(guān)稅收收入；其他地方收入=地方預(yù)算內(nèi)外總收入-土地性財(cái)政收入-除土地相關(guān)稅收外其他稅收收入；地方預(yù)算內(nèi)外總收入=地方預(yù)算收入+地方預(yù)算外收入。通過考察這三部分對(duì)于GDP的影響，可以在一定程度上反映土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性。

為了考察土地性財(cái)政收入、除土地相關(guān)稅收外其他稅收收入、其他地方收入對(duì)于GDP的影響程度，以GDP為因變量，土地性財(cái)政收入、除土地相關(guān)稅收外其他稅收收入、其他地方收入為自變量，建立如下模型：

其中，x1表示土地性財(cái)政收入，x2表示除土地相關(guān)稅收外其他稅收收入，x3表示其他地方收入。代入相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用SPSS軟件，得到關(guān)系式如下：

通過SPSS檢驗(yàn)表明，x1土地性財(cái)政收入對(duì)GDP的影響程度最大。當(dāng)土地性財(cái)政收入每變動(dòng)一個(gè)單位，GDP將會(huì)變動(dòng)8.147個(gè)單位。由此可以推知，在其他條件既定的前提下，土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的確具有較大的影響。

為了更進(jìn)一步反映二者之間的關(guān)系，還可以對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行因果檢驗(yàn)。首先，運(yùn)用Eviews軟件對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，GDP和土地性財(cái)政收入數(shù)據(jù)均不平穩(wěn)（檢驗(yàn)結(jié)果略）。為了使數(shù)據(jù)變?yōu)槠椒€(wěn)序列，本文對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了二階差分處理。然后，我們?nèi)笃跒?，運(yùn)用Eviews軟件對(duì)GDP和土地性財(cái)政收入進(jìn)行因果關(guān)系檢驗(yàn)。其結(jié)果表明，GDP雖不是土地性財(cái)政收入的Granger因，但GDP卻是土地性財(cái)政收入的Granger果。這不僅說明了土地性財(cái)政收入是導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)增長的重要原因，同時(shí)也表明了地方經(jīng)濟(jì)增長對(duì)于土地財(cái)政的較強(qiáng)依賴性。

三、地方經(jīng)濟(jì)增長對(duì)于土地財(cái)政的依賴所造成的問題

1.耕地大量減少進(jìn)而威脅糧食安全

由于目前我國的法律制度沒有對(duì)“公共利益”作出一個(gè)明確的界定，這就為政府濫用土地征用權(quán)打開了方便之門。許多地方政府往往從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，利用“公共利益”內(nèi)涵的不確定性，對(duì)國家土地征用政策進(jìn)行隨意解釋，以“公益”名義大量征用非公益用地。有關(guān)資料顯示，1996年在某省11個(gè)縣200個(gè)最大的用地項(xiàng)目中，屬于公共事業(yè)的僅有42項(xiàng)，占21%；屬于政府機(jī)關(guān)的10項(xiàng)，占5%；而以營利為目的的公司企業(yè)有148項(xiàng)，占74%，其中房地產(chǎn)項(xiàng)目35項(xiàng)，占18%。[2]在這方面，尤以“開發(fā)區(qū)熱”引起的“圈地運(yùn)動(dòng)”最為嚴(yán)重。據(jù)2003年有關(guān)部門的調(diào)查，全國共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，占6%；省級(jí)政府批準(zhǔn)的有1019家，占26.6%；其他2586家都是省級(jí)以下政府批準(zhǔn)的，占67.4%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。[3]耕地被大量占用，使得我國的糧食安全受到威脅。隨著城市化進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加，我國糧食消費(fèi)以每年90億斤的速度遞增，糧食供求的缺口越來越大。據(jù)估計(jì)，到2030年，我國人口將達(dá)到16億，屆時(shí)人均占有耕地僅在1畝左右，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)，以如此少的土地來養(yǎng)活龐大的人口數(shù)量，不僅會(huì)對(duì)國內(nèi)的糧食供應(yīng)安全形成極大的威脅，而且也會(huì)對(duì)國際市場形成很大的依賴與壓力。[4]

2.失地農(nóng)民劇增不利于和諧社會(huì)建設(shè)

政府土地征用權(quán)的濫用不僅會(huì)導(dǎo)致全國耕地面積的銳減，而且還會(huì)造成“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”數(shù)量的激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在每征用一畝地，就會(huì)伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失地。由于失地農(nóng)民大多沒有社會(huì)保障，再加上他們在城市再就業(yè)能力的低下，龐大的失地農(nóng)民群體必然會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。長期以來，特別是近些年來，各地征地價(jià)格往往都是偏低的，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民利益，引發(fā)了一系列矛盾和沖突，極大地影響了社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)在有一個(gè)不爭的事實(shí)是，關(guān)乎到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)問題己經(jīng)不再是農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的問題，而是征地、環(huán)保和農(nóng)民工權(quán)益問題。在這三大問題中，尤以征地造成的矛盾和沖突最為尖銳，引發(fā)的群體性事件一再發(fā)生，這已引起了各方面的高度關(guān)注。

3.城市中低收入群體淪為“房奴”

在房地產(chǎn)價(jià)格變化中，地方政府一直扮演著關(guān)鍵的角色。在我國，現(xiàn)行法律規(guī)定造成了這樣一個(gè)事實(shí)，即政府壟斷了土地使用權(quán)交易的一級(jí)市場，使得政府成了集體土地所有權(quán)唯一合法的受讓者和建設(shè)用地使用權(quán)的惟一供給者。由于地方政府的目標(biāo)主要是提高GDP的增長速度和增加地方財(cái)政收入，而房地產(chǎn)業(yè)正是實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)的重要手段之一。因此，從地方政府開始，在房地產(chǎn)供給市場上就人為地出現(xiàn)了抬高房價(jià)的利益鏈條。而對(duì)于房地產(chǎn)需求市場來說，由于居民對(duì)于自用住房需求的剛性約束，他們不得不去承受這種過度投機(jī)造成的高房價(jià)，進(jìn)而使得那些城市中本不富裕的中低收入群體淪落為所謂的“房奴”，最終導(dǎo)致了城市居民整體福利水平的下降與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的失衡。

4.土地財(cái)政帶來了廣闊的尋租空間

目前，我國的土地公有制包括國家所有和集體所有兩種形式。國有土地可直接進(jìn)行開發(fā)，而集體土地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不能直接進(jìn)入市場，必須先由政府“低價(jià)征用”，然后才可以由政府進(jìn)行出讓。而這“一征一出”就產(chǎn)生了土地市場中政府、農(nóng)村集體、土地需求者之間利益博弈，進(jìn)而產(chǎn)生了廣闊的尋租空間。據(jù)浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地價(jià)是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級(jí)組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。[5]在此過程中，政府不僅沒有實(shí)際的成本支出，而且還獲得了體現(xiàn)國有土地所有權(quán)收益的出讓金，這部分出讓金實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了尋租的利益空間。而尋租空間的大小又與購房百姓福利犧牲的大小密切相關(guān)，尋租空間越大，也就意味著購房百姓犧牲的福利越大。

四、擺脫經(jīng)濟(jì)增長對(duì)于土地財(cái)政依賴的路徑選擇

1.要樹立正確的經(jīng)濟(jì)增長觀

從長期來看，“土地財(cái)政”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是不可持續(xù)的。原因有二：一是我國人多地少，城市的擴(kuò)張、房地產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，都因?yàn)檫@一特點(diǎn)要受到限制。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，“十五”期間，我國共減少耕地9240萬畝，年均減幅1848萬畝。到2005年，全國耕地總面積為18.31億畝。要保住18億畝這條“紅線”，土地資源開放利用的擴(kuò)張步伐就必須減緩，“土地財(cái)政”比重自然要下降。[6]二是在黨的十七屆三中全會(huì)有關(guān)新一輪農(nóng)村改革的決定中提出，今后國家除公益事業(yè)以外，要減少征用農(nóng)民土地，這也傳達(dá)出今后土地調(diào)控政策還會(huì)進(jìn)一步緊縮的政策信號(hào)。隨著改革開放的深入，早期那種以消耗資源環(huán)境土地為代價(jià)的發(fā)展模式，必然要被淘汰。在新的歷史條件下，我們反思“土地財(cái)政”的過程，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程。從這個(gè)角度看，依靠土地財(cái)政來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的增長，不僅是不可持續(xù)的，也是需要警惕的。

2.應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革

要積極穩(wěn)妥地化解地方“土地財(cái)政”危機(jī)，必須切實(shí)做大地方財(cái)政“蛋糕”，合理界定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍，規(guī)范財(cái)政管理。在這之前，必須搞清楚幾個(gè)問題，造成地方財(cái)政困境的根本原因在哪里？如何解決地方政府的“土地財(cái)政”？如何防范及化解地方政府的“政績工程”？筆者以為，眼下最要緊的，應(yīng)該進(jìn)行一些體制上的調(diào)整和創(chuàng)新，以緩解目前基層政府面臨的財(cái)政困難問題，減少其為增加財(cái)政收入而亂占濫用耕地的驅(qū)動(dòng)力。建議在分稅制框架內(nèi)適當(dāng)增加地方財(cái)政的分享比例，或者增加一般性轉(zhuǎn)移支付，或者開征“物業(yè)稅”等地方稅種，或者允許發(fā)行地方市政債券等，來解決地方財(cái)政缺口。只有隨著財(cái)權(quán)與事權(quán)的逐步匹配，地方政府的財(cái)政壓力有所減輕，才會(huì)最終減少對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

3.應(yīng)不斷完善土地法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容

在“土地財(cái)政”現(xiàn)象中，地方政府大都打著公共利益需要的口號(hào)，實(shí)際上卻是滿足政府財(cái)政和非公益性利益主體的需求。為此，國家需要進(jìn)一步通過土地法規(guī)及其他相關(guān)法規(guī)或政策的調(diào)整，把真正出于公共利益需要與非公共利益需要的政府征地嚴(yán)格區(qū)分開來。按照逐步縮小征地范圍的改革路徑，對(duì)于屬于公共利益范疇的征地，可以考慮提高補(bǔ)償價(jià)格等途徑，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益。在征地程序上，要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，以保證整個(gè)過程的公開、透明。對(duì)于屬非公共利益需要的征地，政府要完成從土地壟斷者向土地交易的裁判員的轉(zhuǎn)型。在此過程中，政府可以充當(dāng)一個(gè)規(guī)劃者、中介者、組織者的角色，讓交易雙方通過公平談判、協(xié)商來確定土地出讓條件與價(jià)格，以徹底消除政府利益與尋租空間。

4.要充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的作用

目前，我國在構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的過程中，應(yīng)按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，通過“管制”與“市場”的雙重機(jī)制，一方面斬?cái)嗟胤秸巴恋刎?cái)政”侵蝕土地的“黑手”；另一方面，遏制企業(yè)對(duì)土地的低效利用。同時(shí)，打擊政府與企業(yè)在土地占用上的“尋租”與“合謀”，從而瓦解現(xiàn)行的地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長背后的邏輯鏈條。不僅如此，我們還應(yīng)把土地流轉(zhuǎn)作為開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。在這一過程中，不僅要使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)的價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收，而且還應(yīng)通過適當(dāng)?shù)募信c合理的土地置換，來避免農(nóng)村居民點(diǎn)過于分散的居住方式所造成的土地浪費(fèi)，并化解耕地“紅線”失守的尷尬。

[1]巖 石.地方財(cái)政危機(jī)的預(yù)警[N].上海證券報(bào)，2008-12-15.

[2]沈關(guān)寶，王慧博.城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地的深層次分析[J].探索與爭鳴，2006，(2)：20.

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[4]任海平，戎志平.可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是中華民族全面復(fù)興的必然選擇[EB/OL].http://www.sciencenet.cn，2007-05-23.

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[6]李季平.該好好反思“土地財(cái)政”了[EB/OL].http://www.news.cn，2008-10-25.